頊迎芳 王義保

〔摘要〕 2020年是全面建成小康社會和打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的收官之年。相對于擁有土地的農村低收入群體，沒有土地的城市低收入群體同樣需要得到關注。城市低收入群體幸福感受多重因素影響，但其提升路徑對政府依賴性較強。因此，應充分發(fā)揮政府公共服務效能，提升城市低收入群體的獲得感、安全感、幸福感。從政府提供公共服務的角度來講，提升城市低收入群體幸福感有三種邏輯進路：一是遵循“收入有限”情境下的“分配替代性邏輯”，以提高城市低收入群體的“相對收入和收益”為實現路徑;二是遵循“財政有限”情境下的“重心轉移性邏輯”，以提升政府管理效能提高公共服務滿意度為實現路徑;三是遵循“公共危機”情境下的“風險共擔性邏輯”，以打破風險分配的邏輯為實現路徑。

〔關鍵詞〕 城市低收入群體，幸福感，公共服務，邏輯進路

當前，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。美好生活是面向幸福的。就群體收入差異而言，低收入群體的“美好生活需要”受各種瓶頸制約和多維因素影響。而相對于擁有土地的農村低收入群體，沒有土地的城市低收入群體自力更生的能力更加受限，對政府有著更強的依賴性，因此，城市低收入群體同樣是我們在扶貧攻堅戰(zhàn)略及全面小康戰(zhàn)略中必須關注的對象。影響城市低收入群體幸福感的因素，一是收入較低帶來的不能滿足生存和發(fā)展基本需求的“貧”，二是身處社會劣勢不能獲得基本的教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務、住房、勞動市場就業(yè)等帶來的“困”，即公共服務的不平衡和不可及性。實際上，不論個體、政府、市場、社會都有其自限性，我們列舉了三種情形的“自限性”，嘗試解釋政府如何突破“自限性”以及采取何種路徑提升城市低收入群體幸福感。本文以政府提供公共服務為主線，針對城市低收入群體收入上的“貧”和公共服務獲得上的“困”，提出了政府提升城市低收入群體幸福感的三種邏輯進路。

一、“收入有限”情境下的“分配替代性邏輯”：以提高相對收入為實現路徑

從“幸福來源”角度考慮，“收入”是制約低收入群體幸福感的重要因素。伊斯特林悖論認為幸福感與收入之間呈倒U型關系，收入達到臨界點后，幸福感并不能隨收入的增加而提高，但低收入群體的收入水平處于臨界點（拐點）之下，所以在控制其他變量后，低收入群體的幸福感與收入水平之間呈線性正相關。但在絕對收入無法得到顯著提高的情況下，相對收入可以彌補絕對收入的有限性。這一論點在文獻綜述中也得到了多方論證。如丘海雄、黃嘉文（2014）在中國情景下對其進行驗證與分析發(fā)現：低收入群體的幸福獲得更多源于收入水平的提高;中高收入群體的幸福獲得則主要歸結為社會互動的增加 〔1 〕。同時，諸多學者研究了相對收入影響力高于絕對收入的論點。如張輝（2014）認為相對收入和貧富差距直接影響低收入群體的幸福感，且相對收入的影響大于絕對收入 〔2 〕;王鵬（2011）認為主觀幸福感與收入差距成“倒U形”關系，以基尼系數0.4作為臨界點。當基尼系數小于0.4時，居民幸福感會隨著收入差距的拉大而提升;當基尼系數大于0.4時，居民幸福感會隨著收入差距拉大而下降 〔3 〕?；诖耍褪杖肴后w是處于倒U型曲線拐點之前的人群，其幸福感與收入之間呈正相關，但在絕對收入短時間內無法提高的情況下，如何實現相對收入或收益提升，從而提升幸福感，是該研究要解決的第一個問題。

（一）分配替代邏輯：相對收入替代絕對收入。既然收入的高低直接影響低收入群體的幸福感，假定低收入群體的絕對收入水平保持不變，那么能夠提升低收入群體幸福感的最佳路徑就是提高低收入群體的相對收入或相對收益，即在初次分配不能解決收入差距的情況下，通過二次或三次分配提高低收入群體的相對收入，縮小其與中高收入群體的差距。從二次或三次分配的領域上講，主要集中在公共服務領域，如教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等;提高相對收入或相對收益的形式主要有五種：政府公共服務的補償效應、省出效應、補貼效應、扶持效應、平衡效應。

