摘要 在當前的反貧困國家戰(zhàn)略中，扶貧開發(fā)、農(nóng)村低保、精準扶貧的漸次提出，為我國脫貧攻堅做出了巨大貢獻。扶貧開發(fā)（精準扶貧）與農(nóng)村低保既相輔相成、相互促進，也存在著一定的矛盾和問題。如何織密底線民生“保障網(wǎng)”，逐步構建一體化的反貧困政策框架，采取多種措施推動扶貧開發(fā)政策和農(nóng)村低保制度有效銜接，是決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅，全面建成小康社會的重要問題。

關鍵詞 脫貧攻堅;精準扶貧;農(nóng)村低保;扶貧開發(fā)

中圖分類號 S-9? 文獻標識碼 A? 文章編號 0517-6611（2021）04-0248-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.04.066

The Connection between Rural Subsistence Allowance System and Poverty Alleviation and Development Policy in the Process of Poverty Alleviation

CHEN Shu

（Suzhou Executive Leadership Academy， Suzhou， Jiangsu 215011）

Abstract Poverty alleviation and development， rural subsistence allowance system and targeted poverty alleviation have been put forward successively under current national strategy of anti-poverty which made major contribution to poverty alleviation in China. Poverty alleviation and rural subsistence allowance system supplement and promote each other but still have certain contradictions and problems. How to weave the bottom line of peoples livelihood “safeguard net”， gradually build an integrated anti-poverty policy framework and take various measures to promote the effective link between poverty alleviation and development policies and the rural subsistence system， is an important issue in decisive battle to overcome poverty and tackle difficulties， and to build a well-off society in an all-round way.

Key words Poverty alleviation;Targeted poverty alleviation;Rural subsistence allowance system;Poverty alleviation and development

基金項目 蘇州干部學院課程開發(fā)基金項目。

作者簡介 陳述（1973—），男，江蘇揚州人，研究員，從事鄉(xiāng)村振興、“三農(nóng)”問題、農(nóng)民收入，農(nóng)產(chǎn)品品牌營銷等工作。

收稿日期 2020-04-23;修回日期 2020-05-26

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是全面建成小康社會的底線任務和標志性指標，是黨向人民作出的莊嚴承諾[1]。2020年是全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的收官之年，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)，目前預計還有300萬農(nóng)村貧困人口沒有脫貧，還剩下50多個貧困縣尚未摘帽。脫貧攻堅的要求包含了5個要點，即全面完成脫貧任務，鞏固脫貧成果防止返貧，做好考核驗收和宣傳工作，保持脫貧攻堅政策總體穩(wěn)定，研究接續(xù)推進減貧工作[2]。

針對這5個方面的工作任務，今年的中央一號文件提出，要堅持精準扶貧，以更加有力的舉措、更加精細的工作，重點是在普遍實現(xiàn)“兩不愁”基礎上，全面解決“三保障”和飲水安全問題，確保剩余貧困人口如期脫貧。為了鞏固脫貧成果防止反貧，需要全面排查已脫貧人口，加強對不穩(wěn)定脫貧戶、邊緣戶的動態(tài)監(jiān)測，將返貧人口和新發(fā)生貧困人口及時納入幫扶，杜絕數(shù)字脫貧、虛假脫貧[3]。值得關注的是，一號文件要求在保持政策穩(wěn)定性和持續(xù)性的同時，提出脫貧攻堅任務完成后，我國扶貧工作將針對相對貧困群體常態(tài)化推進，將要研究建立解決相對貧困的長效機制，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，將解決相對貧困問題與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接，統(tǒng)籌安排[4]。

1 農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)的起始

改革開放 40 年來，隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，特別是隨著扶貧開發(fā)政策的實施，我國農(nóng)村扶貧成效顯著，按照2010年不變價格農(nóng)民人均純收入2 300元/年的扶貧標準，中國農(nóng)村貧困人口從1978年的77 039萬人減少到2019年的551萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從 97.5%降至 0.6%，降低了96.9個百分點。僅就黨的十八大以來，中國貧困人口從2012年的9 899萬人減少了9 348萬人，貧困發(fā)生率亦從2012年的10.2%下降到2019年的0.6%，降低了9.6個百分點。我國成為世界上解決貧困人口最多，脫貧力度最大的國家。

1.1 扶貧開發(fā)的起始

1986年5月16日，國務院成立議事協(xié)調(diào)機構“國務院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組”，1993年12月28日啟用“國務院扶貧開發(fā)領導小組”，這是我國政府專門成立的扶貧工作機構，其工作職能是安排專項資金，制定優(yōu)惠政策，在全國范圍內(nèi)開展有計劃、有組織和大規(guī)模的開發(fā)式扶貧[5]。

