張琛 孔祥智

〔摘要〕 鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化二者是互利共生的命運共同體，二者的深度融合是構(gòu)建新型工農(nóng)關(guān)系的題中應(yīng)有之義。鄉(xiāng)村振興離不開新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，當(dāng)前農(nóng)村勞動力素質(zhì)整體不高、土地資源存在錯配狀況以及農(nóng)村資金凈流出且存量不足，亟需注入優(yōu)質(zhì)城市要素以激發(fā)鄉(xiāng)村活力。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展也離不開鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村振興為新型城鎮(zhèn)化挖掘了新的人口紅利、土地紅利和資本紅利。未來，鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合要堅持以科學(xué)規(guī)劃為引領(lǐng)，處理好“四對關(guān)系”，重點是破除要素自由流動的體制機制障礙，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，以小城鎮(zhèn)為著力點構(gòu)建新型工農(nóng)關(guān)系。

〔關(guān)鍵詞〕 鄉(xiāng)村振興，新型城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)融合，新型工農(nóng)關(guān)系

作為決勝全面建成小康社會七大重大戰(zhàn)略部署之一，黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要根據(jù)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的引領(lǐng)下，按照“三步走”的目標(biāo)任務(wù)，最終在本世紀(jì)中葉實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的戰(zhàn)略目標(biāo)。鄉(xiāng)村實現(xiàn)振興離不開新型城鎮(zhèn)化的帶動，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展也離不開鄉(xiāng)村的振興。黨的十九屆五中全會提出要“全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強化以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》也對城鄉(xiāng)融合發(fā)展提出了明確要求，即“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，推動城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力”?；诖耍疚姆治隽肃l(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化深度融合的原因，重點探討了鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化深度融合背后的邏輯，指出了二者深度融合的實現(xiàn)路徑，并據(jù)此提出相應(yīng)的政策建議。

一、為何要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡是新時代我國社會主要矛盾的一個重要方面。其實，“鄉(xiāng)”與“城”二者是難以割裂的，是“你中有我、我中有你”的融合體，城鄉(xiāng)融合發(fā)展事關(guān)國家現(xiàn)代化建設(shè)的成敗。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，為回答在新時期建立什么樣的具有中國特色社會主義的新型城鄉(xiāng)關(guān)系、怎樣建立具有中國特色社會主義的新型城鄉(xiāng)關(guān)系指明了方向。

（一）順應(yīng)了經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律

經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律是我國經(jīng)濟邁入新常態(tài)，要從原先的追求經(jīng)濟增長速度和數(shù)量，向追求經(jīng)濟增長的質(zhì)量與效益轉(zhuǎn)變?？v觀西方發(fā)達(dá)國家的歷史，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型意味著農(nóng)業(yè)部門的份額下降，工業(yè)部門和服務(wù)業(yè)部門的份額上升。鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合，正是順應(yīng)了我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的發(fā)展。

當(dāng)前我國正處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時期，從圖1可以得出，改革開放以來三次產(chǎn)業(yè)增加值的變動呈現(xiàn)出明顯的分化趨勢。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值份額呈現(xiàn)先上升后快速下降的趨勢。第一產(chǎn)業(yè)增加值份額從1978年的27.7%增加到1982年的32.8%后，便呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢。2019年第一產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例僅為7.1%。第二產(chǎn)業(yè)增加值份額呈現(xiàn)出波動中小幅下降的趨勢。第二產(chǎn)業(yè)增加值份額從1978年的47.7%下降到2019年的39%。與此同時，第三產(chǎn)業(yè)增加值份額呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢。從1978年的24.6%增長到2019年的53.9%。自2012年起，第三產(chǎn)業(yè)增加值份額超過第二產(chǎn)業(yè)增加值份額，成為國民經(jīng)濟中第一大產(chǎn)業(yè)。改革開放以來，三次產(chǎn)業(yè)貢獻率也呈現(xiàn)出與三次產(chǎn)業(yè)增加值相同變動的趨勢，即第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)對國內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻率總體上呈現(xiàn)下降趨勢，2019年第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)對國內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻率分別為3.8%和36.8%。第三產(chǎn)業(yè)對國內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻率呈現(xiàn)快速上升趨勢，2019年第三產(chǎn)業(yè)對國內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻率高達(dá)59.4%。以上經(jīng)驗事實表明，我國正處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的核心是要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合是高質(zhì)量發(fā)展的題中應(yīng)有之義。一方面，黨的十九大報告指出，要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，目標(biāo)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、治理、生活的全面振興。農(nóng)業(yè)農(nóng)村一直是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的突出“短板”，也是決定中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的重大“變量”。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，才能實現(xiàn)國家現(xiàn)代化，才能如期實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)。依托產(chǎn)業(yè)興旺提升農(nóng)業(yè)競爭力，讓人民群眾享受到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的經(jīng)濟紅利。依托生態(tài)宜居實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的改善，讓人民群眾看得見綠水青山，享受美麗鄉(xiāng)村帶來的生態(tài)紅利。依托鄉(xiāng)風(fēng)文明改善農(nóng)民精神風(fēng)貌，讓人民群眾享受到鄉(xiāng)村文化內(nèi)涵帶來的人文紅利。依托治理實現(xiàn)自治、法治和德治有機結(jié)合，讓人民群眾享受到鄉(xiāng)村安定和諧帶來的民生紅利。實現(xiàn)農(nóng)村居民的生活富裕既是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本，又是檢驗“三農(nóng)”工作的試金石，更是實現(xiàn)共同富裕的根本要求。另一方面，大量進入城市后的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，具有基本住房、子女上學(xué)、醫(yī)療等基本生活需求，帶動了與此相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，增加了消費需求?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確了新型城鎮(zhèn)化主要指標(biāo)，具體包括城鎮(zhèn)化水平、基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和資源環(huán)境四大方面。其中，基本公共服務(wù)涉及農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育、農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)、城鎮(zhèn)常住人口養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、住房等內(nèi)容。城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的供給衍生了許多新興行業(yè)，帶動了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;基礎(chǔ)設(shè)施涉及城市公共供水、污水處理、生活垃圾無害化處理、家庭寬帶接入能力和社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施等內(nèi)容?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)帶動了第二產(chǎn)業(yè)（如建筑業(yè)、制造業(yè)）和第三產(chǎn)業(yè)（如互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)等）的發(fā)展。因此，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合，既是鄉(xiāng)村提質(zhì)增效、向鄉(xiāng)村要效益的重要方式，又是實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定增長、向城市要增長“紅利”的關(guān)鍵所在，順應(yīng)了中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的客觀規(guī)律。

