□ 高榕培 汪海霞 張翠華/文

黨的十九大和十九屆四中全會(huì)明確提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理”。2018 年在《民航局關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)>的通知》中，民航局提出力爭(zhēng)用3 年左右的時(shí)間，構(gòu)建覆蓋全部預(yù)算資金，涵蓋所有單位，包含項(xiàng)目和政策，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理體系。如何真正發(fā)揮預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)在優(yōu)化資源配置中的作用，是本文重點(diǎn)思考的核心問(wèn)題。

預(yù)算績(jī)效管理概述

所謂預(yù)算績(jī)效管理是以預(yù)算支出的結(jié)果為導(dǎo)向，將績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效結(jié)果反饋及應(yīng)用等環(huán)節(jié)納入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和決算全過(guò)程的預(yù)算管理模式。通常，預(yù)算績(jī)效管理包括四方面內(nèi)容，即預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理、預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理、預(yù)算績(jī)效結(jié)果反饋及應(yīng)用。

民航部門(mén)整體支出預(yù)算績(jī)效管理的進(jìn)展情況

（一）我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作的歷程

近年來(lái)，我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理工作獲得了顯著性進(jìn)展，在中央各部門(mén)實(shí)現(xiàn)了預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的全面覆蓋，建立了相對(duì)規(guī)范的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并啟動(dòng)了績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控，各項(xiàng)基礎(chǔ)工作得到夯實(shí)，成果正逐漸顯現(xiàn)。

（二）民航預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)展情況

表1： 國(guó)家層面預(yù)算績(jī)效管理文件

民航局全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，將做好頂層設(shè)計(jì)和推動(dòng)探索實(shí)踐相結(jié)合，陸續(xù)制定出臺(tái)了多項(xiàng)績(jī)效政策，逐步建立了具有民航特色的預(yù)算績(jī)效管理體系。

2018 年民航局制定了《關(guān)于印發(fā)中國(guó)民用航空局部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理暫行辦法的通知》（民航發(fā)〔2018〕51 號(hào)），從總體要求、績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效考核等幾個(gè)方面提出了明確要求。2019年民航局印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央 國(guó)務(wù)院 關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)>的通知》（民航發(fā)〔2019〕62 號(hào)），該通知包括全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要意義、總體要求、重點(diǎn)工作、保障措施四個(gè)方面。同年，民航局下發(fā)《關(guān)于印發(fā)民航財(cái)政支出預(yù)算績(jī)效指標(biāo)庫(kù)的通知》（民航發(fā)〔2019〕73 號(hào)），該《指標(biāo)庫(kù)》涵蓋一般公共預(yù)算和民航發(fā)展基金兩類(lèi)財(cái)政資金；按照32 個(gè)民航一級(jí)項(xiàng)目分層分級(jí)設(shè)置，累計(jì)設(shè)置指標(biāo)500余個(gè)。2020 年民航局頒布了《關(guān)于印發(fā)民航專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目和單位整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系的通知》（民航函〔2020〕613 號(hào)），用于開(kāi)展飛標(biāo)適航、民航公安專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)、民航監(jiān)管等專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)及單位整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，為單位加強(qiáng)項(xiàng)目管控和資金管理指明方向，為績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果深入應(yīng)用夯實(shí)基礎(chǔ)。

民航部門(mén)整體支出預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題（以某試點(diǎn)單位為例）

（一）績(jī)效目標(biāo)管理方面

表2： 試點(diǎn)單位整體支出績(jī)效目標(biāo)完成情況

績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效管理環(huán)節(jié)的龍頭，它的設(shè)定是后期的績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用工作得以客觀的基礎(chǔ)，以某試點(diǎn)單位整體支出績(jī)效目標(biāo)完成情況為例（表2），該單位為民航局下屬單位，主要承擔(dān)了對(duì)轄區(qū)內(nèi)民用航空活動(dòng)進(jìn)行安全監(jiān)督和檢查、負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)民航行政執(zhí)法、行政處罰和行政訴訟涉及的法律事務(wù)、組織轄區(qū)內(nèi)民航企事業(yè)單位的安全評(píng)估、組織調(diào)查處理轄區(qū)內(nèi)一般民用航空飛行事故、重大通用航空飛行事故、航空地面事故等職責(zé)。