開發(fā)式扶貧的著力點，是在國家的支持下，利用貧困地區(qū)的自然資源，進行開發(fā)性生產(chǎn)建設，以逐步形成貧困地區(qū)和貧困戶的自我積累和發(fā)展能力，并主要依靠自身力量解決溫飽、脫貧致富。

1.2 農(nóng)村低保制度的提出

開發(fā)式扶貧的重點在于主動生產(chǎn)，相對而言，部分喪失了勞動生產(chǎn)能力的農(nóng)戶在開發(fā)式扶貧推進的過程中，無法通過自身“造血”擺脫貧困。因此，2007 年 7 月，國務院發(fā)布《關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，由國家民政部具體實施，在全國農(nóng)村全面實施農(nóng)村居民最低生活保障制度。

農(nóng)村低保制度解決了無勞動能力家庭的兜底保障，和扶貧開發(fā)相比，該制度的重點是基本生存需求的保障。貧困標準經(jīng)過多次調(diào)整，目前所用的指標是按年人均收入（2010年不變價）2 300元計算。

1.3 精準扶貧的重要理念

2013年11月3日，習近平總書記在湖南考察時提出了“精準扶貧”的重要理念，為新時期中國扶貧工作指明了方向。精準扶貧要落實“六個精準”，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準，著力解決扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退的問題，變“大水漫灌”為“精準滴灌”。精準扶貧成為扶貧開發(fā)的升級版。

2015年11月29日，中共中央、國務院印發(fā)《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，要求“采取超常規(guī)舉措，拿出過硬辦法，舉全黨全社會之力，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。”明確提出脫貧的標準：到2020年穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，農(nóng)村貧困人口義務教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障;實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平、基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。

2 扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保的關系

在我國反貧困政策體系中，扶貧開發(fā)（精準扶貧）是國務院扶貧辦牽頭，以扶助貧困戶或貧困地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)，改變落后地區(qū)窮困面貌為主旨的涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等多方面的綜合性工作，致力于解決發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的問題，屬于“造血”式扶貧。而農(nóng)村低保是以國家民政部牽頭，對農(nóng)村人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实募彝セ騻€人，按當?shù)氐捅藴式o予救助的制度，是政府財政轉(zhuǎn)移支付保障的社會福利制度，是國民收入再分配和社會安全網(wǎng)的兜底部分，屬于“輸血”式扶貧。二者之間既有同一性，又有差異性。

2.1 扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保的同一性

扶貧開發(fā)（精準扶貧）和農(nóng)村低保都是中央在我國進入改革開放以來實施的反貧困國家舉措。消除貧困，改善民生，實現(xiàn)共同富裕，是我國社會主義社會的本質(zhì)要求，沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就不會全面建成小康社會。扶貧開發(fā)的精準識別和產(chǎn)業(yè)帶動，農(nóng)村低保的解決困難群眾生活問題，保證貧困農(nóng)民共享社會進步的成果，其價值特征都是堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持以問題為導向，是統(tǒng)一一致的制度導向目標。精準扶貧的“五個一批”整合，就包括了“實行農(nóng)村最低生活保障制度兜底脫貧社會保障兜底一批”的基本方略。

2.2 扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保的差異性

扶貧開發(fā)（精準扶貧）作為一種產(chǎn)業(yè)帶動的反貧困方式，突出注重人的發(fā)展權。而農(nóng)村低保則注重人的生存權，體現(xiàn)社會公平，著重解決缺乏勞動能力的部分農(nóng)村貧困人口的核心利益，即在于確保基本的生存需求得到滿足。

農(nóng)村低保是一種兜底保障，幫扶重點是將脫貧攻堅中無法通過自身勞動擺脫貧困的救助群體，從而使扶貧開發(fā)可以有選擇性的瞄準具有勞動能力的貧困人口進行針對性的幫扶，保障幫扶工作精準科學有效。

扶貧開發(fā)是產(chǎn)業(yè)帶動，通過投入促進貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，使有勞動能力的貧困人口可持續(xù)生產(chǎn)，提高其生活質(zhì)量，減少貧困人口想要通過農(nóng)村低保來解決自身貧困問題的比重，避免擠占和浪費優(yōu)質(zhì)的扶貧資源。兩項政策各有側重，互為補充，相輔相成，從而成為我國扶貧工作的兩個重要支撐點。