1.補償性相對收益：低成本受益。低收入群體的“補償性相對收益”主要體現為低收入群體“低成本受益”，即在政府政策保障下，以一種非市場化的方式，通過投入微小成本獲得高額收益。我國的保險補償、征地補償、醫(yī)保報銷、異地搬遷補助、兵役補償等，都是政府公共服務以補償形式對居民的勞動、資源、投入的回應。我國的保險制度是一種低投入、高補償的制度形式，包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、醫(yī)療保險、生育保險，目前養(yǎng)老和醫(yī)療保險是廣大居民最為關注的社會保障方式。尤其是非正規(guī)就業(yè)人群中的低收入群體，對養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險的需求程度更高。如果企事業(yè)單位在雇傭勞動力時，能夠切實保證低收入群體的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等的繳納，無疑是為其生存和發(fā)展提供了最大的補償和保障。筆者在對山西長治5個街道的調研中發(fā)現，城市中五險繳納有保障的單位，即便其工資性收入較低，城市居民也更愿意加入。而沒有五險保障的單位和組織，城市居民的選擇傾向性會降低，更多的是城中村居民或周邊農村的居民會選擇加入。面對因病致貧、因病返貧問題，國家實施大病醫(yī)療統(tǒng)籌，使得低收入群體通過大病醫(yī)療報銷在醫(yī)療大額支出上得到了補償和幫助。國務院新一輪的醫(yī)改方案明確提出人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥三方面的改革不斷推進，低收入群體看病難、看病貴的問題有所緩解。

2.省出性相對收益：零成本受益。低收入群體的“省出性相對收益”主要體現為低收入群體“零成本受益”，即低收入群體在無需投入任何成本的情況下受益，享有基本的教育、醫(yī)療、住房等政策補給。省出效應具體體現在義務教育“兩免一補”政策、減免醫(yī)療費、廉租房、公租房、社區(qū)文體培訓減免培訓費等方面。以住房保障為例，住房保障是指政府利用國家和社會的力量解決中低收入家庭的住房問題。20世紀90年代末期，我國進行了住房制度改革，建立了住房公積金、經濟適用房和廉租房制度，對低收入群體而言，具有積極的省出效應。這樣的制度確實使一部分城市的普通居民成了“有產者”，對確保這批人的生活底線起了重要作用。但是房價上漲、收入相對下降，使得低收入群體想要成為真正的“有產者”距離還很遠，包括租房價格也日益攀升。2007年黨的十七大提出“健全廉租房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難”，供應保障房成為政府干預住房市場的一項有力的政策工具。2015年，國家加大了城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房的改造力度，把一些存量房轉為公租房和安置房，對居住特別困難的低保家庭給予住房補助。2016年，中央經濟會議提出，要堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，要求房屋回歸居住屬性，各地出臺房產調控政策，在一定程度上遏制了房價的快速上漲問題。

3.補貼性相對收益：政策傾斜性直接受益。低收入群體的“補貼性相對收益”，是政府通過制定和實施針對特殊領域、特殊人群的傾斜性政策安排，低收入人群可以直接獲益。最低生活保障制度、建檔立卡、大病醫(yī)療救助、殘疾人生活補貼、冬季低收入取暖補貼、貧困獎助學金、助學貸款等項目都是“補貼性相對收益”的具體表征。以最低生活保障制度和獎助學金制度為例，其一，低保制度，自1999年開始國家先后在城市和農村全面推行“應保盡?！钡淖畹蜕畋Ｕ现贫?，這給低收入或無收入群體提供底線保障，使其生活和發(fā)展具備了基本的可能性，形成了強有力的社會救助體系和社會保障網?？梢哉f“低保”制度是政府公共服務針對低收入群體的“兜底”保障。其二，獎助學金制度，教育為人群向上流動提供可能性，低收入群體及其子女對教育的期待是比較高的。為保障低收入群體的子女能夠順利就學，國家推出了較為完善的獎助學金資助體系，包括國家獎學金（每人每年8000元）、國家勵志獎學金（每人每年5000元）、國家助學金（分為三個等級，特殊困難4000元/年，困難3000元/年，一般困難2000元/年）。

