盛俞鑫

關(guān)鍵詞：新安江流域;生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;路徑優(yōu)化

中圖分類號：F062.2 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2021）31-0050-03

一、研究背景

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平始終保持較快速度、較高質(zhì)量的提高，一定程度上也提高了人民的生活質(zhì)量。但同時(shí)，由于我國有時(shí)過分注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，尤其是江河和湖泊水污染造成的生態(tài)惡化。自從1997年我國將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略以來，有關(guān)部門相應(yīng)地發(fā)布了一系列有關(guān)流域生態(tài)和環(huán)境保護(hù)的政策文件。同時(shí)，地方政府已經(jīng)執(zhí)行了相應(yīng)的計(jì)劃，人民普遍加強(qiáng)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)觀念。但是，江湖的時(shí)空分布特征多樣化，使我國的水資源經(jīng)常呈現(xiàn)跨行政區(qū)域分布的狀態(tài)，涉及跨區(qū)域流域生態(tài)問題時(shí)，出現(xiàn)了更為復(fù)雜的多元利益沖突。此時(shí)，建立完整有效的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已成為消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)矛盾，緩解流域利益沖突的良藥。2012年，我國將跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的首個(gè)試點(diǎn)定在新安江流域。在進(jìn)行新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的具體實(shí)施過程中，堅(jiān)持保護(hù)生態(tài)環(huán)境的原則，緩解區(qū)域間利益沖突，創(chuàng)建了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新模式。但是，在實(shí)施新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的過程中，還存在著一系列問題。

二、新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建

（一）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制度規(guī)劃

中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)指出：“中華民族可持續(xù)發(fā)展的千年計(jì)劃就是要建設(shè)生態(tài)文明?！币獔?jiān)持深化改革，督促生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和治理模式具有合法化、社會(huì)化、多元化、市場化的特點(diǎn)。在十九屆四中全會(huì)中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估體系進(jìn)行深度完善，對體制和制度進(jìn)行創(chuàng)新，將生態(tài)補(bǔ)償制度落實(shí)到實(shí)踐中，以提高生態(tài)治理制度和治理能力的現(xiàn)代化程度。十九屆五中全會(huì)要求深入實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，改善生態(tài)文明領(lǐng)域的整體協(xié)調(diào)機(jī)制，建設(shè)生態(tài)文明體系，促進(jìn)全面綠色發(fā)展，加快經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型，建立人與自然和諧共存的現(xiàn)代化關(guān)系。

（二）系統(tǒng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加快生態(tài)文明建設(shè)的意見》（簡稱《意見》），為了進(jìn)一步使頂層設(shè)計(jì)具體化，所以明確要求建立和落實(shí)完善生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制，從各級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，區(qū)域間橫向生態(tài)系統(tǒng)以及保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制三個(gè)方面建立和完善了生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償?shù)男聶C(jī)制。

完善生態(tài)補(bǔ)償制度。關(guān)于如何進(jìn)行體制機(jī)制改革以及完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的具體要求都在《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡稱《方案》）有明確闡述。新安江流域跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)驗(yàn)在中央有關(guān)部委的具體指導(dǎo)下取得了一定成效，具有良好的系統(tǒng)示范效果。因此，明顯擴(kuò)大了該試點(diǎn)的結(jié)果，并在京津冀水利保護(hù)區(qū)，廣西和廣東的九洲江流域，跨流域生態(tài)補(bǔ)償也在漢江、福建和廣東的汀江進(jìn)行試點(diǎn)?？梢钥闯?，關(guān)于新安江流域生態(tài)補(bǔ)償制度創(chuàng)新取得的成效，中央政府表示肯定，而且將其推廣應(yīng)用到全國。

目前，我國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)進(jìn)入市場化、社會(huì)化、制度化、法制化的道路。浙江省、安徽省一定要放眼全局，率先嘗試，將“綠水青山就是金山銀山”的理念落實(shí)到實(shí)踐中，推動(dòng)該理念在新安江的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)補(bǔ)償綜合治理作用。

（三）新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的演進(jìn)