2.3 扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保的矛盾性

2.3.1 精準識別上的復雜性。農(nóng)村低保以家庭人均純收入來確定貧困程度，對臨時救助等項目未納入統(tǒng)計范疇，而扶貧開發(fā)統(tǒng)計則全部納入統(tǒng)計口徑。另外，在測算過程中，農(nóng)村低保緊盯家庭收入等項目，相對便于衡量，扶貧開發(fā)指標較多，主觀性衡量更大。還有，農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)的認定程序也有不同。

2.3.2 幫扶重點也有差別性。農(nóng)村低保側重幫扶低保人員的基本生活保障，以供給性支持為主，針對農(nóng)村家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村居民，以戶或個人為單位。扶貧開發(fā)的保障對象以國家農(nóng)村扶貧標準和“兩不愁、三保障”為識別標準，以戶為單位，側重農(nóng)戶的發(fā)展可能，提高困難群眾的自我發(fā)展動能[6]。

2.3.3

管理權責上的矛盾性。在權責歸屬上，農(nóng)村低保主管部門涉及民政、住建、人社、衛(wèi)生、統(tǒng)計等職能部門，事務復雜，范圍較廣。扶貧開發(fā)則由國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室負責統(tǒng)籌，當?shù)卣块T、扶貧部門、社會扶貧組織參與。在治理政策上，低保政策最早來自城市，由城市而農(nóng)村，扶貧開發(fā)則只針對農(nóng)村地區(qū)，這就給政策整合和運行機制帶來挑戰(zhàn)。

3 構建一體化的反貧困政策框架，促進農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)的整合

為了形成貧困治理合力，黨的十七屆三中全會提出“實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接”。2009年，出臺《關于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接試點工作的指導意見》，在全國11 個?。▍^(qū)、市）開展扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保銜接試點。根據(jù)中央《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》，決戰(zhàn)決勝2020年脫貧攻堅，以及2020年后我國反貧困工作的有序開展，按照 “中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實”的脫貧攻堅要求，建立一套一體化的反貧困管理體制和運行機制，這對兩項制度在基層的實質(zhì)性銜接具有重要意義。

3.1 標準銜接，強化認定的統(tǒng)一性

從制度的整體目標定位來講，扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保都是國家為消除農(nóng)村貧困問題作出的基礎性制度安排，在實踐中，二者的目標定位各有側重，因此，要從根本上確保扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保有效銜接，必須明確一個相對統(tǒng)一的農(nóng)村貧困人口識別認定條件。

3.1.1 要在國家層面研究制定一定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的農(nóng)村貧困人口識別認定制度。通過科學設定量化指標體系，嚴格界定主體責任，規(guī)范認定程序，建立統(tǒng)一、規(guī)范、有序的貧困人口認定體系，堅持低保線和扶貧線的“兩線合一”[7]，為制度的有效銜接和實施提供基礎性、根本性的保障。由于體系差異，具體量化指標可以各有選取，但是這些指標要便于基層工作人員按需選取使用。

3.1.2 要根據(jù)近年來農(nóng)村居民收入來源多元化和農(nóng)村居民剛性支出的實際情況，研究制定適應變化的評估數(shù)據(jù)參照體系。由于農(nóng)民收入難以精準統(tǒng)計，可以設計一個常用行業(yè)的收入評估數(shù)據(jù)和一般貧困家庭支出評估數(shù)據(jù)，便于利用評估數(shù)據(jù)來實現(xiàn)對受助對象的精準識別。

3.1.3 要明確扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保兩類對象應該承擔的相關義務。政策框架設計時，既要保護好貧困對象享受低保或扶貧政策權利，也要界定他們需要履行的相關義務，比如申請人要如實申報家庭成員收入和財產(chǎn)狀況，申請人及家庭無正當理由不得拒絕就業(yè)或從事生產(chǎn)勞動等[8]。

3.2 精準識別，強調(diào)施策的綜合性

要根據(jù)統(tǒng)一標準下的識別和認定，對兩類貧困群體分別設立幫扶方向和任務，讓有勞動能力的貧困人口通過開發(fā)式扶貧提升發(fā)展能力，讓完全喪失勞動能力或通過扶貧開發(fā)不能擺脫貧困的人口，以保障式扶貧措施維持基本生活，實現(xiàn)綜合施策的聯(lián)結。

3.2.1 要建立扶貧開發(fā)領導小組和社會救助部門聯(lián)席會議制度，為精準施策，綜合施策提供組織領導保障。建立工作定期通報制度，定期通報工作措施、經(jīng)驗做法、出現(xiàn)問題，建立定期會商制度，會商解決扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保銜接過程中出現(xiàn)的新情況和新問題，形成多部門工作合力。

