張 菊 梅

(惠州學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，廣東 惠州 516007)

2018年，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，要求各地農(nóng)村因地制宜，整合資源力量，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。而農(nóng)村公共服務(wù)，作為影響農(nóng)村農(nóng)民生產(chǎn)生活、反映農(nóng)民幸福感和獲得感的重要因素，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域。實(shí)踐中，農(nóng)村公共服務(wù)落后已成為城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的最直接體現(xiàn)，也是全面建成小康社會(huì)亟待補(bǔ)齊的突出短板。在學(xué)術(shù)界，學(xué)者們從制度建設(shè)、供給主體、技術(shù)應(yīng)用等方面，對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的供給模式和創(chuàng)新之路進(jìn)行了多維度的研究。例如，胡志平從模式變遷的角度指出，我國(guó)公共服務(wù)供給模式經(jīng)歷了“從政府單一供給模式，到政府、市場(chǎng)和社會(huì)弱供給模式，再到政府主導(dǎo)的多元強(qiáng)供給模式”[1](P53-63)，應(yīng)扭轉(zhuǎn)政府行為偏向，才能更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給。王喆、丁姿從案例研究視角出發(fā)，在比較分析了醫(yī)療公共服務(wù)的“公—公供給模式、公—私供給模式和民營(yíng)化供給模式”[2](P264-272)后指出，需要通過(guò)完善頂層設(shè)計(jì)和機(jī)制變革才能提升服務(wù)績(jī)效。王家合、趙喆、柯新利則從合作治理的視角認(rèn)為，公共服務(wù)供給模式主要包含“政府主導(dǎo)的共同承辦模式、政府監(jiān)管的服務(wù)外包模式、政府授權(quán)的非政府組織經(jīng)營(yíng)模式、政府補(bǔ)助的社會(huì)治理模式四種”[3](P154-156)，應(yīng)通過(guò)提升政府治理能力、細(xì)化權(quán)限、完善監(jiān)管機(jī)制等方式，優(yōu)化供給模式?，F(xiàn)有關(guān)于農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的文獻(xiàn)側(cè)重于從模式變遷、多元合作、具體案例應(yīng)用等角度提供理論框架，而對(duì)于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的背景、類型、適用領(lǐng)域等問(wèn)題缺乏深入研究，而對(duì)供給模式的特征、實(shí)踐困境、革新途徑等關(guān)鍵問(wèn)題，更是缺乏系統(tǒng)的闡述。本文在對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給實(shí)踐模式進(jìn)行廣泛調(diào)研和實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)供給模式類型，分析各種模式運(yùn)作特征，總結(jié)其面臨的主要困境，進(jìn)而探討農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的革新路徑，試圖全面完整地展現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的實(shí)踐概貌，并為農(nóng)村公共服務(wù)供給模式變革提供理論指導(dǎo)。

一、農(nóng)村公共服務(wù)供給的實(shí)踐模式

在實(shí)踐中，各地農(nóng)村在政府的主導(dǎo)下，整合政府與市場(chǎng)社會(huì)力量，大力推進(jìn)公私合作，對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給模式進(jìn)行了多樣化探索。筆者及其研究團(tuán)隊(duì)根據(jù)數(shù)據(jù)可獲得性、調(diào)研可行性及廣泛性原則，選取了廣東、福建、浙江、湖北四省的多地農(nóng)村作為調(diào)研對(duì)象，于2012-2019年多次對(duì)這些地方農(nóng)村進(jìn)行廣泛調(diào)查、深入訪談和歸納總結(jié)。根據(jù)調(diào)查，目前我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給模式共有三類七種，即根據(jù)主要供給主體的不同，農(nóng)村公共服務(wù)供給模式分為：行政化供給模式、市場(chǎng)化供給模式和社會(huì)化供給模式。具體而言，這三大類公共服務(wù)供給模式分別包含若干種不同的模式，各種模式的特色和應(yīng)用領(lǐng)域均有差異，如下表1所示。

表1 農(nóng)村公共服務(wù)供給模式

(一)行政化供給模式

行政化供給模式即由政府直接生產(chǎn)供給或主導(dǎo)控制服務(wù)的農(nóng)村公共服務(wù)供給模式。根據(jù)政府在服務(wù)過(guò)程中出資方式的不同，行政化供給模式可以細(xì)分為：政府直接投資模式、政府購(gòu)買模式和政府控制模式。