4.扶持性相對收益：政策傾斜性間接受益。低收入群體的“扶持性相對收益”，是政府通過制定和實施針對特殊領域、特殊人群的傾斜性政策安排，低收入人群可以間接獲益，即不是直接以分配方式實現，而是通過提升低收入群體或弱勢群體的運行資本、發(fā)展能力、知識技能、指導幫助等方式實現。政府公共服務的扶持效應主要體現在政府對小微企業(yè)的免稅減稅政策、小額貸款、公益崗的提供、免費師范生、就業(yè)培訓制度、志愿者和社會組織的培育等。以就業(yè)扶持為例，政府通過就業(yè)扶持提升就業(yè)率、降低失業(yè)率、提高現職人員的專業(yè)技能和業(yè)務水平，因此，就業(yè)扶持成為應對城市居民出現新貧困的重要舉措。一是政府直接創(chuàng)造就業(yè)崗位，如公益崗等;二是政府通過提供免費培訓，提高其就業(yè)素質和市場就業(yè)能力;三是做好職業(yè)指導和職業(yè)介紹服務，為其搭建平臺、提供就業(yè)便利;四是組織和幫助貧困人口從事社會居民服務業(yè);五是為創(chuàng)業(yè)的小企業(yè)提供小額貸款，幫助貧困人口自謀職業(yè)和創(chuàng)業(yè);六是建立技工學校和職業(yè)技能鑒定機構，重視職業(yè)培訓 〔4 〕276。

5.平衡性相對收益：縮小差距、降低剝奪。收入差距對居民幸福感有負面作用，再分配偏好對收入不均的“幸福負效應”有著促進作用。當前社會的主要矛盾是不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾，在中高收入和低收入人群的比較中，低收入人群在教育、住房、醫(yī)療、公共文化等方面資源的獲取上都處于劣勢，故而在生活中的相對剝奪感和社會不公正心理會加強。政府公共服務的補償、補貼、省出、扶持效應都是平衡低收入群體與中高收入群體利益差距的有效方式。這也是社會發(fā)展公平正義的內涵所在。目前我國公共服務規(guī)模不夠、質量不高，既不能滿足中高收入人群的個性化需求，也不能有效滿足低收入人群的基本保障需求;公共服務資源配置效率總體偏低，資源保障力度還需加強;公共服務的多元供給機制改革不到位，社會力量參與不足，社會組織培育仍需努力。因此，需要以公共服務工程為民生工程發(fā)揮平衡效應，著力擴大覆蓋范圍、補齊短板、縮小差距，保證不同人群在權利、貢獻、需要三個方面實現縱向平等與橫向平等，完善公共服務的供給體制，提升公共服務的公平性和可及性水平。

（二）分配替代效應：相對收入提升帶來幸福感提升。根據馬斯洛需求層次理論，獲得感、公平感、安全感都是幸福需求的體現。邢占軍（2003）從健康體驗、滿足體驗、發(fā)展體驗三個維度構建了城市居民主觀幸福感量表的測量指標 〔5 〕38-53。政府公共服務的補償、補貼、扶持等效應可以從不同層次提升低收入群體的健康體驗，如醫(yī)保報銷和大病醫(yī)療補助;提升低收入群體的滿足體驗，如教育的傾斜性政策、保障房的提供;提升低收入群體的發(fā)展體驗，如創(chuàng)業(yè)扶持和就業(yè)培訓等。以上五類效應可以轉化為幸福效用或者幸福體驗，具體體現為居民得到補償、補貼、扶持后的獲得感，低收入群體在再分配中因與中高收入群體差距縮小而帶來的公平感，因相對收入增加、相對剝奪感減弱、公共服務滿意度增加而帶來的對現實生活的可持續(xù)性和未來發(fā)展可能性的安全感。通過低收入居民獲得感、公平感、安全感的提升和滿足，使得低收入群體的幸福感得以提升。其作用機理如下：