經(jīng)過(guò)對(duì)該單位績(jī)效目標(biāo)申報(bào)及完成情況數(shù)據(jù)的分析可以看出，該單位在設(shè)置績(jī)效目標(biāo)時(shí)存在以下問(wèn)題：

設(shè)置績(jī)效目標(biāo)不夠全面。該單位體現(xiàn)出本年度預(yù)算投入，設(shè)置部門(mén)整體支出績(jī)效指標(biāo)43 項(xiàng)，其中產(chǎn)出類(lèi)指標(biāo)22 項(xiàng)、效益性指標(biāo)18 項(xiàng)，滿(mǎn)意度指標(biāo)3項(xiàng)。雖然該單位從投入、過(guò)程、產(chǎn)出和效果四個(gè)方面全方位設(shè)置指標(biāo)，但是投入只考慮了預(yù)算投入，滿(mǎn)意度指標(biāo)設(shè)置較少，細(xì)化不充分。

績(jī)效目標(biāo)設(shè)置較低。從該單位的績(jī)效目標(biāo)完成情況可以看出，該單位除預(yù)算沒(méi)能百分百完成之外，其余指標(biāo)都輕松達(dá)標(biāo)，且部分指標(biāo)超出績(jī)效目標(biāo)較多，這種目標(biāo)設(shè)定，不符合預(yù)算績(jī)效管理的初衷，并不能體現(xiàn)出資金的節(jié)約。

定性指標(biāo)主觀性較大。以上設(shè)置的指標(biāo)雖然具有一定的全面性，但存在一些定性指標(biāo)，并且該定性指標(biāo)并不能轉(zhuǎn)化為定量指標(biāo)，較難衡量，在判斷上會(huì)存在一定的主觀因素。

（二）績(jī)效監(jiān)控方面

缺乏預(yù)算績(jī)效監(jiān)控相關(guān)管理制度和實(shí)施細(xì)則。目前，民航局尚未制定預(yù)算績(jī)效監(jiān)控實(shí)施細(xì)則，績(jī)效監(jiān)控制度體系、監(jiān)控機(jī)制、監(jiān)管能力不適應(yīng)行業(yè)發(fā)展需要。

對(duì)預(yù)算績(jī)效的認(rèn)識(shí)和監(jiān)控不到位。對(duì)預(yù)算執(zhí)行績(jī)效監(jiān)控的重要性認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)預(yù)算績(jī)效跟蹤監(jiān)控不到位，導(dǎo)致不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正執(zhí)行偏差、查找資金使用過(guò)程和業(yè)務(wù)管理過(guò)程中的薄弱環(huán)節(jié)、提出改進(jìn)意見(jiàn)和建議，從而影響績(jī)效目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

預(yù)算績(jī)效監(jiān)控重點(diǎn)不突出。預(yù)算績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控的關(guān)鍵是抓項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行，其中大額項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目是項(xiàng)目支出的重點(diǎn)。目前預(yù)算安排的項(xiàng)目數(shù)量較多，預(yù)算績(jī)效監(jiān)控資源安排未突出重點(diǎn)。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)方面

績(jī)效評(píng)價(jià)的主要目的是為了全面了解資金使用情況，整理分析實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，提出后續(xù)提升績(jī)效的建議。以試點(diǎn)單位預(yù)算整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（節(jié)選）為例（表3），主要存在以下問(wèn)題：

表3： 試點(diǎn)單位預(yù)算整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)（節(jié)選）

績(jī)效評(píng)價(jià)的管理制度不健全。目前民航已經(jīng)初步形成了由法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件等組成的多層次的民航法規(guī)體系。但隨著民航新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)和發(fā)展，對(duì)民航法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、有效性、完整性均都提出了更高要求，有必要進(jìn)一步完善現(xiàn)有法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。

整體支出績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)還需優(yōu)化。單位整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)與項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)相比，綜合性較強(qiáng)，績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)需要相關(guān)人員具備較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)能力和全局把握能力，由于專(zhuān)業(yè)人員的缺乏，當(dāng)前指標(biāo)的設(shè)計(jì)和選取還有提升的空間，涉及部門(mén)履職、效益等方面的指標(biāo)還不夠精確和量化。

（四）績(jī)效結(jié)果反饋及應(yīng)用方面

民航局績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排結(jié)合機(jī)制不健全。實(shí)際試點(diǎn)的過(guò)程中，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告中并未提出對(duì)當(dāng)年或者下一年預(yù)算安排的增減建議，據(jù)了解實(shí)際預(yù)算批復(fù)也并未有效參考績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果。可見(jiàn)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果目前簡(jiǎn)單停留在報(bào)告層面，而與預(yù)算安排的銜接、掛鉤機(jī)制還未有效建立。