（二）消除鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分和城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡

鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合是解決鄉(xiāng)村發(fā)展不充分和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的重大戰(zhàn)略布局，順應(yīng)了廣大人民的新期待。發(fā)展最不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最不充分是鄉(xiāng)村發(fā)展不充分，是我國社會主要矛盾的重要表現(xiàn)，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實現(xiàn)。補齊“三農(nóng)”這一社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的突出“短板”，解決鄉(xiāng)村發(fā)展不充分和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題，既需要實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，又需要新型城鎮(zhèn)化的拉動。黨的十八大以來，雖然我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了歷史性成就，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展邁向了新階段，但鄉(xiāng)村發(fā)展仍面臨著諸多發(fā)展短板，存在著農(nóng)業(yè)發(fā)展不充分、農(nóng)村發(fā)展不充分和農(nóng)民發(fā)展不充分的三大問題。

一是農(nóng)業(yè)發(fā)展的不充分。首先，當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展仍然是小規(guī)模經(jīng)營為主，規(guī)模經(jīng)營仍不充分。尤其是近些年勞動力、土地租金成本的不斷攀升，市場上不斷涌現(xiàn)出“棄耕拋荒”的規(guī)模經(jīng)營主體。根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，截至2016年底，全國共有20743萬農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶，其中小農(nóng)戶占農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶比重高達(dá)98.1%;小農(nóng)戶經(jīng)營耕地面積占總耕地面積的70%，經(jīng)營耕地10畝以下的農(nóng)戶有2.1億戶 〔1 〕。其次，中國農(nóng)業(yè)的綠色化發(fā)展之路任重道遠(yuǎn)。雖然化肥折純使用量近年來呈現(xiàn)下降趨勢，從2015年的峰值6022.6萬噸下降到2019年的5403.6萬噸，但是單位面積化肥使用量仍遠(yuǎn)高于世界平均水平，2019年每公頃化肥折純使用量仍高達(dá)325.7公斤，遠(yuǎn)高于世界平均水平。有學(xué)者實證研究表明，當(dāng)前農(nóng)戶施肥中氮元素存在著施用過量的行為 〔2 〕。與化肥使用量相似，農(nóng)藥使用量雖有所減少，從2013年的峰值180.77萬噸下降到2019年的145.6萬噸，但是單位面積的農(nóng)藥使用量仍遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家。此外，化肥、農(nóng)藥的包裝物因缺乏合理地回收，加劇了當(dāng)前農(nóng)村面源污染。我國畜禽養(yǎng)殖廢棄物產(chǎn)生量大，資源化利用率低，廢棄物隨意丟棄對環(huán)境造成嚴(yán)重污染。最后，中國農(nóng)業(yè)的數(shù)字化仍有很大的上升空間。當(dāng)前手機已成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“新農(nóng)具”，精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)帶來高效便捷，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算和人工智能技術(shù)未來將應(yīng)用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，但我國農(nóng)業(yè)數(shù)字化發(fā)展空間巨大，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施亟待健全。

