姜 統

（合肥鐵路公安處 績溪北站派出所，安徽 宣城 245300）

一、問題的提出

習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上強調要堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色安全道路。公安機關作為武裝性質的治安行政和刑事司法力量，負有堅決捍衛(wèi)國家政治安全、全力維護社會穩(wěn)定、切實保障人民安寧的職責使命。在實現公安工作現代化理論框架的支撐下，要更好地履行黨和人民賦予公安機關的新時代職責使命，需要深刻把握百年未有之大變局所帶來的社會治安新環(huán)境和新特點，以逐步推進我國警務機制的適應性變革來助推經濟社會的高質量發(fā)展。

在經濟全球化和信息化融合發(fā)展的大趨勢下，現代城市之間的聯系變得廣泛而又深刻復雜，其聯系所呈現出的空間結構為典型的網絡型，由此城市空間網絡應運而生。長三角地區(qū)由于地理區(qū)位、經濟社會發(fā)展、國家總體規(guī)劃等因素擁有極為特殊的戰(zhàn)略地位，成為城市空間網絡的代表。共建軌道上的長三角，離不開共建共治共享社會治理體系的保駕護航。鐵路所具有的重大政治象征意義和經濟社會影響度以及鐵路點多、線長、面廣、人流密集的自身特點，一方面使鐵路整體治安防控難度幾何倍級增大，另一方面也為恐怖主義勢力、個人極端暴力行為報復社會、制造影響提供了一定的觸發(fā)場域。為此，在構建新時代社會治安防控體系的大背景下，如何通過完善“城市空間網絡視域下鐵路公安應急處突機制建設”這一具體實踐抓手，進而更好地發(fā)揮其維護國家安全與鐵路場域治安秩序的職責使命，為長三角的一體化發(fā)展創(chuàng)設安全穩(wěn)定的政治社會環(huán)境，是擺在鐵路公安機關面前的時代命題。

二、鐵路公安應急處突工作面臨的挑戰(zhàn)與機遇

通過對鐵路公安現階段的應急處突工作開展情況進行深度分析，借以準確把握鐵路公安現階段的應急處突工作所面臨的挑戰(zhàn)和機遇，為其治理路徑的持續(xù)性理論優(yōu)化和創(chuàng)新性探索嘗試提供有力的實踐支撐。鐵路公安應急處突工作的開展基本以“應急處突演練”為主要表現形式，筆者將通過透視警務實踐工作中“應急處突演練”這一現實載體，結合親身經歷，將鐵路公安應急處突工作在快速反應與協調應對、演練處置全流程掌控、演練反饋總結提升三個方面所面臨的挑戰(zhàn)和機遇進行全景式描繪和分類式匯總。

一是快速反應與協調應對方面。警務實踐工作中的“應急處突演練”雖然能夠按照考核要求逐月開展，但很多時候“應急處突演練”往往提前預知時間、人物、場景，以致缺乏實戰(zhàn)效果而流于形式，尤其是影響了最小作戰(zhàn)單元的快速反應能力和路地公安之間的協同應對能力，磨合程度不足的應急處突隊伍一旦遇到真實的突發(fā)事件，就可能出現臨陣手忙腳亂、貽誤戰(zhàn)機等情況，進而影響突發(fā)事件的現場處置效果。值得關注的是，現階段鐵路公安局依靠垂直管理體制，運用視頻遠程巡查技術對基層單位不定期開展的“點調拉練”的警務模式，為“應急處突演練”通過頻次提升和場景優(yōu)化、持續(xù)提升鐵路公安隊伍的快速反應和協同應對能力提供了警務模式層面的改善機會。同時，長三角一體化發(fā)展過程中所形成的城市空間網絡，憑借其對城市間邊界的穿越性而將地理空間上的節(jié)點城市連接起來，通過促進相關要素流動實現了節(jié)點城市整體間的關聯優(yōu)勢和網絡效應。由此，作為連接城市空間網絡重要支撐的鐵路場域勢必為鐵路公安和地方公安的聯勤聯動機制提供更加生動的實踐。進而，以“點調拉練”“聯勤聯動”為現實抓手，從縱向自上而下與橫向同級互動的維度來實現鐵路公安與地方公安整體的充分磨合和高度協同，為突發(fā)事件的現場快速、妥善處置提供有效保障。