1.相對收入轉化為獲得感。城市居民的獲得感受主客觀社會地位共同影響，但客觀社會地位直接影響城市居民的獲得感，下層居民的獲得感是最低的 〔6 〕。相對收入增加可以滿足幸福預期，在一定程度上彌補收入差距，增強收入公平。因此，在實際中也存在不少“有獲得而無感”的現象，政府很努力，但群眾不買賬。一方面源于低收入群體沒有感受到“我有你沒有”的差別待遇;另一方面，低收入群體常常感到一些資源的可及性難度較大，如享受了市區(qū)邊緣地帶經濟適用房、公租房或廉租房，但生活便利性大大降低、就醫(yī)就學交通成本提升，就讓住房的獲得感大打折扣;再一方面，在自我獲得時發(fā)現他人獲得存在暗箱操作、違規(guī)操作等不合理、不合法現象。因此，政府需要在公共服務供給方面加強管理，提高公共服務的普惠性、可及性、公平性，提升低收入群體的獲得感和滿意度。

2.相對收入轉化為公平感。社會公平感源于人們在“社會比較”中產生的相對剝奪感，人們會以“是否實現生活期望、是否獲得了應得、是否付出與應得匹配”作為判斷標準。相對剝奪感的解除，不僅能提升低收入群體的公平感，同時能激勵其對生活和工作的自信，提升其為未來發(fā)展的可能性。地方政府基本公共服務供給水平直接影響個體的社會公平感，但在不同收入水平的群體中是有差異的，中高收入群體在政府提供的教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等基本公共服務中有著明顯的社會公平感，但低收入群體的感受并不明顯 〔7 〕。這說明政府公共服務供給側相對于低收入群體而言，缺乏傾斜性和針對性。因此，在不能很快解決群體低收入問題的情況下，必須想方設法通過提升相對收入和相對收益來彌補絕對收入低下帶來的風險和隱患，比如通過教育公平，提升低收入群體向上流動的資本;通過就業(yè)公平，消除代際復制貧困的遭遇，強化個人能力和人力資本，消除行業(yè)壁壘和人為障礙。

3.相對收入轉化為安全感。安全感之于低收入群體，主要是降低生存風險、提高生存的可持續(xù)性和發(fā)展的可能性。筆者于2020年2月開展了關于疫情公眾恐慌的調查，調查中高收入人群選擇“比較恐慌”和“非常恐慌”的人數比例為28%，而低收入人群選擇“比較恐慌”和“非常恐慌”的人數比例達到了57%，低收入群體安全感相對較低的原因在于其對疫情風險成本估計較高，承受能力較弱。但筆者在2020年3月進一步開展了疫情期間城鄉(xiāng)居民心理與行為調查的問卷中，再涉及恐慌問題，同類人群回答時“非常恐懼”的心理已經消除，包括筆者所生活的小區(qū)，雖然出現了3例確診患者，但在訪問確診患者同單元的住戶時，其3月初的心理恐慌程度較之2月初已經大大降低，一方面源于2月以來國家和地方政府有力的防控、隔離措施，另一方面源于國家提出免費治療的惠民舉措以及提供了較為充足的生活物資保障，這是給低收入群體帶來的最大福音。

二、“財政有限”情境下的“重心轉移性邏輯”：以提升管理效能為實現路徑

“有限財政”是客觀事實，政府支出的切蛋糕效應必然制約著公共服務需求的回應能力。況且，政府支出和收益不一定呈現對應關系，盲目的自上而下的政府支出甚至造成了資源浪費、結構失衡、差距拉大等問題。我們也將基于公共服務滿意度的三個維度對此進行驗證，認為單一增加政府支出不一定能夠提高政府效能和公共服務滿意度，有效的管理才能使政府支出發(fā)揮最大效用，才能充分發(fā)揮GDP對公共服務的杠桿作用。

（一）重心的重新定位：政府支出不一定帶來公共服務滿意度。政府公共支出主要有兩個效應：經濟增長（經濟性支出）和社會公平（社會性支出） 〔8 〕。地區(qū)差異、階層收入差異都會導致政府公共支出差異或基本公共服務供給不均等，尤其是當社會福利供給表現出與特權、身份掛鉤的特征時，社會福利甚至擴大了社會不平等，演變?yōu)椤柏摳＠?。依據社會輸入與民生層面的輸出效果，可以將國民生存狀態(tài)與福祉水平劃分為四種類型：幸福（Well-being），即輸入好、輸出好;不協(xié)調（Dissonance），輸入好、輸出差;適應（Adaptation），即輸入差、輸出好;被剝奪（Deprivation），即輸入、輸出均較差 〔6 〕。王小魯、樊綱的實證研究發(fā)現，地區(qū)人均GDP對人們的社會公平感均有顯著的負向影響 〔9 〕。這表明，經濟發(fā)展水平越高的地區(qū)，人們的社會公平感反而越低，輸入與輸出不呈正比關系。因此，單純依靠增加政府支出，即單純考慮供給側，不能達到真正滿意的效果。