1.政府直接投資模式

政府直接投資模式即政府作為出資人、所有者和運(yùn)營(yíng)者，生產(chǎn)供給公共服務(wù)。政府職能覆蓋公共服務(wù)的規(guī)劃、生產(chǎn)、供給、監(jiān)管、考核的全過(guò)程。此類供給模式的主要特征如下：一是公共服務(wù)生產(chǎn)供給過(guò)程完全依賴政府，市場(chǎng)機(jī)制不得進(jìn)入；二是適用于公眾對(duì)服務(wù)的公平呼聲高、對(duì)服務(wù)關(guān)注度高、分配不均易引起尖銳社會(huì)矛盾的公共服務(wù)。根據(jù)調(diào)研，當(dāng)前農(nóng)村的義務(wù)教育、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公辦衛(wèi)生院、農(nóng)村供電、供水等公共服務(wù)，采取政府直接投資的模式。例如，廣東省出臺(tái)政策加大對(duì)農(nóng)村教育服務(wù)投入，2014年廣東省財(cái)政廳、教育廳聯(lián)合制定的《廣東省財(cái)政廳、廣東省教育廳關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)支出的管理辦法》，明確農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)來(lái)源、用途、管理等，做到?？顚Ｓ?，經(jīng)費(fèi)保障。2019年，廣東省用于推進(jìn)教育現(xiàn)代化及農(nóng)村義務(wù)教育寄宿制學(xué)校建設(shè)的“中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目地方配套資金共2 802萬(wàn)元”[4]。

2.政府購(gòu)買模式

政府購(gòu)買模式即政府出資，向市場(chǎng)、社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)。此類供給模式的主要特征有：一是供給此過(guò)程中，政府負(fù)責(zé)制定服務(wù)規(guī)劃、服務(wù)購(gòu)買數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)、程序等，政府控制和主導(dǎo)著公共服務(wù)的購(gòu)買過(guò)程并監(jiān)管公共服務(wù)生產(chǎn)供給；二是被選為承購(gòu)方的市場(chǎng)主體或社會(huì)組織，則根據(jù)與政府簽訂的買賣合同提供公共服務(wù)，接受政府監(jiān)管，并依照合同獲得資金；三是廣泛適用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、公用事業(yè)、社會(huì)事業(yè)、保障性住房建設(shè)、金融服務(wù)等領(lǐng)域。2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，中央政府呼吁各地大力推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)建設(shè)。為此，各地農(nóng)村紛紛推行政府購(gòu)買模式。例如，浙江溫州部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交，在經(jīng)歷了民營(yíng)化模式下公交公司員工不滿情緒高漲、公交停運(yùn)、公交服務(wù)差等問(wèn)題后，2012年溫州市對(duì)33條路的“518輛城鄉(xiāng)巴士實(shí)施政府收購(gòu)”[5]，讓當(dāng)?shù)毓换謴?fù)政府主導(dǎo)的供給模式。

3.政府控制模式

政府控制模式即政府是公共服務(wù)項(xiàng)目的主導(dǎo)者和主要出資人，負(fù)責(zé)制定公共服務(wù)相關(guān)規(guī)則，控制公共服務(wù)主要決策事務(wù)。此類供給模式的特征是適用于可用作商業(yè)化運(yùn)作的公共服務(wù)，但由于市場(chǎng)化下各方利益難以協(xié)調(diào)、服務(wù)公益性難以保障，所以必須加強(qiáng)政府的引導(dǎo)與監(jiān)管。根據(jù)筆者調(diào)研考察，政府控制模式廣泛運(yùn)用于農(nóng)村客運(yùn)、校車服務(wù)、公用事業(yè)等服務(wù)領(lǐng)域。例如，湖北省荊州市L縣的農(nóng)村校車服務(wù)就是采取這種模式。2012年開始，L縣為了完善農(nóng)村校車服務(wù)和規(guī)范對(duì)農(nóng)村校車管理，努力探索“政府控制、財(cái)政補(bǔ)貼、部門監(jiān)管、市場(chǎng)運(yùn)作”的校車服務(wù)供給模式，一方面，該縣政府提高對(duì)校車的財(cái)政支持力度，另一方面，制定了校車服務(wù)管理辦法，對(duì)校車?？康恼军c(diǎn)、行駛路線、路線變更要求與申請(qǐng)程序做了具體的規(guī)定，還對(duì)校車司機(jī)的素質(zhì)要求、校車選購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)單位資質(zhì)的要求等做了具體要求。

(二)市場(chǎng)化供給模式

市場(chǎng)化供給模式即市場(chǎng)私營(yíng)部門作為公共服務(wù)的主要出資建設(shè)主體、維護(hù)經(jīng)營(yíng)主體的公共服務(wù)供給模式。PPP(Public-Private Partnerships)，又稱公私合作伙伴關(guān)系，是農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)化的常見形式，即農(nóng)村基層政府結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)資源，引入市場(chǎng)主體，推進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展。根據(jù)合作領(lǐng)域的不同，常見的市場(chǎng)供給模式可分為農(nóng)村+文化/資源+旅游模式和農(nóng)產(chǎn)品+電商兩種模式。