二是演練處置全流程掌控方面。囿于警務實踐工作的途徑依賴及由此帶來的慣性思維，鐵路民警對“應急處突演練”的理解和執(zhí)行多是片面的、狹窄的，往往是著眼于突發(fā)事件的“事發(fā)應對、事中處置”，卻忽略了“事前預防、善后恢復”環(huán)節(jié)。即由于對“事前預防、善后恢復”環(huán)節(jié)所帶來的邊際成本壓縮、運轉效能提升和社會效果放大等一系列獲益缺乏清晰認知，導致對演練處置流程的全面掌控難以落實到位，從而使得突發(fā)事件的現場處置表現出的實際效果不盡如人意。基于上述分析，一方面需要以國家治理體系和治理能力現代化背景下的總體國家安全觀和新時代賦予人民警察的使命任務為契機，借以破除以往警務實踐工作的慣性思維，堅持以人民安全為宗旨，全心全意為增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感而努力工作；另一方面需要重點關注鐵路公安局近年屢次提及的“警務流程優(yōu)化與再造”，以此為理論抓手，重點思考如何通過全場景模擬真實的突發(fā)事件，對“應急處突演練”的現時處置流程進行針對性的優(yōu)化與再造，以增強鐵路公安對于突發(fā)事件處置流程的全面掌控能力，進一步為新時代的鐵路公安應急處突機制研究注入科學的理性內涵，使之更加適應城市空間網絡視域下的鐵路公安工作要求。

三是演練反饋總結提升方面?，F階段的“應急處突演練”對事后反饋總結提升方面的重視程度不足，存在某種意義上的欠缺，具體表現為未能嚴格遵循“一練一總結”的工作思路，致使根據事后反饋總結來提供應急處突預案不斷修補完善功能的潛在價值難以有效發(fā)揮，導致大部分應急處突預案沒有隨著鐵路公安工作所面臨的任務環(huán)境的不斷演變而進行相應的修訂和完善。面對現階段存在的缺陷，鐵路公安需要深刻認識到機遇與挑戰(zhàn)并存，問題的關鍵在于相關的轉化過程。鐵路公安能否通過對廣泛發(fā)生的“應急處突演練”這一警務實踐過程進行反饋總結，借以獲取警務一線的應急處突機制運轉的動態(tài)實情，進而為下一步的“應急處突演練”預案根據行業(yè)特色和地域特征進行適度修正提供可靠的現實依據，從而將“應急處突演練”效果的持續(xù)提升納入“一練一提高”的良性工作循環(huán)之中，這既是新時代鐵路公安應急處突工作面臨的現實迫切要求，又是鐵路公安應急處突機制建設迎來的發(fā)展機遇。

三、鐵路公安應急處突機制建設的政策建議

（一）健全法治保障體系，優(yōu)化制度環(huán)境

所謂制度，指的是能夠對人類一系列行為施加相關影響的規(guī)則體系。由此，國家賴以規(guī)范和制約社會運行活動的正式的與非正式的規(guī)則體系，可稱之為社會層面的制度環(huán)境。社會層面的制度環(huán)境之深化和完善，需要健全的法治保障體系作為有力支撐，同時，健全的法治保障體系，不僅賦予具有武裝性質的公安機關以治安行政和刑事司法權力，更為公安機關全力維護國家安全和社會治安秩序穩(wěn)定、保障公民生命和財產安全、打擊違法犯罪活動、應對處置突發(fā)公共安全事件提供了明確的法律依據。

