□ 周 磊 思奇甬 康 平／文

隨著國民經(jīng)濟不斷發(fā)展，民航業(yè)也隨之飛速發(fā)展，人們對飛行安全越來越重視。機場凈空保護作為機場安全重要組成部分，對防止機場周圍新增障礙物影響飛行起著重要作用。但隨著社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，城市的規(guī)模也不斷擴大，尤其是受疫情影響，在“十四五”國家加快國內(nèi)基建的大前提下，機場凈空保護與城市建設(shè)、城市發(fā)展之間的沖突日益凸顯。從已經(jīng)發(fā)生過的凈空事件來看，一旦出現(xiàn)嚴重凈空事件，對機場的安全運行影響重大，很多機場都曾有過沉痛教訓(xùn)。

本文選擇“機場凈空保護與城市和諧發(fā)展”作為研究內(nèi)容，旨在理清凈空困境的根源，了解凈空問題新的發(fā)展形勢，充分思考并有針對性地探討凈空保護中民航可采取的工作措施，為妥善解決凈空問題提供思路。

凈空保護的基本情況

近幾年來，我國民航無論是從機隊規(guī)模、航線網(wǎng)絡(luò)、客貨運量還是機場建設(shè)等等來看，民航事業(yè)都得到了快速的發(fā)展。以2019 年為例，我國共有定期航班5521 條，同比增長11.6%；運輸機場完成旅客吞吐量達到13.52 億人次，同比增長6.9%；新建成北京大興國際機場等5 個運輸機場，運輸機場達到239 個（不含港澳臺），還不包括當前如火如荼的通航機場。

隨著中國經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化進程不斷加快，其最大的特點就是城市規(guī)模和城市人口擴張明顯。部分城市圍繞著機場的交通便利性，致力于打造臨空經(jīng)濟區(qū)，機場周邊人類居住和活動密集區(qū)不斷出現(xiàn)，伴隨而來的是臨近或圍繞機場的各種高層建構(gòu)筑物日益增多，無人機及多種升空物干擾機場運行現(xiàn)象呈增多趨勢等，既給機場凈空保護提出了挑戰(zhàn)，更給航空正常運行帶來了嚴重安全隱患。從近年情況來看，很多機場曾因凈空環(huán)境破壞運行不同程度受限或短期臨時關(guān)閉，個別機場甚至因此被迫遷建。與此對應(yīng)，有一些城市的原定發(fā)展規(guī)劃與機場凈空保護沖突，受到了限制，這已成為民航部門和地方政府要共同面對的重要課題之一。同時，“十四五”期間民航將實施一大批機場的改擴建和新建項目，初步預(yù)計投資將達到8000億元左右，這既會給所在機場和城市帶來發(fā)展契機，也必然會導(dǎo)致機場凈空保護與城市規(guī)劃發(fā)展的矛盾沖突更加凸顯。

機場凈空保護面臨的新問題

（一）城市發(fā)展對機場凈空的影響

凈空是機場管理機構(gòu)面對的主要安全問題之一，但它與鳥擊、FOD 等主要不安全事件有明顯的不同特點，最主要的一點就是凈空保護與城市發(fā)展有直接的沖突，凈空保護的主體責任在機場凈空保護區(qū)所在的地方人民政府。

城市發(fā)展對機場凈空的具體影響，在大型民用運輸機場運行安全保障能力綜合評價管理辦法（或即將頒布的運輸機場運行安全保障能力綜合評估管理辦法）中有比較清晰的分類。

1. 嚴重凈空管理事件：機場凈空保護區(qū)域內(nèi)，出現(xiàn)超出機場障礙物限制面或影響航空器安全運行的建（構(gòu)）筑物，且在一個評估周期內(nèi)未整改完成的。如：超高建筑、廣告牌、通信鐵塔等。

2. 一般凈空管理事件：機場凈空保護區(qū)域內(nèi)，出現(xiàn)超出機場障礙物限制面或影響航空器安全運行的建（構(gòu)）筑物，且在一個評估周期內(nèi)整改完成的。如樹木、廣告牌、通信鐵塔等超高障礙物。