1.“有限財政”下衡量幸福的指標：公共服務滿意度。政府支出的多寡影響公共服務的供給規(guī)模、質量和水平。政府親貧式支出對低收入群體幸福感的影響較之中高收入群體更為顯著，有更強的收入邊際效用。孫計領（2016）研究發(fā)現，提升民生滿意度是提升居民幸福感的一個非常穩(wěn)健的途徑，民生滿意度指數每提高0.1，幸福感將提升0.0675。對于收入水平、階層地位和經濟地位較低的群體，民生滿意度的幸福效應更大 〔10 〕。因此，研究假設公共服務滿意度與居民幸福感呈正相關，且“公共服務滿意度”可以作為低收入群體幸福感的解釋變量。

2.“有限財政”下影響公共服務滿意度的因素：GDP杠桿指數的呈現。GDP水平與政府公共服務支出正向相關，根據政府支出與GDP水平的相關關系，本研究對2018年和2019年38個主要城市的GDP水平與城市的公共服務滿意度進行比照，確定了“GDP對基本公共服務滿意度杠桿指數”這一指標，來考察GDP和公共服務滿意度之間的規(guī)律，以便于提高公共服務投入的有效性，杠桿指數的意義旨在破除唯GDP論的發(fā)展觀念，以少量的GDP獲得更高的社會滿意度和幸福指數，促進經濟與社會二者協(xié)調發(fā)展。GDP對基本公共服務滿意度杠桿指數模型為：L=S/In（GDP值）。其中，L代表“GDP對基本公共服務滿意度杠桿指數”，S代表公共服務滿意度得分，為了消除二者量綱差距，采用取對數的方法對GDP值進行處理。

2018年GDP排名前五的城市分別是上海、北京、深圳、廣州、重慶，而這五個城市公共服務滿意度排名分別為第7名、第17名、第8名、第20名、第13名;2019年GDP排名前五的城市依然是上海、北京、深圳、廣州、重慶，而這五個城市公共服務滿意度排名分別為第13名、第30名、第29名、第35名、第28名;顯然，居于前列的GDP發(fā)展水平城市并沒有帶來該城市公共服務滿意度的提升，這些城市的GDP杠桿指數都偏低，沒有體現經濟發(fā)展對社會發(fā)展的有效帶動作用。而在2018年，GDP水平處在38位、26位、14位、9位、32位的拉薩、廈門、寧波、杭州、珠海，其公共服務滿意度排在前5位。2019年，GDP水平處在34位、38位、37位、26位、32位的珠海、拉薩、西寧、廈門、蘭州，其公共服務滿意度卻排在前5位。當然，拉薩、西寧的公共服務滿意度的名列前茅也與國家扶持和傾斜政策有關。整體而言，如果GDP水平與政府公共服務支出呈正比的假設成立，那么上述GDP水平與公共服務滿意度的不協(xié)調性，充分證明單純依靠擴大或增加政府支出不能對提升居民公共服務滿意度和幸福感起到明顯的作用和效果。這說明，我們在財政有限、政府支出有限的情況下，依然能夠尋找提升公共服務滿意度的有效空間，提升居民的幸福感。那么，這一有效空間在哪里？這是筆者要研究的下一個問題。