二是農(nóng)村發(fā)展的不充分。首先，村莊“空心化”日益嚴(yán)重。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，越來越多的青壯年勞動力離開農(nóng)村，許多村莊因人口流失走向凋敝，“空心村”數(shù)量急劇攀升。有學(xué)者的測算結(jié)果表明，2016年人口凈流出行政村數(shù)量占比為79.01%，空心化率不低于5%的空心村比例為57.50%，人口空心化率為23.98% 〔3 〕。其次，村莊規(guī)劃存在不合理。村莊規(guī)劃要順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢，要充分依據(jù)村莊的類型和發(fā)展實際，分類推進村莊建設(shè)。村莊規(guī)劃不能千篇一律，更不能好高騖遠(yuǎn)。一些地區(qū)的村莊規(guī)劃編制存在認(rèn)知不足的問題，導(dǎo)致規(guī)劃編制不接地氣，難以實施。一些地區(qū)的村莊規(guī)劃過于注重“喊口號”，缺乏清晰的路線圖和任務(wù)書。最后，村莊公共服務(wù)較為滯后。當(dāng)前農(nóng)村的教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、公共文化服務(wù)水平亟待提升，尤其是許多農(nóng)村地區(qū)的教學(xué)水平有待提升，教師數(shù)量緊缺;鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室設(shè)施條件落后，醫(yī)務(wù)人員水平參差不齊;農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)量少，服務(wù)質(zhì)量不高;農(nóng)村公共文化設(shè)施建設(shè)普遍比較落后，文化產(chǎn)品的供給數(shù)量少且難以“接地氣”等。

三是農(nóng)民發(fā)展的不充分。首先，農(nóng)民增收不充分。千方百計增加農(nóng)民收入一直是“三農(nóng)”政策的基本出發(fā)點。當(dāng)前農(nóng)民收入主要依靠家庭經(jīng)營性收入和工資性收入，財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入占比較低，同時工資性收入面臨著極大的不確定性，受到宏觀經(jīng)濟形勢以及自身就業(yè)技能的影響，例如突發(fā)的新冠肺炎疫情嚴(yán)重影響了農(nóng)民收入。有學(xué)者研究表明，受制于新冠肺炎疫情的影響，2020年農(nóng)民工人均工資收入名義增長速度可能將下降1.45至2.46個百分點 〔4 〕。其次，農(nóng)民權(quán)益保障不充分。農(nóng)民作為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的主體，其權(quán)益難以得到穩(wěn)定保障。農(nóng)民權(quán)益不僅包括政治權(quán)益，也包括經(jīng)濟權(quán)益和社會權(quán)益。然而，當(dāng)前農(nóng)民的政治權(quán)益普遍得不到有效保障，農(nóng)村基層民主選舉中時常出現(xiàn)權(quán)責(zé)不一致的現(xiàn)象。雖然土地確權(quán)工作已經(jīng)全面完成，但是農(nóng)民仍然存在著經(jīng)濟權(quán)益保護“缺位”的問題。農(nóng)民的社會權(quán)益包括教育權(quán)、就業(yè)權(quán)、社會保障權(quán)、社會尊重權(quán)等，遺憾的是，當(dāng)前農(nóng)民群體仍難以享受到與城市居民相同的社會保障，難以得到社會的普遍尊重。最后，農(nóng)民的自身能力較低。根據(jù)2016年第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)的資料顯示，初中文化及以下程度的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員占比為91.7%，遠(yuǎn)低于我國城鎮(zhèn)居民受教育水平。農(nóng)民因自身人力資本水平低下，影響著其在勞動力市場上的績效，直觀反映出的是就業(yè)類型和就業(yè)權(quán)益難以得到保障。

此外，城鄉(xiāng)發(fā)展在基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通方面存在著較大的差距，迫切需要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合。因此，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合，既順應(yīng)了5.5億鄉(xiāng)村常住人口的期待，又滿足了2.36億城鄉(xiāng)流動人口的訴求，能夠讓經(jīng)濟發(fā)展的改革紅利惠及人民群眾，提升人民群眾的獲得感，逐步消除鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分和城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。

（三）順應(yīng)了人口流動的趨勢

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人口流動已成為當(dāng)前世界主要經(jīng)濟體發(fā)展過程中的共同現(xiàn)象。新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，是“人的城鎮(zhèn)化”。鑒于國家統(tǒng)計局自2008年起公布了每年的農(nóng)民工數(shù)量，表1給出了2008年以來城鎮(zhèn)化水平以及流動人口與農(nóng)民工規(guī)模的變化情況。

總的來看，我國城鎮(zhèn)化水平與人口流動二者之間呈現(xiàn)出明顯的正向趨勢。我國城鎮(zhèn)化水平從2008年的46.99%增加到2019年的60.60%，農(nóng)民工數(shù)量也呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢，從2008年的22542萬人增加到2019年近3億人。這一時期，我國流動人口總體上則呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢。從2015年開始，流動人口出現(xiàn)了負(fù)增長，2019年流動人口數(shù)量為2.36億人，是近五年來最低數(shù)量。流動人口數(shù)量的減少，可在一定程度上反映出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量提升。