3. 無人機等升空障礙物凈空管理事件：機場凈空保護區(qū)內(nèi)，出現(xiàn)影響航空器安全運行的升空物體。如：無人機、風箏、孔明燈、氣球等。

4. 其他一般事件：焚燒秸稈和農(nóng)作物，煙花爆竹等。

隨著城市的發(fā)展及各機場對周邊居民不懈的凈空保護宣傳，機場周邊的居民放養(yǎng)鳥類、煙花爆竹、排放大量粉塵等情況幾乎絕跡，但無人機、慶典氣球、通信鐵塔、塔吊臨時 “超線”等情況成為新的熱點；2017 年4 ～5 月成都雙流機場發(fā)生“無人機擾航”事件，在社會上造成引起輿論強烈關(guān)注。隨著機場周邊居民人數(shù)的增加，以上不安全熱點事件仍會不斷出現(xiàn)，尤其是超高建筑物，處理時間長、難度大，而建筑技術(shù)的不斷進步使得凈空環(huán)境破壞速度加快，使機場經(jīng)常措手不及，發(fā)現(xiàn)時已經(jīng)給機場凈空環(huán)境造成嚴重影響。

（二）機場凈空對城市發(fā)展的影響

城市發(fā)展對機場凈空環(huán)境產(chǎn)生破壞的同時，反過來凈空保護也會對城市發(fā)展產(chǎn)生影響。主要體現(xiàn)在以下幾點：

一是機場凈空保護區(qū)經(jīng)過幾次調(diào)整，范圍在不斷擴大，超出原有城市規(guī)劃的考慮范疇。曾有一段時期，凈空保護區(qū)范圍與機場障礙物限制面范圍一致，也就是行業(yè)內(nèi)熟知的“糖果圖”，范圍相對較小。2007 年頒布的《民用機場運行安全管理規(guī)定》（CCAR-140）第一百六十六條的規(guī)定將機場凈空保護區(qū)范圍擴大到800 到1000 平方公里。

2020 年9 月，按照民航局《關(guān)于征求〈運輸機場凈空保護區(qū)域內(nèi)建設(shè)項目凈空審核管理辦法〉意見的通知》中第十六條規(guī)定：“【凈空保護區(qū)域外障礙物管理】在機場凈空保護區(qū)域外、以機場基準點為圓心半徑55 公里內(nèi)的區(qū)域，高出地面標高150 米且高出機場標高300 米的建（構(gòu)）筑物凈空審核參照本辦法執(zhí)行?！笨紤]將凈空保護影響的范圍進一步擴大到接近9500 平方公里。

二是地方政府違規(guī)開展建設(shè)后，會造成一定經(jīng)濟損失。地方政府有時對凈空保護的要求了解不全面，有時受制于建設(shè)時限規(guī)定，或受經(jīng)濟利益驅(qū)使鋌而走險；違建被發(fā)現(xiàn)后按照凈空保護需要處理時會造成一定經(jīng)濟損失。

（三）其他凈空影響

在機場凈空管理工作中，除了最突出的超高建筑物問題外，黑飛無人機等“低慢小”擾航，放飛風箏、氣球、孔明燈等升空物，喂養(yǎng)鴿子、焚燒秸稈等擾航情形也時有發(fā)生，對民航飛行區(qū)安全構(gòu)成嚴重的威脅，地方政府和民航行業(yè)對整治此類行為的意見較為統(tǒng)一，本文不再贅述。

凈空問題的原因分析

（一）地方政府認識不足

據(jù)《中華人民共和國民用航空法》、《國務(wù)院、中央軍委關(guān)于保護機場凈空的規(guī)定》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，“民用機場建設(shè)規(guī)劃應(yīng)當與城市建設(shè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。禁止在依法劃定的民用機場范圍內(nèi)和按照國家規(guī)定劃定的機場凈空保護區(qū)域內(nèi)從事下列活動……”“各地區(qū)尤其是各級建設(shè)規(guī)劃主管部門，必須嚴格依照《規(guī)定》審批建設(shè)項目。任何單位和個人都無權(quán)批準修建破壞機場凈空的建筑物?！钡趯嶋H生活中，地方政府許多規(guī)劃建設(shè)的主管部門，對機場凈空保護的必要性缺乏明確的認識，對機場凈空環(huán)境基本知識也不了解，有些甚至未將機場凈空管理工作放在自身日常工作的職責之中，經(jīng)常存在不征求機場意見、或自以為離機場較遠無影響，隨意審批機場周邊建設(shè)項目的情況。這些不重視、不專業(yè)的因素，導(dǎo)致了機場凈空保護的有關(guān)法律法規(guī)無法真正落實，也是后期引起兩者矛盾的主要原因。

近年來我國很多城市的快速發(fā)展，主要渠道是通過拍賣土地獲得大量可靈活支配的地方財政收入，以及開發(fā)占用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資項目等需要承載的最重要的因素——土地。由于大部分城市的土地資源比較緊張，加上一些部門和開發(fā)商為獲得短期政績或利益，只知道盲目擴張、大干快上，周邊部分工業(yè)園區(qū)、居民小區(qū)及建筑設(shè)施建設(shè)過度，致使機場周遭的凈空乃至整體環(huán)境狀態(tài)日益惡化。