（二）重心的確定轉移：圍繞管理效能的三個維度的考察。政府公共服務的管理能力和治理水平的高低，一個核心的衡量指標就是滿意度，而管理、治理的主體一定是“人”，所以我們選取了居民對國家公職人員（國家機關、黨務機關、人民團體、國有企事業(yè)單位的工作人員）提供的“公職服務”的“滿意度”來解釋政府的管理能力和治理水平，選取了“公共服務滿意度”來驗證政府的管理能力和治理水平。延續(xù)上一問題的結論，選取“GDP對公共服務滿意度杠桿指數”來考察在財政收入和政府支出有限的情況下，什么因素能夠讓政府支出效用和效果最大化？為保證結果的有效性和準確性，我們采用三個測量維度進行驗證：歷時性維度，用2014-2019年連續(xù)6年的縱向變化數據來解釋政府管理能力和治理水平與公共服務滿意度的關系;共時性維度，用橫向比較方式顯示了2019年38個主要城市政府管理能力和治理水平與公共服務滿意度的關系;典型性維度，選取了2019年公共服務滿意度排名前10的城市和排名倒10的城市，進一步強調政府管理能力和治理水平與公共服務滿意度的關系，如圖1、圖2、圖3所示。對此采用SPSS24.0進行皮爾遜相關性驗證。

1.歷時性維度：2014-2019年政府公共服務管理效能。從2014年到2019年的縱向維度可以看出，每一年都顯示出基本公共服務滿意度均值（基本公共服務滿意度均值=38個城市公共服務滿意度分值之和/38）、GDP對基本公共服務的杠桿指數這兩個指標與公職服務滿意度之間呈現明顯的正相關，三者之間沒有大的走向差異。因此，研究認為，雖然公共服務滿意度的測量是一個綜合測量的結果，問卷中公共服務滿意度的測量包含了公共住房、醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)、基礎教育、公共交通、城市環(huán)境、文化體育、公共安全等8個二級指標，但其綜合結果“公共服務滿意度”與“公職服務滿意度”在整體評價上是相對一致的。而公職服務水平較高的話，對GDP投入公共服務的支出部分也能達到較高效率、效益和效果。因此，從歷史性維度來看，公職服務代表的公共服務管理，是影響公共服務滿意度的核心指標。

2.共時性維度：全國38個主要城市基本公共服務力評價雷達圖。從圖2來看，38個主要城市包含4個直轄市、5個計劃單列市（2個同時為經濟特區(qū)）、4個經濟特區(qū)（2個同時為計劃單列市）、27個省會城市，2019年其基本公共服務滿意度、GDP對基本公共服務的杠桿指數這兩個指標與公職服務滿意度之間呈現明顯的正相關，證明公職服務對各個城市基本公共服務滿意度評價都有積極的影響作用;同時，公職服務質量和水平的高低，也直接代表政府公共服務管理效能的高低，在對GDP投入公共服務支出的利用方面起到了積極的影響作用。這也充分體現了在人力、物力、財力三者投入上，人力價值的發(fā)揮對全局的影響力。公職人員在體制、機制運轉過程中，在制度、政策執(zhí)行過程中，發(fā)揮著主體性和主導型作用。因此，政府要提高治理效能，必須建設一批高素質的管理隊伍和人才隊伍，從而使政府治理效能得到最大限度的發(fā)揮。

3.典型性維度：20個典型城市基本公共服務力評價雷達圖。20個典型城市選取了2019年基本公共服務滿意度排名前10位的城市和排名最后10位的城市（見圖3）。通過觀察發(fā)現，20個典型城市與38個主要城市對比，基本公共服務滿意度、GDP對基本公共服務滿意度的杠桿指數與公職服務滿意度的相關性更強，基本公共服務滿意度與公職服務滿意度之間基本重合。這一結果進一步論證了公共服務管理效能對公共服務滿意度的作用。

以上三個維度驗證了管理效能之于“有限財政”的重要性，不論從歷時性維度、共時性維度還是從典型性維度進行分析，公共服務管理效能都對公共服務滿意度體現出正向影響。在此基礎上，筆者依托圖2、圖3數據采用SPSS24.0進行了皮爾遜相關性驗證。驗證表明，共時性維度下公共服務管理與公共服務滿意度相關性為0.863**，GDP杠桿指數與公共服務滿意度相關性為0.886**，典型性維度下公共服務管理與公共服務滿意度相關性為0.958**，GDP杠桿指數與公共服務滿意度相關性為0.926**，體現為相關性極顯著（*表示相關性顯著，**表示相關性極顯著）。該結果針對政府財政資源的有限性，對公共服務管理效能的關注提供了解決公共服務供給能力的另一個視角，即從提升管理效能角度保障有限資源的有效性，使資源配置最優(yōu)化、效能最大化、受益最大化。由于數據限制，我們未能對公共服務管理效能與公民幸福感之間的因果關系進行檢驗，只是考察了二者的相關關系，其因果關系還有待于未來研究的進一步澄清。除此之外，我國政府公共服務管理效能還發(fā)揮了管理的溢出效應，通過強有力的政治領導力、組織動員力、治理管控力、統(tǒng)籌協(xié)調力、宣傳引導力，體現我國的制度優(yōu)勢和黨的領導優(yōu)勢，實現了風險共擔、資源共享，為低收入群體渡過難關提供了保障和支持。