一方面，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展產(chǎn)生了新的就業(yè)需求，對鄉(xiāng)村人口流動產(chǎn)生了“拉力”。農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移的動力，很大程度上取決于城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中產(chǎn)生了新的就業(yè)崗位。尤其是當(dāng)前大量農(nóng)村勞動力從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶呈現(xiàn)出明顯的分化態(tài)勢，越來越多的農(nóng)戶由純農(nóng)戶向非農(nóng)戶演變 〔5 〕。從客觀上看，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要增加新的就業(yè)崗位。根據(jù)歷年《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前農(nóng)民工的就業(yè)部門主要是第二產(chǎn)業(yè)中的制造業(yè)和建筑業(yè)。隨著城市房地產(chǎn)行業(yè)的興起，建筑行業(yè)吸納了大量農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)。

另一方面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化推動著農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展路徑是以勞動力要素為最核心的變量，其他要素以勞動力價格的變動為中心 〔6 〕。首先，“機械換人”釋放了農(nóng)村大量勞動力。我國農(nóng)業(yè)機械化呈現(xiàn)出快速發(fā)展趨勢，耕種收綜合機械化水平不斷提升，“機器換人”的過程不斷加深，經(jīng)測算表明，1998～2012年農(nóng)業(yè)機械化對勞動力轉(zhuǎn)移的貢獻度為21.59% 〔7 〕。其次，土地集中經(jīng)營釋放了一部分農(nóng)業(yè)勞動力。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要路徑是規(guī)模經(jīng)營，規(guī)模經(jīng)營的最直接表現(xiàn)形式是土地集中。以土地流轉(zhuǎn)、土地托管為標(biāo)志的土地集中也釋放了一部分農(nóng)村勞動力。

二、鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化深度融合的內(nèi)在意蘊

鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化均是我國經(jīng)濟邁向新常態(tài)下事關(guān)現(xiàn)代化事業(yè)成敗的重大戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興離不開新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)也離不開鄉(xiāng)村振興的支持。近年來，我國工農(nóng)關(guān)系進入“既予又活”的新階段，城鄉(xiāng)之間人口、要素流動、產(chǎn)業(yè)融合日益頻繁?？梢哉f，鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化二者之間是互利共生的命運共同體。

（一）鄉(xiāng)村振興的動力機制需要注入優(yōu)質(zhì)城市要素

長期以來，要素由“鄉(xiāng)”到“城”的單向流動，造成了鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素的數(shù)量匱乏和質(zhì)量低下。

首先，作為鄉(xiāng)村振興主體的農(nóng)戶受教育程度普遍偏低。筆者根據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點數(shù)據(jù)的測算結(jié)果表明，2003～2016年農(nóng)戶的受教育程度普遍不高（見表2）。男性勞動力中，雖然近年來受教育程度在小學(xué)及以下的比例有所降低，但是初中文化程度的比例呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢。女性勞動力中，學(xué)歷為小學(xué)及以下和初中占到九成以上。無論是男性勞動力還是女性勞動力，具有高中以上學(xué)歷的數(shù)量普遍較低。整體上看，農(nóng)村人力資本仍處于較低水平。

其次，農(nóng)村土地要素的配置存在資源錯配的狀況。當(dāng)前，部分地區(qū)出現(xiàn)了土地撂荒的現(xiàn)象。有調(diào)查表明，78.3%的村莊出現(xiàn)耕地撂荒的現(xiàn)象，西部山區(qū)和非農(nóng)就業(yè)越方便的地區(qū)土地撂荒的比例越高 〔8 〕。雖然早在1984年的中央一號文件中就指出，要“鼓勵土地逐步向種田能手集中”。然而當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)比例并沒有呈現(xiàn)出快速增長的趨勢，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營戶僅占農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的比例不足2% 〔9 〕。土地要素并沒有實現(xiàn)有經(jīng)營能力的農(nóng)戶種植更多土地的最優(yōu)要素配置情況。為此，筆者根據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點微觀農(nóng)戶數(shù)據(jù)，通過參數(shù)校準(zhǔn)的方式測算了當(dāng)前我國農(nóng)村土地要素的配置情況。土地要素邊際產(chǎn)出的離散程度從2004年的0.768增加到2015年的0.891，說明當(dāng)前農(nóng)戶土地要素的扭曲配置程度在不斷增加。