3.2.2

要充分發(fā)揚基層民主，發(fā)動群眾參與，聽取村中能人的建議，尊重受助對象的意見，激發(fā)自我改變的內(nèi)生動力[9]。根據(jù)各地區(qū)域?qū)嶋H落實提出項目安排和具體措施，以便具體幫扶政策更加貼近貧困戶的能力、技術等實際需求，正確發(fā)揮好基層民主評議在對象幫扶過程中作用，最大程度形成全民幫扶，全村幫扶氛圍。

3.2.3 要做到幫扶措施“因戶施策”和“因人施策”。在具體幫扶政策設計中，針對貧困人口不同致貧原因，建立和完善分類幫扶機制，采取產(chǎn)業(yè)帶動、搬遷安置、轉(zhuǎn)移就業(yè)、教育資助、醫(yī)療救助、低保兜底“六個一批”幫扶措施，增強脫貧需求與幫扶措施之間的銜接程度。在實踐中既要有共性化措施，又要有個性化措施，確保貧困人口獲益最大化。

3.3 信息互通，提升協(xié)調(diào)的高效性

當前農(nóng)村的低保管理部門和扶貧開發(fā)部門，普遍存在工作力量薄弱、工作經(jīng)費短缺、工作條件落后、專業(yè)化和信息化程度不高等問題，制約著扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保的有機銜接，因此，加強基層信息建設十分必要。

3.3.1 要把握好扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保的政策要求，準確理解幫扶工作重點，強化隊伍培養(yǎng)。常態(tài)化加強農(nóng)村基層扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保工作人員隊伍的培訓力度，民政與扶貧部門一方面各自提出需求清單，另一方面協(xié)同制定培訓計劃及內(nèi)容，著重在政策目標、業(yè)務知識、操作流程等方面加強梳理，提高基層干部同時掌握兩項制度的政策及業(yè)務知識的能力。

3.3.2 要充分考慮現(xiàn)階段農(nóng)村家庭收入、人際關系復雜化的實際情況，著重加強農(nóng)村居民家庭經(jīng)濟狀況核查專業(yè)能力建設，以政府購買社會服務的方式，將貧困戶家庭經(jīng)濟狀況核查交給有資質(zhì)的第三方機構具體開展入戶核查工作，以多視角促進低保和開發(fā)的措施協(xié)同。

3.3.3 要建立數(shù)據(jù)互通和核對機制，雙方部門常態(tài)化的進行數(shù)據(jù)核對，保證雙方部門對受助對象的信息獲知的一致性和準確性，使扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保政策在具體農(nóng)戶中能夠得到一體化的推進[10]。

3.4 動態(tài)管理，保障制度的公平性

由于致貧原因的不確定性和轉(zhuǎn)化性，脫貧攻堅是一個動態(tài)管理過程。做好扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保受益貧困人口的動態(tài)管理工作至關重要，要加強對扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保受益貧困人口的動態(tài)管理，提高管理效率。

3.4.1 要加強貧困農(nóng)戶信息管理和動態(tài)監(jiān)測。要建立起貧困戶的信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，按照貧困人口的不同類別，按季度、半年、年度審核的頻率開展家庭經(jīng)濟狀況核查，實施動態(tài)管理。年終根據(jù)扶貧對象發(fā)展實際，對扶貧對象進行調(diào)整，使穩(wěn)定脫貧的貧困戶及時退出，使應該扶持的扶貧對象被及時納入，從而實現(xiàn)扶貧對象有進有出，扶貧信息真實可靠。

3.4.2

要堅持陽光操作管理。按照國家規(guī)定，建立扶貧對象公布，扶貧項目公告、扶貧資金公開制度，將篩選確立幫扶對象的全過程公開，使受助對象及發(fā)展進程收到全員監(jiān)督，一方面避免應扶未扶，另一方面避免長期不變。同時，還要引進第三方監(jiān)督機制，嚴格扶貧資金管理，嚴格扶貧對象管理，嚴格進入退出管理。

3.4.3

要建立長期幫扶跟進機制。我國的反貧困是一項長期的工作，通過高強度的脫貧攻堅，可以在較短時間內(nèi)解決現(xiàn)有貧困人口的脫貧問題。由于這部分人的發(fā)展基礎脆弱，為防止遇到天災人禍和意外情況重新返貧，低保保障和扶貧開發(fā)要持續(xù)跟進，直至實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

4 結語

習總書記2020年3月6日在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上說，要“接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接。脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。要針對主要矛盾的變化，理清工作思路，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長短結合、標本兼治的體制機制?！弊ゾo研究扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保的有效銜接，抓緊研究制定脫貧攻堅與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接，必將對全面小康社會建設短板的補上、農(nóng)業(yè)農(nóng)村關鍵問題的解決和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進，起到極其重要的作用。

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