三、“公共危機”情境下的“風險共擔性邏輯”：以打破風險分配為實現路徑

公共危機主要包括自然災害危機、公共衛(wèi)生危機、事故災害危機以及社會安全危機等，重大突發(fā)公共危機事件表現出的突發(fā)性、不確定性、破壞性不僅對個體的生命、生產和生活產生破壞，更使得國家治理活動面臨重大挑戰(zhàn)。國家治理現代化致力于實現人民的美好生活需要，社會保障制度以保障和促進人民美好生活為目標，在這其中，政府主導的管理模式打破了“財富在上層聚集，風險在下層聚集”的風險邏輯，體現了資源共享、風險共擔的責任擔當，增強了國民的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。

（一）風險分配邏輯下城市低收入群體對政府的依賴。公共危機的到來給不同收入群體都帶來了風險。通常情況下，低收入群體在面對風險時，其應對能力、應對成本、應對途徑較中高收入人群而言均處于劣勢地位，體現出較高的脆弱性和較低的抵抗力。單憑低收入群體的自身力量，很難抵御風險或在遭遇風險后恢復到原初狀態(tài)。

一是基于風險地位與階層地位的風險分配的邏輯。風險地位與階層地位具有相關性，但并不呈現明顯的線性關系。在某個特定時刻，即“t”時刻，“階層的風險地位是特定的，貧窮招來的不幸給低收入群體帶來了大量的風險，收入、權力等財富可以讓上層擁有購買安全或者免除風險的特權。這樣，財富在上層聚集，風險在下層聚集，風險的存在鞏固著階層社會” 〔11〕36。但是，在“t-n”或者“t+n”時刻，階層地位與風險地位的關系是混沌的，不具有對應性。所以，風險與風險地位、風險地位與階層地位并不呈現線性正相關。不論是窮人還是富人，都無法逃脫風險社會的命運 〔12 〕。很顯然，即便共同面臨風險，低收入群體在風險面前的承受能力是低于中高收入群體的，這就凸顯了在公共危機事件面前，低收入群體對國家和政府的依賴性。

二是基于風險可能與空間要素的風險分配邏輯。根據空間流行病學原理，人類所經歷的SARS病毒疫情及流感病毒疫情等，都與時空地理位置、人群密集程度、人際接觸程度有關。韓曉娜（2006）在其《SARS流行病學傳播動力模型研究》中構建了病毒傳播的“飛點傳播模型”“人際互動模型”“時空傳播模型” 〔13 〕。病毒傳播途徑主要是直接傳播、接觸傳播、氣溶膠傳播等等，城市空間和農村空間相比，人員密度更高、人員聚集可能性更大、人際互動與接觸的頻率也更高、公共場所、公共交通的使用頻率更高，城市空間的人群暴露風險高于農村，一旦感染，風險承擔的成本使得城市低收入群體要付出的成本和代價也更高。

（二）集中力量辦大事在應對公共危機中的共建共享效能。黨的十九屆四中全會指出，我國國家制度和國家治理體系具有“堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事”的顯著優(yōu)勢。集中力量蘊含著共建共享和風險共擔的邏輯，城市低收入群體自身的應對能力有限，公共危機治理需要凝聚各方面力量共同完成，需要在黨的集中統(tǒng)一領導下，調動各方面積極性，科學有效調配各領域各層級的人力、物力、財力等資源力量，以不斷滿足人民對美好生活向往的需要。1998年的抗洪搶險、2003年抗擊非典、2008年汶川地震的搶救工作、2019年至今的疫情防控工作等等，在各類危機事件的應對處置中，都體現了黨領導人民集中力量辦大事的優(yōu)越性，低收入群體并沒有因此遭受重創(chuàng)，而是轉危為安，正是得益于國家治理格局下資源共享和風險共擔機制，強化了國民的歸屬感、安全感、幸福感。