最后，農(nóng)村資金要素呈現(xiàn)出凈外流趨勢且存量不足。周振等（2015）測算表明，1978～2012年通過財政、金融機構(gòu)以及工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差的方式，農(nóng)村地區(qū)向城市地區(qū)大約凈流入資金26.66萬億元 〔10 〕。從2004年開始，隨著農(nóng)業(yè)補貼政策和價格支持政策的相繼出臺，國家支持“三農(nóng)”工作的力度逐漸加大。然而，以農(nóng)村資產(chǎn)、資源、資金為代表的農(nóng)村“三資”存量仍嚴(yán)重不足。彭超、張?。?019）根據(jù)2018年全國農(nóng)村固定觀察點村級數(shù)據(jù)的測算結(jié)果發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收入主要依賴于財政扶持，平均資產(chǎn)為939.13萬元，村集體經(jīng)濟組織的平均資產(chǎn)負(fù)債率為61.6%，盈利能力普遍不高。發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟亟需通過造血的方式積累“家底”，拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收入 〔11 〕。

如何破解鄉(xiāng)村要素數(shù)量不足且質(zhì)量低下的“低水平陷阱”的困境呢？為鄉(xiāng)村注入優(yōu)質(zhì)城市要素是鄉(xiāng)村振興的重要動力機制。具體來說，需要以破除城鄉(xiāng)二元體制機制弊端為出發(fā)點，以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，重點打通人、地、錢等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的城鄉(xiāng)要素流動不暢難題。人才方面需要鼓勵支持人才下鄉(xiāng)，解決當(dāng)前農(nóng)村人才素質(zhì)低下的問題。土地方面鼓勵支持集體建設(shè)用地跨區(qū)域流動，解決當(dāng)前農(nóng)村土地要素錯配的問題。資本方面要在防范風(fēng)險的前提下鼓勵支持工商資本進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，解決當(dāng)前農(nóng)村資金外流和農(nóng)村集體經(jīng)濟“造血”內(nèi)生動力不足的問題。2020年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，要求到“十四五”期末，地方土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上。地方土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，為資金要素進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村開辟了新路徑。

（二）新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展離不開鄉(xiāng)村振興的支撐

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為新型城鎮(zhèn)化挖掘了新的人口紅利、土地紅利和資本紅利，通過要素流動、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鄉(xiāng)統(tǒng)一布局推動了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

首先，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展開發(fā)了新一輪“人口紅利”。新型城鎮(zhèn)化的核心是人，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展更離不開高素質(zhì)人才的有效供給。當(dāng)前我國城市勞動力市場的勞動力供給與需求的不匹配矛盾日益突出，勞動年齡人口自2013年到達(dá)頂點后開始減少，城市制造業(yè)、服務(wù)業(yè)勞動力成本的上升壓縮了利潤空間，第一次“人口紅利”逐漸褪去。與此同時，近年來城市勞動力參與率的降低也客觀上要求農(nóng)村勞動力進入城市就業(yè)市場。2010-2015年，我國16-65歲人口的勞動參與率下降了4.7個百分點 〔12 〕。勞動參與率的下降意味著勞動力市場勞動供給具有稀缺性，亟需挖掘勞動供給的潛力。令人欣慰的是，農(nóng)村勞動力已成為城鎮(zhèn)就業(yè)的重要組成部分。有學(xué)者測算結(jié)果表明，從1997年至2017年農(nóng)村外出進入城市就業(yè)的勞動力占居城市全部就業(yè)人員的三分之一以上 〔13 〕。鄉(xiāng)村人才振興為新型城鎮(zhèn)化開發(fā)新一輪“人口紅利”提供了機遇。新一輪“人口紅利”的開發(fā)重在人口質(zhì)量的開發(fā)，逐步實現(xiàn)從原先的“人口紅利”向“人才紅利”轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施通過職業(yè)技能培訓(xùn)等措施，極大地提升了農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的素質(zhì)，有助于增強城市勞動力市場的供給質(zhì)量，提升勞動參與率。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正是開發(fā)新一輪“人口紅利”、跳出“中等收入陷阱”的重要制度創(chuàng)新。

其次，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展挖掘了“土地紅利”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略通過深化農(nóng)村土地制度改革，尤其是通過逐步打通“三塊地”制度，破解城鄉(xiāng)供給不匹配矛盾，將會為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供“土地紅利”。2019年5月，《中共中央國務(wù)院印發(fā)關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》明確指出：“按照國家統(tǒng)一部署，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，允許就地入市或異地調(diào)整入市;允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市?！?020年4月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》以及國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》的通知均進一步明確指出了“出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的指導(dǎo)意見”。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市優(yōu)化了城鄉(xiāng)土地要素的配置，解決了城市土地資源緊缺的問題，有利于消除城市規(guī)模擴張與農(nóng)村集體土地之間的矛盾，為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供土地要素。未來，隨著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的不斷推進，農(nóng)村土地制度的深化改革將進一步激發(fā)新型城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟活力。