該機(jī)制對于我國來說有重要的政治意義，體現(xiàn)了新時(shí)代的生態(tài)文明建設(shè)的主要思想，是我國首個(gè)跨越多個(gè)省市建立的生態(tài)保護(hù)區(qū)。新安江的源頭在安徽省黃山市，是錢塘江的發(fā)源地，橫跨安徽省和浙江省，新安江還是千島湖的重要水源。除此之外，新安江水質(zhì)優(yōu)良，是浙江省重要的儲(chǔ)備水源之一，同時(shí)還肩負(fù)著維護(hù)長江三角洲地區(qū)生態(tài)環(huán)境的重任。新安江流域的保護(hù)正式上升到國家層面是在2003年，《千島湖及新安江上游流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合計(jì)劃》（國函〔2013〕135號）（以下簡稱《綜合規(guī)劃》）的實(shí)施。在《綜合規(guī)劃》中，新安江的國家生態(tài)文明建設(shè)地位得到提升，在國家戰(zhàn)略地位方面也具有重要意義。自此，新安江流域綜合治理等措施，為全國跨省流域河流的治理起到帶頭作用，也提供了一個(gè)很好的示范。這個(gè)制度最初是由全國人大代表和政協(xié)委員的調(diào)查和建議，在財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部的大力幫助下，由浙皖兩省統(tǒng)籌規(guī)劃，并進(jìn)行系統(tǒng)激活、系統(tǒng)實(shí)踐和系統(tǒng)開發(fā)，具體見圖1。

在第二輪制度實(shí)踐中，兩省就改善水體質(zhì)量和增加補(bǔ)貼資金的“雙重改善”達(dá)成一致。鼓勵(lì)和限制生態(tài)保護(hù)的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，從端點(diǎn)管理到源保護(hù)，從項(xiàng)目推廣到機(jī)構(gòu)保護(hù)，從生態(tài)資源到生態(tài)資本。在進(jìn)行三輪試點(diǎn)時(shí)，將提升水質(zhì)評估標(biāo)準(zhǔn)，形成更加嚴(yán)格的制度，探索基于貨幣補(bǔ)償?shù)亩嘣?，社?huì)化，長期補(bǔ)償方式，逐步擴(kuò)大補(bǔ)償資金的使用范圍，制度上的激勵(lì)和約束更加規(guī)范、全面、具體，這進(jìn)一步增強(qiáng)了勞動(dòng)者的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)新性。

三、新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展困境

補(bǔ)償資金不足，資金使用分散。這項(xiàng)資金是指中央、省、各級政府專門安排的資金，其用途是保證在改造階段流域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展，保證流域居民的生活。同時(shí)也是保證整個(gè)治理階段能夠穩(wěn)定進(jìn)行的基礎(chǔ)。通過兩省的協(xié)商談判，完成整個(gè)補(bǔ)償模型的建設(shè)。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，從第二輪治理開始到現(xiàn)在，共計(jì)投資126億元，補(bǔ)償資金僅為35.8億元。二者對比得知，補(bǔ)償資金嚴(yán)重不足，這將對接下來治理的發(fā)展產(chǎn)生影響。此外，賠償基金的使用范圍太廣、不合理。例如，社會(huì)應(yīng)承擔(dān)的學(xué)校和文化站有時(shí)不得不使用部分補(bǔ)償資金，這將降低補(bǔ)償資金在使用過程中所產(chǎn)生的效果。

補(bǔ)償方法是單一的，市場機(jī)制的作用還沒有真正發(fā)揮出來。雖然補(bǔ)償資金來源穩(wěn)定，但體現(xiàn)了補(bǔ)償方式的統(tǒng)一性，市場機(jī)制未能體現(xiàn)出其價(jià)值。在“新安江模式”中，補(bǔ)償資金直接來源于中央和政府和省政府，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付18億元，浙江和安徽兩省各轉(zhuǎn)移9億元。它以市場為導(dǎo)向的手段，例如價(jià)格，財(cái)政和稅收。嚴(yán)重缺乏諸如金融，金融和貿(mào)易等應(yīng)用程序，并且諸如社會(huì)組織和公眾之類的其他主題的參與度相對較低。

治理成本與共享利益之間的不匹配影響了環(huán)保主義者參與的熱情。從開始進(jìn)行流域治理時(shí)，上游地區(qū)為關(guān)閉水污染企業(yè)，嚴(yán)格控制船舶水污染，努力防止水污染下降等水質(zhì)改善做出了巨大犧牲。但是，試點(diǎn)補(bǔ)償方式單一，僅是傳統(tǒng)的資金補(bǔ)償，而且從第三輪試點(diǎn)開始，中央政府不再提供資金，導(dǎo)致總資本只有2億元，不能有效地補(bǔ)償環(huán)保主義者的資金付出。在改善水質(zhì)的同時(shí)，將會(huì)提升居民的收入水平，但是也會(huì)導(dǎo)致與民生發(fā)展之間產(chǎn)生一定的沖突，這必然影響到環(huán)境保護(hù)主義者的參與熱情。