現階段關于公安機關應對處置突發(fā)公共安全事件的法治保障體系的初步架構已經搭建起來，《憲法》作為國家根本大法發(fā)揮了全力維護國家安全和社會秩序的強大支撐作用，然而，《刑法》《刑事訴訟法》《人民警察法》《反恐怖主義法》《鐵路安全管理條例》等配套性法律法規(guī)在現實執(zhí)行過程中卻出現了一定程度的目標偏差，究其原因是：應急處突的機構整合力度有待深化、公安機關的地域區(qū)別和行業(yè)差別帶來制度適應性不足、應急處突的程序立法的條理性不明晰、應急處突的警務裝備保障落實力度待增強、鐵路公安“派駐”職能發(fā)揮的細化依據欠缺。為此，一方面要從反恐怖主義的戰(zhàn)略高度出發(fā)，充分認識到反對恐怖主義是一個動員社會整體力量參與其中的系統工程，應急處突作為應對處置的核心環(huán)節(jié)，需要在立法層面進一步明確各參與機構的職責與權限、提升反恐怖主義領導機構的職能整合力度和統一指揮效能。進而，各地域、各行業(yè)的反恐怖主義領導機構在切實分析管內現實反恐環(huán)境形勢和應對處置機制建設的基礎上，制定出符合管內現實需求、具有可操作性的反恐防范監(jiān)管制度，從而逐步推動管內反恐防范專業(yè)化水平的有序提升和可持續(xù)化發(fā)展。另一方面要及時關注應急處突的技術層面問題，不但要在程序立法環(huán)節(jié)進一步明確公安機關應對處置突發(fā)公共安全事件的現場工作流程和處置權限，以使得公安機關的應急處突工作有法可依、有章可循，而且還需要將近年來公安機關為進一步提升警務保障工作水平所推行的一些部門規(guī)章制度和規(guī)范性文件適時以法律法規(guī)形式固化，全力保障一線實戰(zhàn)單位的應急處突裝備時刻處于完好無損狀態(tài)，為公安機關的應急處突機制建設提供法律制度層面的后勤保障基礎。此外，鐵路公安的行業(yè)特色不容忽視，需要根據鐵路公安體制調整改革的現實背景，借助國家層面高度重視高鐵發(fā)展和安全的有利契機，盡快推動修訂《鐵路安全管理條例》《企事業(yè)單位內部治安保衛(wèi)條例》等一批鐵路公安體制改革前制定的涉鐵法律法規(guī)，進而敦促鐵路企業(yè)制定出更加符合當前反恐形勢任務要求的、具有可檢查和可約束及可處罰的鐵路反恐防范監(jiān)管制度，以達到進一步厘清警企之間的職責任務、壓實鐵路企業(yè)的反恐防范第一責任、鐵路公安“派駐”職能依法履行的綜合效果。

（二）深化應急管理建設，強化聯勤聯動

應急管理是指政府及其他公共機構在突發(fā)事件的事前預防、事發(fā)應對、事中處置和善后恢復過程中，通過建立必要的反應機制，采取一系列必要的措施，應用科學、技術、規(guī)劃與管理手段，保障公共生命、健康和財產安全，促進社會和諧發(fā)展的有關活動。總體國家安全觀頂層設計為我國應急管理體系的整體演化進行了精準擘畫，促使應急管理體系從應急管理向安全治理演化?；谏鲜龇治?，公安機關的應急處突工作實際上包含于應急管理的整體框架之中，持續(xù)深化應急管理建設將是秉持系統觀念，進一步提升公安機關應急處突工作水平的必要步驟。為此，公安機關不僅要在認真研究《突發(fā)事件應對法》的基礎上深刻把握應急管理的理論意涵、明確應急管理的設計初衷，更要將《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》中諸如“居安思危，預防為主；統一領導，分級負責；快速反應，協同應對”等工作原則和“應急預案加應急工作的管理體制、運行機制和法制”的工作內容與公安機關的應急處突機制建設實現有機融合，著手制定出符合警務實戰(zhàn)需要的、能夠推動應急處突機制建設的指導意見和操作程序規(guī)范，進而切實提升公安機關應對處置突發(fā)公共安全事件的能力和效率。