最后，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展挖掘了“資本紅利”。當(dāng)前，城市工資上漲速度快于勞動生產(chǎn)率的增速，意味著單位勞動力成本在不斷上升，制造業(yè)的比較優(yōu)勢在逐步減弱，最直接的表現(xiàn)是2007年以來制造業(yè)平均利潤率長期維持在2%～3%的低利潤率水平。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略產(chǎn)生的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，如特色小鎮(zhèn)、田園綜合體、觀光農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)等，既是對原先產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，又是對原先價值鏈的擴展，具有較高的投資收益率。城鄉(xiāng)資本邊際收益率的差異推動著部分原先在城市從事二產(chǎn)、三產(chǎn)的企業(yè)進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村從事新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，既實現(xiàn)了農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的深度融合，又實現(xiàn)了城市制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供了“資本紅利”。此外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的整體布局也有助于推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，有效解決新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中城鎮(zhèn)空間分布不合理、產(chǎn)業(yè)布局與資源承載力不匹配的難題，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點和難點。實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，有助于實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展互補互促、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)均等共享的良好局面。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求中的產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕和生態(tài)宜居分別對應(yīng)著生產(chǎn)、生活、生態(tài)，為實現(xiàn)城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)三者有機統(tǒng)一提供了基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村和城市實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)的良性發(fā)展，也從側(cè)面反映了新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)質(zhì)量，是真金白銀投入到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)實寫照。

三、鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化深度融合的實現(xiàn)路徑

黨的十九屆五中全會既對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了新要求，即全面推進鄉(xiāng)村振興;又強調(diào)了新型城鎮(zhèn)化是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。城鄉(xiāng)關(guān)系從“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”轉(zhuǎn)向了“新型工農(nóng)關(guān)系”，加速了“鄉(xiāng)土中國”向“城鄉(xiāng)中國”的轉(zhuǎn)變，旨在破除工農(nóng)不平等的陳舊觀念，著力形塑城鄉(xiāng)平等發(fā)展理念。形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系意味著鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化將深度融合。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合，要堅持規(guī)劃引領(lǐng)，處理好 “四對關(guān)系”，重點是破除要素自由流動的體制機制障礙、實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和以小城鎮(zhèn)作為新型工農(nóng)關(guān)系的著力點，目標(biāo)是構(gòu)建新型工農(nóng)關(guān)系。

（一）以科學(xué)規(guī)劃為行動引領(lǐng)

實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合要牢牢樹立“城鄉(xiāng)一盤棋”的發(fā)展理念，按照黨的十九屆五中全會精神，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，統(tǒng)籌謀劃、科學(xué)施策、分類推進，要以城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，堅持規(guī)劃為引領(lǐng)。鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化都是一項系統(tǒng)工程，既是人、財、物的有機結(jié)合，又是人才、資源和戰(zhàn)略的統(tǒng)一。2018年3月，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議山東代表團審議時指出“推動鄉(xiāng)村振興健康有序進行，要規(guī)劃先行、精準(zhǔn)施策”?，F(xiàn)代化經(jīng)濟體系作為一個有機整體，鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化正是現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的“車之雙輪”。鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化二者深度融合需要雙輪驅(qū)動、統(tǒng)籌謀劃，堅持科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)是構(gòu)建新型工農(nóng)關(guān)系的制度保障，是城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展的重要前提。抓住科學(xué)規(guī)劃，就是抓住了鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的“牛鼻子”?？茖W(xué)規(guī)劃是要充分考慮到不同地區(qū)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化二者之間的邏輯關(guān)系，通過調(diào)查研究了解實情，充分發(fā)揮規(guī)劃的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)調(diào)性，通過規(guī)劃實現(xiàn)各要素的有機統(tǒng)一和相互協(xié)作，防止出現(xiàn)各要素碎片化的現(xiàn)象，為構(gòu)建新型工農(nóng)關(guān)系提供驅(qū)動力。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃要與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃相契合，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展目標(biāo)要與新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)相契合，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的任務(wù)書、時間表、路線圖要對標(biāo)新型城鎮(zhèn)化的任務(wù)書、時間表、路線圖。依托規(guī)劃，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，樹牢“綠水青山就是金山銀山”的理念，促進生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，既激發(fā)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合、結(jié)構(gòu)升級、價值延伸產(chǎn)生的新動能，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城鄉(xiāng)互補互促，也實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”，提升人民群眾生活的幸福感。依托規(guī)劃，貫徹共享發(fā)展理念，重點補齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)城鄉(xiāng)不平衡“短板”，重點統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)道路、供水、供電、互聯(lián)網(wǎng)、垃圾、污水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既要嚴(yán)控城市污染下鄉(xiāng)，也要嚴(yán)防鄉(xiāng)村污染入城，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的城鄉(xiāng)互聯(lián)互通。

（二）處理好“四對關(guān)系”