四、新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制優(yōu)化路徑

（一）法規(guī)的健全與完善

新安江流域的生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。盡管它在國內(nèi)率先進(jìn)行了示范，并在制度和機(jī)制上進(jìn)行了創(chuàng)新和實(shí)踐，但面對上游生態(tài)環(huán)境資金，保護(hù)和發(fā)展的多重制約，還需要提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。針對核心內(nèi)容，采取多樣化的方法，進(jìn)行監(jiān)管有效性和有效性評估，制定了全面而深入的體制結(jié)構(gòu)安排?！蛾P(guān)于完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》是治理過程中的總指導(dǎo)，制定了整體的規(guī)劃，為我國的生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償提供了目標(biāo)指導(dǎo)。在對整個(gè)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行總結(jié)時(shí)，根據(jù)獲得的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)盡早出臺(tái)《生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償條例》，為《生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償法》等法律的建立奠定基礎(chǔ)，以便系統(tǒng)可以在變更過程中進(jìn)行引導(dǎo)和影響。利用法律的約束效應(yīng)，加強(qiáng)約束管理，并通過法律思想和法律手段支持多種支付方式，從而降低區(qū)域生態(tài)成本。總體的成本和整個(gè)生態(tài)環(huán)境能夠產(chǎn)生的價(jià)值由社會(huì)科學(xué)地評估和實(shí)現(xiàn)，從而可以有效地體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)者和受益者各自的權(quán)利、責(zé)任和利益，利用分類補(bǔ)償取代之前統(tǒng)一補(bǔ)償?shù)男问?，多種補(bǔ)償方式相互影響。補(bǔ)償性生態(tài)保護(hù)制度的建立有利于治理與發(fā)展的有效協(xié)調(diào)，在治理時(shí)不僅要考慮整個(gè)流域的綠色環(huán)保發(fā)展，同時(shí)相關(guān)企業(yè)也要進(jìn)行轉(zhuǎn)型，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級，整個(gè)上下游地區(qū)共同努力，享受成果。

（二）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制多元化、多層次

共同建設(shè)以市場為導(dǎo)向的多方面的治理基金。在新安江流域治理的過程當(dāng)中，便建立了“新安江綠色發(fā)展基金”，通過市場機(jī)制引導(dǎo)社會(huì)基金發(fā)展，“種子效應(yīng)”得以體現(xiàn)。除此之外，資金還有一種名為“杠桿效應(yīng)”的作用。在2018年，將基金改變?yōu)椴煌幕鹉K，每個(gè)基金模塊各有6億元的資金。建立新安江社會(huì)化，多元化，長期集資，保護(hù)和保護(hù)的資金基金，積極探索發(fā)展模式，雖然建立了“新安江綠色發(fā)展基金”，但是該基金的整體規(guī)模不大，杠桿作用弱，項(xiàng)目支持少。安徽省和浙江省有必要在財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部的支持下，合作建立能夠引起較強(qiáng)“杠桿效應(yīng)”的生態(tài)補(bǔ)償資金，或者基于國家環(huán)保基金，設(shè)立專門用于新安江流域治理及可持續(xù)發(fā)展的儲(chǔ)備資金。

開拓市場渠道，增加融資選擇。在建立多種交易方式的基礎(chǔ)上，增加資金來源，提高整個(gè)治理過程中的資金支持，幫助產(chǎn)業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的綠色轉(zhuǎn)變，增添利益社區(qū)模塊，統(tǒng)籌發(fā)展命運(yùn)與責(zé)任，價(jià)值文化共同體，實(shí)現(xiàn)互利共贏。根據(jù)分水嶺保護(hù)和水價(jià)合理分配的責(zé)任原則，建立制度和機(jī)制，隨著水質(zhì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的提高，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)壓力的增加，增加補(bǔ)償資金。關(guān)于綠色貸款，可以在亞洲銀行借貸1億美元左右，以及德國的貸款銀行貸款5 000萬歐元左右，而這些資金都將用于新安江流域的可持續(xù)發(fā)展。除了貸款，還需要在所有綠色金融方面進(jìn)行擴(kuò)展。

（三）生態(tài)工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化

鼓勵(lì)和支持杭州市下游與黃山市上游地區(qū)在園區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、醫(yī)療服務(wù)等方面的合作，使“新安江—千島湖—富春河”成為中國乃至世界文化旅游勝地中最美麗的風(fēng)景名勝。將文化與旅游結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)需要其他方向補(bǔ)償?shù)阶陨懋a(chǎn)出發(fā)展轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)共同建設(shè)，共同治理，共同發(fā)展，互利共贏。上游和下游地區(qū)通過建立“合作治理，成本分擔(dān)，利益共享”的模式，形成流域內(nèi)可持續(xù)發(fā)展，治理成功后，將為全世界提供一個(gè)很好的范例。

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