1.農(nóng)村+文化/資源+旅游模式

農(nóng)村+文化/資源+旅游模式即農(nóng)村地區(qū)綜合利用其農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、文化、資源、旅游等，引入市場(chǎng)，鼓勵(lì)投資，大力開發(fā)農(nóng)村旅游產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)。此種模式具有以下特征：一是在服務(wù)供給過(guò)程中，政府作為政策制定者，努力為市場(chǎng)主體營(yíng)造良好的投資環(huán)境和行政氛圍；二是市場(chǎng)投資企業(yè)不但是推動(dòng)農(nóng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體，還是相關(guān)公共服務(wù)的主要投資建設(shè)主體；三是它依托農(nóng)村文化、旅游資源推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展，適用于與農(nóng)村旅游密切相關(guān)的道路設(shè)施、村容村貌、公用事業(yè)等領(lǐng)域。此模式在農(nóng)村文化資源、旅游資源、特色產(chǎn)業(yè)顯著的地方廣受青睞。例如，廣東省梅州市梅縣雁洋鎮(zhèn)N村就是利用其景色優(yōu)美、生態(tài)環(huán)境優(yōu)越和盛產(chǎn)特色農(nóng)產(chǎn)品——金柚等優(yōu)勢(shì)，開發(fā)該村的旅游業(yè)，并依托旅游開發(fā)推進(jìn)農(nóng)村道路建設(shè)和村容村貌建設(shè)。根據(jù)2005年當(dāng)?shù)卣c該村的旅游開發(fā)公司簽訂的協(xié)議，旅游公司負(fù)責(zé)投資該村道路建設(shè)，并可以享受到政策優(yōu)惠，包括以較低價(jià)格承包該村上千畝荒地用于開發(fā)度假村；建成后10年內(nèi)旅游景區(qū)門票應(yīng)繳稅費(fèi)減半；該公司在5年內(nèi)作為該村唯一的金柚產(chǎn)業(yè)收購(gòu)企業(yè)，等等。

2.農(nóng)產(chǎn)品+電商模式

農(nóng)產(chǎn)品+電商模式即農(nóng)村農(nóng)民利用互聯(lián)網(wǎng)、電商平臺(tái)，打開農(nóng)產(chǎn)品銷路，引入市場(chǎng)，吸納投資，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)的協(xié)同發(fā)展。農(nóng)產(chǎn)品+電商模式具有以下特征：一是在服務(wù)供給過(guò)程中，政府鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)村電商，做好本地特色農(nóng)產(chǎn)品的宣傳工作，并努力營(yíng)造良好的投資氛圍與政策環(huán)境；二是這種模式適用于與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)、農(nóng)民生活密切相關(guān)的醫(yī)療、教育、文化等服務(wù)的供給，因?yàn)殡S著農(nóng)村電商經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的改善，人們對(duì)交通、物流、醫(yī)療、教育、文化等服務(wù)的要求隨之提高。例如，浙江杭州LA區(qū)就掀起了農(nóng)村電商發(fā)展的熱潮，近年來(lái)，該地區(qū)農(nóng)村電商已形成“主打山核桃堅(jiān)果產(chǎn)品，以天目小香薯、竹筍、香框等當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品為補(bǔ)充”的電商產(chǎn)業(yè)體系。從LA區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看，當(dāng)?shù)卣谄渲械囊龑?dǎo)規(guī)劃起著舉足輕重的作用。當(dāng)?shù)卣坏⒅剞r(nóng)村電商平臺(tái)的搭建，同時(shí)打造農(nóng)村淘寶示范基地、建立電商培訓(xùn)基地，制定電商發(fā)展規(guī)劃與實(shí)施方案，積極推動(dòng)與之密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、電商產(chǎn)業(yè)、品牌建設(shè)、要素配套等的建設(shè)與維護(hù)。

(三)社會(huì)化供給模式

社會(huì)化供給模式即社會(huì)組織在農(nóng)村公共服務(wù)作為主要供給主體的供給模式。根據(jù)社會(huì)組織參與公共服務(wù)的方式和自身獨(dú)立性，社會(huì)化供給模式可以細(xì)分為：委托式社會(huì)化供給模式和契約式社會(huì)化供給模式。

1.委托式社會(huì)化供給模式

委托式社會(huì)化供給模式即雖然公共服務(wù)的主要供給主體是社會(huì)組織，但是社會(huì)組織卻缺乏獨(dú)立性。該模式具有以下特征：一是對(duì)政府的強(qiáng)依附性，參加公共服務(wù)生產(chǎn)供給的社會(huì)組織，通常是政府為了提供特定公共服務(wù)而專門設(shè)立的，直接接受政府相關(guān)部門的資助與管控，因此，社會(huì)組織的運(yùn)作機(jī)制具有濃厚的行政色彩；二是適用于強(qiáng)調(diào)公益性、非營(yíng)利性的農(nóng)村公共服務(wù)供給，這種供給模式正是利用社會(huì)組織的非營(yíng)利性、親民性、靈活性，更符合公共服務(wù)的公益性、普惠性要求，因而選擇由非營(yíng)利性的社會(huì)組織，而不選擇營(yíng)利性的市場(chǎng)企業(yè)。例如，廣東H市農(nóng)村的社工服務(wù)供給就采取這種模式。H市社工機(jī)構(gòu)為包括農(nóng)村在內(nèi)的H市人們提供居家養(yǎng)老服務(wù)、青少年成長(zhǎng)輔導(dǎo)服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、成年弱勢(shì)女性社會(huì)支持服務(wù)、社會(huì)救助服務(wù)等。這些社工服務(wù)的一般供給過(guò)程為：政府了解該地區(qū)的社會(huì)服務(wù)需求的數(shù)量、結(jié)構(gòu)等，然后以一年一簽的形式委托社會(huì)組織提供相應(yīng)數(shù)量、質(zhì)量的社工服務(wù)，并向社工機(jī)構(gòu)支付服務(wù)購(gòu)買資金。