除此之外，還需要考慮到國家層面實施的長三角區(qū)域一體化發(fā)展的現實情境所帶來的區(qū)域空間格局及區(qū)域治安環(huán)境的變化。長三角區(qū)域一體化的發(fā)展勢必形成具有關聯優(yōu)勢和網絡效應的城市空間網絡，而基于城市空間網絡連接機制所不斷完善的鐵路網絡系統，不但對鐵路公安的應急處突機制建設提出了更高的工作要求，而且也為鐵路公安和地方公安的聯勤聯動機制建設提供了更為豐富的實踐場域。由此，鐵路公安機關和地方公安機關需要基于長三角區(qū)域一體化的城市空間網絡視域，構建“區(qū)域一體化”的新型聯勤聯動機制，即是將連接貫穿長三角區(qū)域城市空間網絡的鐵路網絡系統視為一個整體單元，充分利用上海鐵路公安局管轄范圍與長三角行政區(qū)域整體重合的關聯優(yōu)勢，整合“三省一市”與鐵路行業(yè)的反恐怖主義領導機構的部分職能為統一指揮體系，全力保障鐵路系統應急處突機制建設的聯勤聯動效果。通過“區(qū)域一體化”新型聯勤聯動機制的運作，一方面在統一領導、分塊負責上明確職責任務的分工，在快速反應、協同應對上突出聯合打擊的力度，在前期情報會商和后期反饋總結上發(fā)揮事半功倍的效用。另一方面，以此構建立體化的鐵路治安防控體系，使“信息共享、聯勤聯動、協同高效、運行順暢”的路地警務協作機制的效能得到充分發(fā)揮，從而不斷優(yōu)化提升鐵路公安應急處突工作的水平，維護好鐵路安全穩(wěn)定的發(fā)展大局。再者，為不同區(qū)域和行業(yè)的反恐怖主義領導機構在城市空間網絡視域下的機構職能讓渡整合、統一指揮效能切實顯現提供新型的路徑嘗試和有益探索。

（三）突出警務實戰(zhàn)導向，再造內控流程

基于鐵路公安應急處突工作所面臨“挑戰(zhàn)與機遇”的全景式描繪和分類式匯總，梳理出現階段鐵路公安應急處突工作的相關流程，進而識別出鐵路公安應急處突工作的關鍵風險點，為接下來通過內控流程再造來解決警務實踐梗阻提供關鍵“靶點”；為針對關鍵“靶點”設置相應的風險把控措施，內控流程再造環(huán)節(jié)將主要著眼于問題導向、警務實踐與科學理論相結合、內部運行體系優(yōu)化三個漸次遞進的邏輯層面，對現階段鐵路公安應急處突工作所表現出的警務實踐梗阻進行現有制度彌補強化、薄弱環(huán)節(jié)重點加強、各內部管理程序合理銜接；進而實現鐵路公安應對處置突發(fā)公共事件能力的提升、鐵路安全保衛(wèi)工作水平的彰顯、鐵路安保維穩(wěn)主力軍價值的體現。

再造內控流程，突出警務實戰(zhàn)導向是其出發(fā)點和落腳點。為此，既需要參考應急管理理論中對突發(fā)事件全流程處置所劃分的事前預防、事發(fā)應對、事中處置和善后恢復四個連貫過程，又需要考慮到鐵路公安警務實踐中應對處置突發(fā)公共事件及其相關演練的具體操作層面，主要集中在派出所和乘警隊等一線實戰(zhàn)單位。此外，還需要兼顧城市空間網絡視域下的鐵路公安聯勤聯動工作，著重注意考察鐵路公安的行業(yè)特殊性及與地方公安的優(yōu)勢互補性?；趯ι鲜鲞^程劃分、實踐場域、空間視域的綜合考量（如圖1所示），將再造之后的“應急處突演練流程”闡釋如下：