（二）地方法規(guī)層面仍有很大提升空間

目前全國超過三分之二的省份發(fā)布了凈空保護的地方性法規(guī)規(guī)章，成為《民用機場管理條例》的有力補充，是推動凈空管理工作的有力抓手，但仍有部分地區(qū)政府未發(fā)布凈空保護的法規(guī)規(guī)章，給開展凈空保護工作帶來不便。

（三）管理水平有待提高

造成機場凈空和城市發(fā)展矛盾的第四個原因就是管理的問題，包括機場所在地地方政府、民航監(jiān)管方和機場運營機構(gòu)內(nèi)部管理三個方面問題。

一是地方政府對于凈空管理的重視程度不夠。首先表現(xiàn)在地方政府對于凈空管理的意愿不夠強烈。從地方政府的角度來看，機場的存在目的是為打造一張高大上的地方名片，促進地方的經(jīng)濟發(fā)展，豐富當?shù)氐慕煌ǚ绞健５珶o論怎么給機場定位，機場的發(fā)展并不是帶動城市繁榮發(fā)展的唯一驅(qū)動力，因此，對于資源的供給沒有偏向機場的必要性，更不會在城市發(fā)展與凈空矛盾的時候偏向機場凈空管理工作。其次，很多地方政府沒有機場凈空管理的組織機構(gòu)。目前機場運行管理存在兩種模式，一種是歸屬當?shù)卣芾?，一種是歸屬某一機場集團管理。歸屬地方政府管理的機場，當?shù)卣块T一般將與民航發(fā)展有關(guān)的各項工作都安排由機場來落實，機場以企業(yè)的形式很難應(yīng)對凈空管理工作當中各類協(xié)調(diào)工作。歸屬機場集團管理的機場，當?shù)卣话銜诮煌ň殖闪⒌胤矫窈桨l(fā)展局合署辦公，人員多數(shù)為兼職且沒有民航從業(yè)經(jīng)驗，不具備管理機場凈空所需的專業(yè)知識和能力。再次，機場凈空管理沒有詳細的規(guī)章要求。除少數(shù)地方政府依據(jù)《民用機場管理條例》制定了當?shù)貦C場的凈空管理實施細則，大部分地方政府沒有出臺關(guān)于凈空管理的實施細則，無論事權(quán)的附屬問題，違規(guī)的處罰問題等均沒有明確的規(guī)定，使得凈空管理工作變的無法可依，無據(jù)可循。

二是民航監(jiān)管方凈空管理的依據(jù)和切實可行的方法仍不足。由于凈空管理工作涉及多方工作，民航局方實施監(jiān)管困難，凈空管理工作更多要依靠協(xié)調(diào)地方政府，工作難度進一步加大。凈空管理中的飛行程序及空管設(shè)備的保護要求不隨機場總體規(guī)劃向地方規(guī)劃部門備案，地方政府對這兩類保護工作積極性不高，實施效果欠佳。

三是機場管理機構(gòu)機場凈空管理工作能力不足。機場凈空管理的業(yè)務(wù)能力不足，尤其是支線機場，表現(xiàn)為“發(fā)現(xiàn)不了”。例如出現(xiàn)在凈空區(qū)域內(nèi)的疑似超高障礙物，尤其是正在建設(shè)的建筑每天都在發(fā)生變化，稍不注意就可能超高。又比如無人機、氣球等低慢小升空物的出現(xiàn)，在沒有提前告知位置和高度時候，很難發(fā)現(xiàn)。缺乏一種有效的手段和方式能及時發(fā)現(xiàn)影響凈空的因素；機場管理機構(gòu)的協(xié)調(diào)能力不足，表現(xiàn)為“解決不了”。目前我國的大部分機場運營都是以企業(yè)為方式運營。機場凈空管理工作牽扯到部門多、事項廣，光靠機場去協(xié)調(diào)難度非常大：在凈空區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)了任何情況，機場發(fā)現(xiàn)了之后大部分除了及時向地方政府和民航監(jiān)管部門匯報外毫無辦法。盡管有些地方政府制定了較為詳細的凈空管理辦法，但是作為企業(yè)的機場沒有執(zhí)法權(quán)，也只能不斷協(xié)調(diào)、不停匯報。當出現(xiàn)了凈空問題后，機場往往處于被動地位，支線機場顯得尤為突出；機場凈空管理的投入不足，表現(xiàn)為“人不夠、設(shè)備不夠、資金不夠”。大型機場一般設(shè)置有專門的機場凈空管理部門，配備部分專職人員負責機場凈空工作，絕大多數(shù)的支線機場都沒有設(shè)置專門的機場凈空管理部門而是將該項工作職能劃設(shè)在場務(wù)等其他部門，人員由其他崗位人員兼職。對凈空工作的設(shè)備和資金安排經(jīng)常處于縮減狀態(tài)。