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不能有效激勵(lì)預(yù)算單位履職。上述試點(diǎn)案例的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)告雖反饋至預(yù)算單位，但未傳達(dá)至各個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)，對(duì)單位整體履職盡責(zé)情況結(jié)果反饋的范圍上有一定的局限。業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的重視不夠，績(jī)效意識(shí)仍比較淡薄。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反映出的履職盡責(zé)方面問(wèn)題未得到有效的重視。評(píng)價(jià)結(jié)果與單位履職情況總體考核的關(guān)聯(lián)性很弱，加上缺乏激勵(lì)機(jī)制，應(yīng)用力度欠缺。

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)法有效接受社會(huì)監(jiān)督。我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用公開(kāi)渠道單一。就目前來(lái)看，民航局績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開(kāi)主要是利用政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站進(jìn)行公開(kāi)，公開(kāi)渠道比較單一，在一定程度上制約了預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)效果的最大化，無(wú)法有效接受社會(huì)監(jiān)督。

對(duì)民航部門(mén)整體支出預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題的建議

（一）績(jī)效目標(biāo)管理方面

第一，推進(jìn)業(yè)財(cái)融合，構(gòu)建民航單位整體支出績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)框架。引導(dǎo)各單位聚焦自身核心職能和業(yè)務(wù)類(lèi)型、資金支出結(jié)構(gòu)、單位作用和影響等，充分利用民航業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，深挖已有業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，構(gòu)建適用民航單位的單位整體支出績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)框架。

第二，建立分級(jí)目標(biāo)管理體系。在部門(mén)編制預(yù)算前先梳理出各部門(mén)職責(zé)，在各項(xiàng)職責(zé)下分解出各部門(mén)的工作活動(dòng)，在工作活動(dòng)框架下設(shè)置具體的部門(mén)項(xiàng)目分別制定相應(yīng)的績(jī)效目標(biāo)，可以有效避免整體支出績(jī)效目標(biāo)設(shè)置層級(jí)不清，內(nèi)涵和外延不一致，同時(shí)存在交叉和重復(fù)的缺陷。

第三，明確績(jī)效目標(biāo)管理定位。就是要精確界定績(jī)效目標(biāo)管理的主體、客體、內(nèi)容和結(jié)果等四個(gè)方面，通俗地說(shuō)，就是搞清楚誰(shuí)來(lái)管，管什么，怎么管，如何用的問(wèn)題，將管理與預(yù)算資金安排，項(xiàng)目實(shí)施和項(xiàng)目管理有效結(jié)合，形成良好的的目標(biāo)導(dǎo)向機(jī)制。

（二）預(yù)算績(jī)效監(jiān)控管理方面

第一，健全配套機(jī)制。優(yōu)化預(yù)算績(jī)效監(jiān)控管理流程，制定和完善預(yù)算績(jī)效監(jiān)控管理制度和實(shí)施細(xì)則。推進(jìn)對(duì)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行情況的跟蹤監(jiān)督，做好績(jī)效運(yùn)行分析及績(jī)效目標(biāo)完成情況的識(shí)別和判斷工作，對(duì)預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行必要的糾偏和調(diào)整。進(jìn)一步健全跟蹤、分析、反饋、報(bào)告機(jī)制，完善對(duì)績(jī)效運(yùn)行信息的強(qiáng)有力響應(yīng)體系。

第二，充分運(yùn)用預(yù)算績(jī)效監(jiān)控信息，實(shí)現(xiàn)績(jī)效監(jiān)控與預(yù)算執(zhí)行管理的相互促進(jìn)。目前對(duì)于預(yù)算執(zhí)行管理的要求僅限于保證預(yù)算支出的合法、合規(guī)和執(zhí)行進(jìn)度。在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控過(guò)程中充分運(yùn)用績(jī)效監(jiān)控信息可以切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)計(jì)的產(chǎn)出和結(jié)果。