實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合需要處理好以下“四對關(guān)系”。一是處理好城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的關(guān)系，遵循優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村原則。2019年中央“一號文件”將“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”確定為當(dāng)前“三農(nóng)”工作的總方針，是面臨現(xiàn)階段中國城鄉(xiāng)關(guān)系演變而提出的重大理論方針，為處理好城鄉(xiāng)關(guān)系存在的各類問題提供根本指引。因此，推進鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化深度融合，關(guān)鍵在鄉(xiāng)村。二是處理好政府與市場的關(guān)系，遵循市場在資源配置中起決定性作用的原則。在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化深度融合的過程中，在充分發(fā)揮政府在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，推動市場主導(dǎo)作用的實現(xiàn)。為城鄉(xiāng)關(guān)系營造良好的市場氛圍，為破除城鄉(xiāng)要素自由流動的體制機制障礙創(chuàng)造充滿活力的市場環(huán)境。三是處理好城鄉(xiāng)人口布局的關(guān)系，遵循人口流動自然規(guī)律的原則。長期以來，農(nóng)村人口外流情況十分嚴(yán)重，鄉(xiāng)村人口的“空心化”問題十分突出。這既削弱了鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展活力，又不利于鄉(xiāng)村振興的長遠(yuǎn)發(fā)展。雖然近年來返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)隊伍規(guī)模日益擴大，但是仍無法明顯扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村人口凈外流的大趨勢。未來，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化深度融合，要充分遵循人口流動的自然規(guī)律，更大程度保障人口自由流動的權(quán)利，立足不同村莊的發(fā)展實際，分類推進村莊差異化規(guī)劃建設(shè)，分類分步開展“空心村”治理。四是處理好長期與短期的關(guān)系，以黨和國家的目標(biāo)導(dǎo)向為融合原則。第一階段的目標(biāo)是2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。黨的十九大報告指出，“從二二年到二三五年，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”。在基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化之際，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)。第二階段的目標(biāo)是到本世紀(jì)中葉，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制成熟定型，城鄉(xiāng)全面融合，鄉(xiāng)村全面振興，實現(xiàn)全體人民共同富裕。因此，推進鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化深度融合，需要在特定歷史階段從城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、居民生活水平、基本公共服務(wù)之間的差距和人民生活幸福感有無得到明顯提升等方面對融合成效進行科學(xué)合理的評價，處理好長期和短期二者之間的關(guān)系。

（三）破除要素城鄉(xiāng)自由流動的體制機制障礙

實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合要破除要素自由流動的體制機制障礙。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要注入城市優(yōu)質(zhì)要素，新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展也需要鄉(xiāng)村振興提供要素支持。為此，應(yīng)進一步加快推進城鄉(xiāng)要素的雙向流動，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的融合共生，著力破除“人、地、錢”要素城鄉(xiāng)自由流動的體制機制障礙，是工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的題中應(yīng)有之義。一是有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生活質(zhì)量為依據(jù)，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“進得來、留得下、離得開”。要堅持以人為本的理念，深化戶籍制度改革，圍繞“人的城鎮(zhèn)化”實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念為引領(lǐng)，優(yōu)化基本公共服務(wù)資源配置方式，建立健全結(jié)構(gòu)合理、均衡配置的基本公共服務(wù)體系，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步實現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口和流動人口基本公共服務(wù)全覆蓋，以基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展。逐步建立城鄉(xiāng)一體化失業(yè)保險制度促進城鄉(xiāng)居民就近就地享受公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)。完善城鎮(zhèn)人口就業(yè)失業(yè)登記管理制度，加強對失業(yè)人員的職業(yè)技能培訓(xùn)。逐步完善農(nóng)民工隨遷子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等制度。二是深入推進農(nóng)村土地制度改革。在嚴(yán)守耕地紅線和落實農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上，深化改革宅基地、設(shè)施農(nóng)用地和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，以盤活存量資源、提高流動性為切入點，在探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上重點研究部署農(nóng)村閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的政策，從國家層面出臺相關(guān)實施辦法。健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，落實城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤跨區(qū)交易機制，擴大農(nóng)村集體建設(shè)用地跨區(qū)域流動的范圍，重點保障農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地以同地同權(quán)同價的方式入市?！皥猿秩≈诘兀饕弥谵r(nóng)”的原則，逐步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，落實地方土地出讓收益到“十四五”末用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例不少于50%的目標(biāo)。三是在防范風(fēng)險的前提下鼓勵支持工商資本進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。工商資本進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的基本前提是保證土地性質(zhì)不轉(zhuǎn)變，防止可能出現(xiàn)的“非農(nóng)化”傾向。建立資格審查、動態(tài)監(jiān)管、事后追責(zé)的“三位一體”風(fēng)險防范體系，確保工商資本進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村不出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險。針對符合準(zhǔn)入要求的工商資本，要為其提供人才支撐、信貸優(yōu)惠、用地扶持、基礎(chǔ)設(shè)施配套等多元化服務(wù)體系。