2.契約式社會(huì)化供給模式

契約式社會(huì)化供給模式即政府與社會(huì)組織之間相互獨(dú)立，政府以公開招投標(biāo)方式，選擇專業(yè)化程度高、行業(yè)口碑好的社會(huì)組織作為合作對(duì)象，雙方簽訂服務(wù)購(gòu)買合同，明確雙方權(quán)責(zé)關(guān)系，由中標(biāo)的社會(huì)組織具體承擔(dān)公共服務(wù)供給職責(zé)。這種供給模式的特征如下：一是政府與社會(huì)組織之間是一種平等互利的契約關(guān)系，政府的主要職責(zé)是做好引導(dǎo)、監(jiān)管、服務(wù)工作，即不但要營(yíng)造良好的政社合作氛圍，大力培育社會(huì)組織，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的積極性與主動(dòng)性，還要監(jiān)管好社會(huì)組織和公共服務(wù)，保障公共利益；二是適用于承擔(dān)特定公共服務(wù)的社會(huì)組織較為成熟、政府行為規(guī)范制度化程度較高的情況。例如，福建省A縣的農(nóng)村私人診所就是以這種模式提供農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)。其具體運(yùn)作如下：政府通過(guò)私人診所扶持政策和新農(nóng)合定點(diǎn)機(jī)構(gòu)合作制度，與私人診所形成合作關(guān)系，明確私人診所在農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)的職責(zé)，利用其親民性、靈活性、就近性，使其與公立衛(wèi)生所、衛(wèi)生院、醫(yī)院等形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的醫(yī)療體系。與此同時(shí)，政府有計(jì)劃地增加對(duì)村級(jí)診所的財(cái)政支持，并由合作醫(yī)療基金出資定期對(duì)診所醫(yī)生進(jìn)行定期培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)村醫(yī)的考核、管理，規(guī)范私人診所的準(zhǔn)入制度、退出制度和競(jìng)爭(zhēng)制度，提高服務(wù)質(zhì)量。

二、農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的主要困境及其原因

實(shí)踐中，由于各地農(nóng)村的資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)、地理環(huán)境等的差異性，其公共服務(wù)供給模式面臨的困境也各不相同，但總體而言，當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給模式面臨的主要困境在于：公平與效率目標(biāo)難兼顧，難以充分發(fā)揮各種社會(huì)主體作用，難以有效開展公私合作，難以協(xié)調(diào)公共性與逐利性，而政府及其人員對(duì)公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)不足，以及政府在統(tǒng)籌規(guī)劃、服務(wù)監(jiān)管、制度建設(shè)等方面的能力不足，則是導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給模式困境的主要原因。

(一)目標(biāo)困境：公平與效率目標(biāo)難兼顧

公平與效率是公共服務(wù)的價(jià)值目標(biāo)。在我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給實(shí)踐中，高公平與高效率并非普遍現(xiàn)象，而更多的是高效率與低公平、低效率與高公平，甚至是低公平與低效率并存。當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給低公平性體現(xiàn)在兩方面。一是村民對(duì)一些公共服務(wù)公益性質(zhì)疑。例如，筆者通過(guò)在廣東一些農(nóng)村地區(qū)訪談了解到，村民對(duì)公私合作供給的鄉(xiāng)村幼兒園的公益性持懷疑態(tài)度，認(rèn)為其本質(zhì)更傾向于營(yíng)利性。二是公共服務(wù)的地區(qū)發(fā)展不平衡。由于農(nóng)村公共服務(wù)分布于數(shù)量眾多、實(shí)力各異的供給主體身上，服務(wù)出現(xiàn)破碎化，同類公共服務(wù)在不同農(nóng)村的發(fā)展水平、服務(wù)質(zhì)量、專業(yè)化程度都有很大差異。當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給低效率則體現(xiàn)在以下兩方面：一是一些農(nóng)村的公共服務(wù)供給偏離村民實(shí)際需求，村民滿意度不高。政府更傾向于提供上級(jí)考核的、顯性的、經(jīng)濟(jì)性的公共服務(wù)，而對(duì)村民更為關(guān)心的如農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息服務(wù)、教育服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)等供給發(fā)展緩慢，當(dāng)所提供的服務(wù)淪為“不稱心的禮物”時(shí)，政府公信力隨之下降。二是成本不減反增。一些公共服務(wù)項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)作中并沒有實(shí)現(xiàn)成本的減少，反而因?yàn)檎疁y(cè)算的不準(zhǔn)確、市場(chǎng)主體或社會(huì)組織的不專業(yè)、監(jiān)管的不到位，導(dǎo)致服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)成本高漲，偏離預(yù)期效率目標(biāo)。