此“應急處突演練流程”細化為事前預防、事發(fā)（中）應對處置、善后恢復和總結提升四個模塊。具體責任主體則是地方公安指揮中心、地方公安、鐵路公安、鐵路公安指揮室和指揮長①這里的指揮長是指鐵路公安機關的領導，依據是前文所述的“區(qū)域一體化”新型聯勤聯動機制和現實警務實踐中鐵路公安管轄范圍所確定的事項導向。五個層級。此“應急處突演練流程”在第一步“事前預防”階段，是從站區(qū)內部鐵路公安與站區(qū)外圍地方公安，聯合執(zhí)行日常武裝巡邏和治安管控任務開始的；同時，路地公安運用統一的警務通信裝備分別與鐵路公安指揮室、地方公安指揮中心保持即時通信聯絡并實時報告現場情況；指揮長在鐵路公安指揮室向其匯報站區(qū)路地公安武裝巡邏和治安管控任務開展情況的基礎上，審批決定是否進入流程第二步。指揮長審批通過后流程轉入“事發(fā)（中）應對處置”階段，由鐵路公安指揮室、地方公安指揮中心分別向站區(qū)內部鐵路公安、站區(qū)外圍地方公安下達布置應急處突演練具體情境指令；路地公安在接收應急處突演練具體情境指令后，按照既有應急處突預案工作規(guī)范展開應急處突演練工作，并分別與鐵路公安指揮室、地方公安指揮中心保持即時通信聯絡以及實時現場情況通報；鐵路公安指揮室將現場通報情況報指揮長審批。指揮長審批通過后該流程順勢進入第三步“善后恢復”階段，此階段由路地公安共同負責突發(fā)事件現場傷員救治與治安秩序恢復工作；同時，路地公安分別與鐵路公安指揮室、地方公安指揮中心保持即時通信聯絡以及實時現場情況通報。經過再造流程的前三步，路地公安聯勤聯動的實踐操作層面告一段落，接下來進入第四步“反饋總結提升”環(huán)節(jié)。此環(huán)節(jié)中，先由鐵路公安指揮室、地方公安指揮中心根據現場情況反饋匯總形成聯合書面總結，并上報指揮長進行審批，審批通過后，再由路地指揮系統依據聯合書面總結，對現階段應急處突演練預案進行協同調整。最終，以協同調整后的應急處突演練預案為藍本，形成兼具路地公安機關整體優(yōu)化效果的應急處突演練預案的規(guī)范性文件。至此，再造流程宣告結束。

四、結語

筆者基于國家戰(zhàn)略層面“長三角區(qū)域一體化”所形成的城市空間網絡視域，從時代命題、挑戰(zhàn)與機遇、政策建議三個方面，對新時代背景下鐵路公安的應急處突機制建設進行了研究與探索。綜合考量宏觀、中觀、微觀三個層面，分別從優(yōu)化制度環(huán)境、強化聯勤聯動、再造內控流程三個方面，提出了相應的現實舉措。通過城市空間網絡視域下鐵路公安應急處突機制建設不斷地向縱深推進，助力鐵路公安更好地履行維護國家安全與鐵路場域治安秩序的使命任務。

鐵路公安體制于2020年進行了調整改革，其“派駐”鐵路職能如何更加有效地發(fā)揮還有待于進一步的摸索和演進。目前，對城市空間網絡的理論研究和實踐探索，國內尚處于起步階段。因此，本文既是對城市空間網絡視域下鐵路公安的應急處突機制建設進行初步探討，同時也為其在警務實踐層面的應用操作投石問路。鐵路公安運作體制、警務運行機制的逐步深化改革，城市空間網絡理論研究和實踐經驗的發(fā)展積累，將會為城市空間網絡視域下鐵路公安的應急處突機制建設提供更加有利的契機，這也將成為后續(xù)研究的重點關注方向。