第三，加強(qiáng)重點(diǎn)監(jiān)控。建議對(duì)部門(mén)重點(diǎn)項(xiàng)目，例如基本建設(shè)項(xiàng)目、重要民航專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目等進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，也可以組織專(zhuān)家進(jìn)行抽評(píng)，有利于跟蹤監(jiān)控重點(diǎn)項(xiàng)目執(zhí)行情況，明確責(zé)任主體，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目資金的監(jiān)督管理。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)方面

第一，逐步推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)的全覆蓋。目前還需進(jìn)一步加大績(jī)效評(píng)價(jià)的廣度和深度，形成橫向到底、縱向到邊的格局。擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍和規(guī)模，不斷增加進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的部門(mén)數(shù)量和項(xiàng)目數(shù)量，促進(jìn)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的資金比例大幅度提高，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)在民航單位“全面開(kāi)花”。

第二，建立多元化績(jī)效評(píng)價(jià)格局，主動(dòng)引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步構(gòu)建預(yù)算部門(mén)績(jī)效自評(píng)。民航局重點(diǎn)評(píng)審及引入第三方中介機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)相結(jié)合的多元化評(píng)價(jià)體系，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性和公信力，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)的外部制約。

第三，優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)方法和模式，還需提高績(jī)效評(píng)價(jià)工作科技含量，可以采用比較法、成本效益分析法、和因素分析法對(duì)績(jī)效情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，從定量與定性?xún)蓚€(gè)維度對(duì)績(jī)效目標(biāo)完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（四）預(yù)算績(jī)效結(jié)果應(yīng)用方面

第一，嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算安排與績(jī)效掛鉤機(jī)制。對(duì)于預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算計(jì)劃契合度高、成本控制有成效、績(jī)效目標(biāo)完成度高、履職情況取得突出成績(jī)的單位，應(yīng)予以大力表?yè)P(yáng)。研究出臺(tái)預(yù)算安排傾斜的實(shí)施細(xì)則與標(biāo)準(zhǔn)，在預(yù)算安排中有明確的體現(xiàn)。對(duì)績(jī)效目標(biāo)完成不力、預(yù)算執(zhí)行不力、年內(nèi)履職出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的單位，應(yīng)視情節(jié)削減當(dāng)年或下一年預(yù)算。

第二，建立全面預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制。預(yù)算績(jī)效結(jié)果的應(yīng)用不應(yīng)僅限用于預(yù)算資金的增減，而應(yīng)同時(shí)用于政治巡視、紀(jì)檢監(jiān)察、干部任免等方面，作為評(píng)定干部履職情況的重要依據(jù)。建立考核結(jié)果通報(bào)制度，按照中央有關(guān)要求對(duì)工作成效明顯的部門(mén)給予表彰，對(duì)工作推進(jìn)不力的進(jìn)行約談并責(zé)令限期整改。審計(jì)部門(mén)依法對(duì)預(yù)算績(jī)效管理情況開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督。

第三，利用信息系統(tǒng)加強(qiáng)業(yè)財(cái)深度融合。預(yù)算績(jī)效結(jié)果核心是要反映業(yè)務(wù)部門(mén)的工作情況。目前，預(yù)算資金的使用與取得績(jī)效并未建立直接關(guān)聯(lián)。預(yù)算資金情況、生產(chǎn)情況、履職情況往往來(lái)自不同的獨(dú)立數(shù)據(jù)系統(tǒng)。因此，有必要探索整合建立預(yù)算、收支、績(jī)效目標(biāo)結(jié)果一體化信息系統(tǒng)，保證整體績(jī)效結(jié)果的精確，真實(shí)反映因預(yù)算安排所產(chǎn)生的績(jī)效情況。

民航全面開(kāi)展部門(mén)整體預(yù)算績(jī)效管理工作，既是時(shí)代和國(guó)家提出的要求，更是推動(dòng)民航全面預(yù)算管理進(jìn)步的必然。為推動(dòng)部門(mén)整體預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展，提高理論與實(shí)踐相結(jié)合的效率，就要從民航業(yè)務(wù)實(shí)際出發(fā)，科學(xué)合理設(shè)置預(yù)算目標(biāo)，完善監(jiān)督控制制度，深化績(jī)效評(píng)價(jià)格局，強(qiáng)化績(jī)效結(jié)果應(yīng)用，盡快建立全過(guò)程、全方位的完整績(jī)效管理體系，從而提高預(yù)算執(zhí)行效率，提高民航整體管理水平，為實(shí)現(xiàn)民航強(qiáng)國(guó)目標(biāo)作出貢獻(xiàn)。

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