(二)主體困境：各類供給主體存在缺陷

從西方國(guó)家的改革經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的公平與效率目標(biāo)，需要“精明能干的政府、完善的市場(chǎng)機(jī)制下的私營(yíng)部門以及成熟規(guī)范的社會(huì)組織”[6](P106-117)。然而，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給中卻面臨著各類主體缺陷。一是政府能力不足。政府能力問(wèn)題，往往是導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)低公平、低效率的關(guān)鍵性原因。例如，農(nóng)村政府難以做到立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、整體地規(guī)劃設(shè)計(jì)農(nóng)村公共服務(wù)“提供什么”“由誰(shuí)提供”“怎么提供”等關(guān)鍵問(wèn)題；又如，一些農(nóng)村政府難以協(xié)調(diào)好監(jiān)管職能與合作關(guān)系，要么公私關(guān)系過(guò)于緊密而疏于對(duì)服務(wù)的監(jiān)管，要么只注重監(jiān)管忽視合作導(dǎo)致公私關(guān)系緊張。二是市場(chǎng)主體參與動(dòng)力不足。由于一些農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目盈利空間小、投資風(fēng)險(xiǎn)大，私營(yíng)部門投資動(dòng)力不足，完全的競(jìng)爭(zhēng)準(zhǔn)入在農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)化中難以踐行，理想化框架下通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促進(jìn)服務(wù)成本下降、服務(wù)質(zhì)量與效率提升等設(shè)計(jì)藍(lán)圖，就難以真正實(shí)現(xiàn)。三是社會(huì)組織不成熟。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)組織普遍存在“專業(yè)化程度低，服務(wù)能力不足、服務(wù)水平不高”[7](P3-4)等問(wèn)題。此外，社會(huì)組織獨(dú)立性不足、行政色彩濃厚，是我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給模式發(fā)展中面臨的又一短板。“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的政社關(guān)系格局下，不但社會(huì)組織的“靈活性、民間性、自治性”優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮，而且政府選擇合作的社會(huì)組織時(shí)，政策指定性太強(qiáng)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)準(zhǔn)入機(jī)制，容易使公共服務(wù)供給實(shí)質(zhì)又走回“政府壟斷”的老路。

(三)方式困境：難以有效開展公私合作

盡管針對(duì)具體公共服務(wù)領(lǐng)域，農(nóng)村公共服務(wù)各主體的作用和參與程度有所差異，但政府主導(dǎo)下的公私合作是農(nóng)村公共服務(wù)供給模式改革的基本方向。那么，如何更好地整合與利用政府、市場(chǎng)、社會(huì)資源，如何更好地開展公私合作，是當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給中面臨的改革方式難題。實(shí)踐中，一些農(nóng)村地方基層政府尚未對(duì)以下關(guān)鍵問(wèn)題形成準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)：如何界定政府與市場(chǎng)職能界線，哪些類型服務(wù)適合政府主導(dǎo)供給，哪些適合推向市場(chǎng)化，哪些適合社會(huì)組織供給，等等。一些政府及其人員依然存在較為嚴(yán)重的政企不分、政社不分的觀念與行為。一些農(nóng)村地方政府依然不清楚為保障公共服務(wù)公私合作順利開展，政府需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)哪些條件和強(qiáng)化哪些方面的能力建設(shè)。例如，一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村的文化服務(wù)、群眾體育服務(wù)供給，因缺乏政策引導(dǎo)、資金投入或規(guī)制監(jiān)管，而沒有引入市場(chǎng)開展公私合作，致使服務(wù)供給難以滿足公眾的實(shí)際需求。

(四)機(jī)制困境：如何協(xié)調(diào)公共性與逐利性

農(nóng)村公共服務(wù)供給涉及多方利益分配，如何協(xié)調(diào)各方利益是當(dāng)前面臨的重要機(jī)制困境，具體表現(xiàn)為：缺乏有效的機(jī)制協(xié)調(diào)服務(wù)的公共性與市場(chǎng)主體的逐利性。公共性是公共服務(wù)的根本屬性，要求政府履行公平、民主、法治的執(zhí)政理念，而逐利性則是市場(chǎng)主體的本質(zhì)屬性，即每個(gè)市場(chǎng)主體都追求利潤(rùn)的最大化。在農(nóng)村公共服務(wù)供給中，公共性與逐利性不協(xié)調(diào)通常表現(xiàn)為：一是舍“逐利性”而?！肮残浴?，即政府為保證公共服務(wù)的公益性，而犧牲私營(yíng)部門的利潤(rùn)，如一些農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)民營(yíng)化后，即使面臨民營(yíng)企業(yè)虧損，政府也不允許提高票價(jià)；二是舍“公共性”而保私營(yíng)部門的逐利性。即政府部門為了保證私營(yíng)部門有利可圖、持續(xù)生產(chǎn)供給公共服務(wù)，而放松監(jiān)管、允許或鼓勵(lì)其漲價(jià)、降低服務(wù)質(zhì)量等。例如一些農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)民營(yíng)化后，為了防止民營(yíng)企業(yè)因虧損而撤離，允許其抬高票價(jià)、改變運(yùn)營(yíng)線路或降低客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量。因此，如何協(xié)調(diào)公共性與逐利性矛盾，已成為農(nóng)村公共服務(wù)改革中亟待解決的問(wèn)題。