應(yīng)對措施

（一）提高思想認識

機場與城市相互依存、相互促進，只有正視機場和城市發(fā)展的互利關(guān)系，才能促進兩者良好互動與和諧發(fā)展。

機場凈空保護是一項涉及面廣、參與方多、要求高、難度大的系統(tǒng)工程，需要軍民航單位、地方政府及有關(guān)部門、機場周邊居民等多方面的參與，面對“十四五”時期機場與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，更離不開各方的相互協(xié)作，密切配合。針對當前有些地方部門和開發(fā)企業(yè)等對機場凈空保護重要性認識不足的情況，一是要加強學習《民用航空法》、《民航機場管理條例》及相關(guān)法律法規(guī)，廣泛宣傳保護機場凈空的重要性，增強參與各方的法制觀念和共贏理念，加強對相關(guān)工作人員的專業(yè)培訓(xùn)，盡可能讓更多的人對凈空保護知識有所了解、更加關(guān)注。二是機場凈空管理涉及的工作種類繁多，而且專業(yè)復(fù)雜，地方政府和民航單位等可以建立日常工作機制（甚至臨時工作機構(gòu)），可以定期的召開關(guān)于凈空管理和保護的有關(guān)會議，協(xié)商制定出更好的具體管理規(guī)定，爭取將機場凈空保護納入城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，規(guī)范和嚴格凈空保護區(qū)新建項目的審核，以及不斷完善和共享各方信息和資料等，讓當?shù)氐臋C場凈空保護體系更加完善。三是爭取讓更多的市民理解并參與其中，加強對機場周邊單位及廣大居民的宣傳教育，并對危害機場凈空行為的匯報者、制止者給予嘉獎表揚，有利于幫助市民促進凈空保護意識的提高。

（二）完善法律法規(guī)

推動地方政府的立法并及時更新；作為凈空保護工作的具體工作依據(jù)；協(xié)調(diào)地方政府及時發(fā)布通告并及時進行宣傳；將飛行程序及空管設(shè)備的保護要求以適當?shù)姆绞礁嬷胤秸?guī)劃部門。

（三）提升管理水平

1. 制定和完善機場凈空管理辦法。首先科學合理分級劃設(shè)機場凈空區(qū)，根據(jù)機場的規(guī)模、海拔、凈空、與城市距離等因素，結(jié)合飛行程序綜合考慮，避免一刀切。其次將凈空工作實施全過程管理，一方面新建機場從初設(shè)開始就將凈空管理工作納入考慮范圍，另一方面機場凈空管理工作納入到地方發(fā)展規(guī)劃當中，合理匹配城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局。第三，各個機場要制定凈空巡查制度，明確巡查的范圍、內(nèi)容、匯報以及處置的程序。

2. 建立審批、協(xié)調(diào)機制。各機場對對可能造成凈空影響的工程、建筑、業(yè)務(wù)等內(nèi)容進行匯總上報局方，按審批要求進行審批。各個機場和當?shù)卣付▍f(xié)調(diào)機制，規(guī)范協(xié)調(diào)周期，清晰協(xié)調(diào)機構(gòu)，明確協(xié)調(diào)內(nèi)容。每年定期召開凈空管理聯(lián)席會議，總結(jié)凈空工作的利弊得失，分析研判最新凈空形勢，制定完善年度凈空管理方案；對超高物體，實施統(tǒng)一管理，將其對凈空環(huán)境的影響控制在可控范圍內(nèi)。

3. 為機場凈空管理機構(gòu)，明確人員、職責以及資金預(yù)算，并隨著凈空管理工作量的增大，加大凈空管理投入。

綜上所述，“十四五”時期各機場凈空保護的壓力依然很大，新的凈空保護問題和熱點仍會不斷出現(xiàn)，這就要求我們民航各方統(tǒng)一思想，積極協(xié)調(diào)地方政府，按照有關(guān)法規(guī)規(guī)章規(guī)范開展各項工作，努力做到機場凈空保護與地方城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。