（四）實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

新中國成立以來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展逐步實現(xiàn)了從機會不平等向機會平等的轉(zhuǎn)變 〔14 〕，而鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化深度融合的重要標(biāo)志是基本公共服務(wù)均等化，其背后的含義就是實現(xiàn)機會均等。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是包容性增長的重要內(nèi)容，反映的是城市和鄉(xiāng)村居民享受公共服務(wù)的機會平等，重點是解決公共服務(wù)體系“碎片化”問題。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，既要實現(xiàn)保障基本民生需求的公共服務(wù)均等化，又要實現(xiàn)與民生生活緊密的公共服務(wù)均等化。一是要逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共教育服務(wù)的均等化。城鄉(xiāng)公共教育服務(wù)均等化的核心是解決教育資源配置的空間不平衡。堅持教育的公益性和公平性，保障城鄉(xiāng)居民受教育的平等權(quán)利，加大財政對教育的投入，優(yōu)化師資隊伍，重點加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)和保障低收入家庭、農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育。二是要逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)機會的均等化。大力發(fā)展農(nóng)村加工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品物流業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)，拓寬就業(yè)容量。積極扶持民營企業(yè)，營造良好營商氛圍，完善社會服務(wù)體系建設(shè)，加強指導(dǎo)和監(jiān)督，規(guī)范企業(yè)用工行為，支持和鼓勵勞資雙方建立長期穩(wěn)定的勞動關(guān)系，增加勞動就業(yè)崗位。加強技能培訓(xùn)、支持創(chuàng)業(yè)就業(yè)。提供全程創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)服務(wù)，創(chuàng)新財政稅收機制，減輕創(chuàng)業(yè)負(fù)擔(dān)。三是要逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障服務(wù)的均等化。加快完善覆蓋全民的社會保障體系建設(shè)，針對居民養(yǎng)老、醫(yī)療健康等民生關(guān)切的社會保障領(lǐng)域，要以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為出發(fā)點、以可持續(xù)性為落腳點、以全國統(tǒng)籌為核心，優(yōu)化基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度設(shè)計。完善城市低收入群體和農(nóng)村居民的社會救助工作，健全保障服務(wù)體系。四是要逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的均等化?；A(chǔ)設(shè)施是民生工程，影響著千家萬戶。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)均等化的短板在農(nóng)村，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級是落實“新基建”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)均等化，需要按照政府主導(dǎo)、市場運作的模式，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃機制、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)機制和城鄉(xiāng)一體化管護機制，落實“建管一體”的基本要求，努力縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的差距。

（五）以小城鎮(zhèn)作為新型工農(nóng)關(guān)系的著力點

要充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)近城近鄉(xiāng)的區(qū)位優(yōu)勢、進入門檻低的制度優(yōu)勢、要素銜接的平臺優(yōu)勢，增強城鄉(xiāng)融合發(fā)展的后勁。小城鎮(zhèn)既有助于實現(xiàn)城市人才、資本、技術(shù)等要素下沉農(nóng)業(yè)農(nóng)村，又有助于全面推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、鄉(xiāng)村人才振興、鄉(xiāng)村文化振興、鄉(xiāng)村生態(tài)振興和鄉(xiāng)村組織振興。發(fā)揮小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的紐帶作用，有助于城鄉(xiāng)關(guān)系最終實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)。構(gòu)建新型工農(nóng)關(guān)系，需要以小城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展為抓手，重點提升小城鎮(zhèn)聚集人口、吸納就業(yè)、產(chǎn)業(yè)集聚的功能。一是引導(dǎo)小城鎮(zhèn)人口合理分布。未來城與城之間、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的競爭，核心是人口的競爭。人口的聚集，會帶來消費需求的增加。小城鎮(zhèn)的人口布局需要科學(xué)確定合理規(guī)模，提高人口要素配置效率，既要防止部分小城鎮(zhèn)因人口大規(guī)模流入產(chǎn)生的“城市病”問題，又要解決部分地區(qū)人口大規(guī)模流出產(chǎn)生的“空心村”問題。二是增強小城鎮(zhèn)就業(yè)吸納能力。截至2018年底，當(dāng)前全國共有小城鎮(zhèn)21297個。倘若每個小城鎮(zhèn)都能夠?qū)崿F(xiàn)吸納流動人口1000人以上，將會解決至少2000萬流動人口的就業(yè)。因此，要加大對小城鎮(zhèn)勞動密集型企業(yè)的扶持力度，在用地指標(biāo)、人才待遇、金融擔(dān)保等方面提供全方位的政策支持。三是強化小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚能力。有條件的小城鎮(zhèn)可通過形成區(qū)域性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的方式強化產(chǎn)業(yè)市場集聚能力，推動產(chǎn)業(yè)升級。加強小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮特色小鎮(zhèn)及特色資源集聚的優(yōu)勢，推進產(chǎn)業(yè)深度融合。

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