縱觀上述農(nóng)村公共服務(wù)供給模式，可以發(fā)現(xiàn)，在強(qiáng)調(diào)整合市場(chǎng)社會(huì)資源，多元主體合作供給農(nóng)村公共服務(wù)的背景下，政府發(fā)揮著非常重要的作用。無(wú)論是行政化供給模式下政府作為投資者、控制者、購(gòu)買者的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)角色，還是市場(chǎng)化供給模式下，政府作為服務(wù)發(fā)起者、市場(chǎng)供給規(guī)劃者、各方利益協(xié)調(diào)者的引導(dǎo)服務(wù)者角色，或是社會(huì)化供給模式下，政府作為服務(wù)規(guī)制者、出資人、主導(dǎo)者的參與主體角色，都顯示著政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的不可替代性。各種供給模式的有效開展，需要具備與之相適應(yīng)的政府認(rèn)識(shí)水平和能力建設(shè)。正如唐納德·凱特爾所言“政府的問(wèn)題深深植根于它在自己所依賴的公私伙伴關(guān)系中充當(dāng)精明買主的努力中……如果政府沒有充當(dāng)精明買主的能力，不斷增加的競(jìng)爭(zhēng)也就毫無(wú)意義”[8](P161-163)。事實(shí)上，政府自身的諸多不足，是導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給模式實(shí)踐困境的主要原因。首先，政府的主導(dǎo)性不足，即政府沒有充分發(fā)揮其在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)作用。這表現(xiàn)為政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃、制度建設(shè)、監(jiān)督管理等方面的職能缺位。而上述政府職能的缺位容易引發(fā)服務(wù)供給低效率、不公平、難合作、缺乏公共性等一系列問(wèn)題。其次，政府及其人員存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。即政府人員對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的價(jià)值目標(biāo)、政府與市場(chǎng)的作用邊界、政府的角色定位等缺乏正確的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致只注重公平或只注重效率的錯(cuò)誤目標(biāo)導(dǎo)向，難以有效處理“供給什么”“誰(shuí)來(lái)供給”“怎樣供給”等問(wèn)題，進(jìn)而容易導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給的混亂低效。再次，政府的能力存在不足。即政府在統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)督管理、利益協(xié)調(diào)、服務(wù)投入等方面的能力水平滯后于農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展的實(shí)際需要。政府能力的不足，不但使得政府的主導(dǎo)性難以體現(xiàn)和鞏固，還制約著市場(chǎng)主體、社會(huì)組織等參與主體的有效發(fā)展，進(jìn)而影響著政府整合各種社會(huì)資源參與農(nóng)村公共服務(wù)的整體效能。

三、農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的革新路徑

政府主導(dǎo)下公私合作是我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給模式改革的基本方向。推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)供給模式改革，需要兼顧公平與效率多元價(jià)值目標(biāo)，重申政府在公共服務(wù)中的主導(dǎo)地位和核心作用，整合政府與市場(chǎng)、社會(huì)多元力量積極參與的公共服務(wù)供給。

(一)兼顧公平與效率價(jià)值目標(biāo)，推進(jìn)公私合作

政府兼顧效率與公平取向，需要在農(nóng)村公共服務(wù)生產(chǎn)與管理中，改變以往“甩包袱”的態(tài)度和不負(fù)責(zé)任的行為，對(duì)公共服務(wù)傾注更多的財(cái)政投入和政府職責(zé)，努力整合政府與市場(chǎng)社會(huì)力量，既發(fā)揮政府在維護(hù)公平價(jià)值、公共利益方面的優(yōu)勢(shì)，又發(fā)揮市場(chǎng)私營(yíng)部門在資源配置的高效率。一方面，政府應(yīng)該注重公共服務(wù)的公共性、公益性，強(qiáng)化中央、省、市、縣等層級(jí)政府的統(tǒng)籌規(guī)劃作用，合理分配各級(jí)政府的出資責(zé)任和行政管理責(zé)任，協(xié)調(diào)好各地農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展，減少農(nóng)村基本公共服務(wù)的地區(qū)差異性。另一方面，政府應(yīng)該注重公共服務(wù)的效率性，深入了解農(nóng)民的實(shí)際公共服務(wù)需求，以需求為導(dǎo)向，因地制宜，結(jié)合各地實(shí)際，科學(xué)合理地推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)公私合作，努力完善合作前的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、招投標(biāo)制度、合作對(duì)象信息收集制度等，不斷健全合作中的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、服務(wù)過(guò)程監(jiān)管、服務(wù)價(jià)格監(jiān)管等，不斷強(qiáng)化合作后的考核制度建設(shè)、問(wèn)責(zé)制度建設(shè)等。

(二)強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，規(guī)范政府行為

首先，強(qiáng)化政府責(zé)任與職能。政府應(yīng)該明確其部分職能是不可轉(zhuǎn)移的，脫離了這些職能，政府的合法性將受到質(zhì)疑。這些職能包括：政府為公共服務(wù)制定規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、程序等的規(guī)制職能；政府對(duì)市場(chǎng)主體、服務(wù)過(guò)程、服務(wù)質(zhì)量等的監(jiān)管職能；政府創(chuàng)設(shè)合作氛圍、營(yíng)造行政環(huán)境、創(chuàng)造溝通平臺(tái)等服務(wù)職能。上述職能的弱化，是導(dǎo)致不少公私合作項(xiàng)目失敗的主要原因。政府主導(dǎo)下的公私合作，就是要強(qiáng)化上述政府職能，就是要求政府“建設(shè)相適應(yīng)的管理體制、完善相關(guān)法制、強(qiáng)化公共服務(wù)和保障體系，平衡治理主體間的利用博弈”[9](P67-73)，強(qiáng)化政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的核心地位。

其次，規(guī)范政府行為。政府要理清自身與市場(chǎng)的職責(zé)邊界，明確中央政府與各級(jí)政府的職責(zé)分工。近年來(lái)，中央政府出臺(tái)的農(nóng)村政策，可以解讀為農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)責(zé)任從基層政府為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚋骷?jí)政府分?jǐn)偟呢?zé)任回歸。這一政策變遷過(guò)程也告誡我們，“放活”“放權(quán)”的同時(shí)不能甩責(zé)，農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的發(fā)展，既要求適當(dāng)向農(nóng)村基層、向市場(chǎng)、向社會(huì)放權(quán)，又要求各級(jí)政府擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。一方面，中央政府在農(nóng)村公共服務(wù)中的職能向更負(fù)責(zé)任、更放活、更加大投入的方向發(fā)展。另一方面，各級(jí)地方政府因地制宜，創(chuàng)新制度，通過(guò)探索農(nóng)村電商、鄉(xiāng)村旅游、特色小鎮(zhèn)建設(shè)等發(fā)展路徑，做好農(nóng)村公共服務(wù)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、融資建設(shè)、監(jiān)督管理等，努力落實(shí)農(nóng)村的振興發(fā)展工作。

(三)完善市場(chǎng)建設(shè)，處理好合作與監(jiān)管關(guān)系

私營(yíng)部門是農(nóng)村公共服務(wù)供給的重要主體之一，因此，政府應(yīng)該注重完善農(nóng)村市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)，充分利用自身特色產(chǎn)業(yè)、資源等吸引民間資金，鼓勵(lì)私營(yíng)部門以合資、私營(yíng)、合股等形式參與農(nóng)村公共服務(wù)。政府應(yīng)該優(yōu)化投資環(huán)境，簡(jiǎn)化行政審批程序，做好市場(chǎng)主體的服務(wù)工作，努力營(yíng)造一個(gè)良好的公私合作供給公共服務(wù)的氛圍。為了提升私營(yíng)部門參與農(nóng)村公共服務(wù)的動(dòng)力，政府還應(yīng)該正確處理好與私營(yíng)部門的合作與監(jiān)管的關(guān)系。一方面，政府應(yīng)該建立強(qiáng)有力監(jiān)督體系，以確保合作的私營(yíng)部門合法地、依照協(xié)議地參與公共服務(wù)項(xiàng)目，也才能確保公共服務(wù)的質(zhì)量與水平，保障公共利益。另一方面，政府與私營(yíng)部門應(yīng)該建立起相互信任的合作關(guān)系，因?yàn)槿狈π湃蔚暮献麝P(guān)系，容易演變?yōu)楸舜恕皵硨?duì)”的關(guān)系，容易引發(fā)私營(yíng)部門的不滿情緒和對(duì)抗心理，打擊其合作的主動(dòng)性與積極性。為此，首先，政府要強(qiáng)化對(duì)公共服務(wù)和私營(yíng)部門的監(jiān)管職能，從私營(yíng)部門的選擇、公共服務(wù)的生產(chǎn)、資金的使用、服務(wù)的質(zhì)量、價(jià)格等多個(gè)環(huán)節(jié)抓好監(jiān)管工作。其次，政府應(yīng)該規(guī)范與私營(yíng)部門的合作關(guān)系，進(jìn)一步明確雙方的權(quán)、責(zé)、利，嚴(yán)格兌現(xiàn)相關(guān)優(yōu)惠政策，為私營(yíng)部門做好引導(dǎo)與服務(wù)工作，努力與之建立相互信任的合作伙伴關(guān)系。

(四)培育農(nóng)村社會(huì)組織，滿足農(nóng)民服務(wù)需求

實(shí)踐證明，社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中扮演著極為重要的角色。在農(nóng)村公共服務(wù)供給發(fā)展中，應(yīng)該明確農(nóng)村公共服務(wù)急需哪些類型的社會(huì)組織，努力引導(dǎo)和培育這些社會(huì)組織的發(fā)展壯大。在農(nóng)村治理體系的各類組織中，農(nóng)村基層黨組織、村民自治組織和村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的發(fā)展起著關(guān)鍵性作用，這些組織應(yīng)是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵組織，其他各類社會(huì)組織則起輔助作用。由于農(nóng)村是熟人社會(huì)，基于同一居住社區(qū)而建立的農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織能夠滿足農(nóng)民各種服務(wù)需求。例如，在農(nóng)村的互助合作方面，社區(qū)社會(huì)組織突破傳統(tǒng)的以血緣關(guān)系為紐帶的互助合作局限，發(fā)展為社區(qū)內(nèi)居民間的互助合作；在農(nóng)村鄰里糾紛調(diào)解方面，熟悉群眾、了解矛盾雙方的社區(qū)社會(huì)組織可以有效疏通人心、化解沖突。在如何引導(dǎo)與培育社會(huì)組織方面，政府部門可以從三方面入手。首先，政府及其人員應(yīng)該轉(zhuǎn)變思想觀念，充分認(rèn)識(shí)社會(huì)組織在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展、公共服務(wù)供給中的重要性，積極主動(dòng)地將適合社會(huì)組織承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交社會(huì)組織，例如，村內(nèi)的紅事、白事、關(guān)照老人、幫扶弱者等志愿服務(wù)，可以放手轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織。其次，為培育獨(dú)立自主、專業(yè)化、制度化的社會(huì)組織提供良好的政策環(huán)境和制度支持。例如，通過(guò)建立必要的考核與激勵(lì)制度，引導(dǎo)社會(huì)組織不斷提升自身的專業(yè)化水平和服務(wù)能力。最后，加大對(duì)社會(huì)組織的財(cái)政補(bǔ)貼與資金支持，保障社會(huì)組織可持續(xù)健康發(fā)展。

(五)深化體制機(jī)制改革，保障服務(wù)供給

首先，按照公共服務(wù)事權(quán)與財(cái)權(quán)一致的原則，完善各級(jí)財(cái)政之間的轉(zhuǎn)移支付制度，努力構(gòu)建中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等共同參與的多層次的轉(zhuǎn)移支付體系，確保農(nóng)村公共服務(wù)出資責(zé)任在各級(jí)政府之間得到合理的分?jǐn)偅瑫r(shí)根據(jù)農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展的緩急輕重，確定公共服務(wù)的先后順序，如當(dāng)前首先要保證滿足農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本需求。其次，建立科學(xué)、完善的政府績(jī)效評(píng)估體系，即優(yōu)化政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，提高各類農(nóng)村公共服務(wù)，特別是農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)發(fā)展中急需的公共服務(wù)，在政府績(jī)效考核中的權(quán)重，使政府從“自上而下”的績(jī)效評(píng)估體系，逐漸向“自下而上”“公眾滿意度導(dǎo)向”的績(jī)效評(píng)估體系，使政府能真正依據(jù)本地實(shí)際統(tǒng)籌情況安排農(nóng)村公共服務(wù)。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村公共服務(wù)改革實(shí)踐的基本方向是政府主導(dǎo)下的多元合作供給。在多元主體合作背景下，目前農(nóng)村形成了特色各異、適用于不同公共服務(wù)領(lǐng)域的多種供給模式。行政化供給模式強(qiáng)調(diào)政府支配地位和市場(chǎng)、社會(huì)組織的輔助性，適用于利益沖突大、公益性要求高、公共性強(qiáng)的公共服務(wù)；市場(chǎng)化供給模式強(qiáng)調(diào)利用市場(chǎng)手段和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提升服務(wù)供給效率，適用于與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的公共服務(wù)；社會(huì)化供給模式主張發(fā)揮社會(huì)組織的作用，適用于需要靈活供給、非營(yíng)利性、體現(xiàn)親民性的公共服務(wù)。然而，不論哪一種類型的供給模式，政府都應(yīng)起主導(dǎo)作用。政府在統(tǒng)籌規(guī)劃公共服務(wù)發(fā)展、制定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管公共服務(wù)質(zhì)量、引導(dǎo)公私合作供給、完善供給制度等方面是否具備相應(yīng)的能力，已成為影響各種農(nóng)村公共服務(wù)供給模式運(yùn)行績(jī)效的關(guān)鍵因素。事實(shí)上，正是由于政府上述能力的不足，致使農(nóng)村公共服務(wù)供給模式面臨公平與效率目標(biāo)難兼顧、市場(chǎng)社會(huì)力量參與不足、公私合作不夠廣泛深入、服務(wù)的公共性與主體的逐利性難平衡等困境。政府要全面提升自身能力以適應(yīng)要求，從觀念層面、制度層面和機(jī)制體制層面進(jìn)行改革，規(guī)范政府行為，強(qiáng)化政府在規(guī)制、監(jiān)管、服務(wù)等方面的職能，“通過(guò)政府的制度政策調(diào)整，形成開放新格局”[10](P111-112)。關(guān)于這一論題的未來(lái)探究，將更傾向于對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給模式實(shí)踐的具體化研究，這包括兩方面，一是具體探討某種類型的農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的政府條件、實(shí)踐應(yīng)用、成效等；二是具體服務(wù)領(lǐng)域的農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的種類、特色、成效等。這些具體化研究的成果，將為農(nóng)村公共服務(wù)供給模式實(shí)踐提供更有針對(duì)性的、更精準(zhǔn)的理論參考。