（三）社會保障制度在應對公共危機中的風險共擔功能。社會保障本質上講是政府公共權力對國民收入進行再分配、托底線、救急難、保民生的一種制度安排。社會保障中的社會救濟、社會福利、社會優(yōu)撫等資金項目一般來自于國家財政，天然具有再分配的社會互助共濟性，打破了風險低位和風險分配的邏輯。社會保障制度具有維護社會穩(wěn)定、促進社會公平正義、化解社會矛盾、維系社會團結和實現共享發(fā)展的功能。比如，社會保險制度通過社會成員的互助共濟實現了增強個體抵御失業(yè)、疾病等風險的能力的功能;社會救助制度通過國家或社會向困難群體無償提供經濟或物質救助實現了保障其基本生存發(fā)展需要的功能。在應對重大突發(fā)公共危機事件時，社會保障首先有利于保障公共危機中人民的基本生存需要，尤其是重點關照了特殊困難群體的基本生活，使得我國社會保障在加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設方面的功能得到強化;其次，有利于降低公共危機產生的社會整體風險，增強全體人民的獲得感、幸福感、安全感;再次，有利于通過國家對社會關系的調整構建“利益共同體”，促進社會整體的安全、公平和正義，抵御社會風險;中國特色社會保障制度的實施和保障水平的提高對于提升國民認同，增強政府信任都具有重要作用，更是貫徹“以人民為中心”發(fā)展思想和共享發(fā)展理念的有力工具。

2020年是全面建成小康社會和打贏脫貧攻堅的收官之年，我國在共同富裕的道路上取得實質性進展，但要更加扎實地推進共同富裕，必須久久為功、持續(xù)關注城鄉(xiāng)不同空間的低收入群體。我們借助38個城市2018年和2019年的城市基本公共服務力數據，分析在個體“收入有限”、政府“財政有限”和社會面臨“公共危機”的情境下，政府能為低收入群體做什么。在“收入有限”情境下，政府需要想方設法提高城市低收入群體的“相對收入和受益”，通過發(fā)揮公共服務的補償、補貼、省出、扶持、平衡、溢出效應等，降低其相對剝奪感，提升獲得感、公平感、安全感，進而提升城市低收入群體的幸福感。在“財政有限”情境下，筆者從歷時性、共時性、典型性三個維度論證公共服務管理之于有限財政的重要性，這與現有研究中公共支出水平決定公共服務水平的觀點是不同的。政府要有所為、有所不為，既要考慮機制、能力、責任的履行實現，也要面對績效評估、激勵發(fā)展過程中的風險挑戰(zhàn)，通過加強管理效率、效益、效能，使資源達到最優(yōu)配置，使經濟發(fā)展與社會發(fā)展協(xié)調統(tǒng)一，國民幸福指數不斷提升。在“公共危機”情境下，我國政府管理效能彰顯了我國的制度優(yōu)勢，打破風險分配邏輯，提升國民的歸屬感、安全感、幸福感。研究表明，城市低收入群體對政府具有更強的依賴性，政府管理效能對提升城市低收入群體幸福感具有正向影響。約翰·亞當斯在《政府構想》（1776年）中坦言：“社會的幸福是政府的終結，個人的幸福是人類的終結，簡而言之，能讓最多的人得到幸福，讓幸福的程度最大化，這樣的政府形式才是最佳的?！?〔14 〕65-67政府只有根據居民訴求來確定各項公共服務的優(yōu)先發(fā)展順序，優(yōu)先考慮改善經濟社會地位處于弱勢的群體，即低收入群體的公共服務，才可能使人民從整體上有更高水平的幸福感。

通過上述研究，我們提供了政府提升低收入群體幸福感的三種邏輯進路，考察了我國政府應對現行困境時所采用的“換一種思路”的策略。但在實際應用過程中，以上邏輯確有不足和需要進一步改進完善的地方，因限于篇幅，文章未能進一步展開。第一，分配替代性邏輯主要是政府通過制度安排和政策傾斜的方式讓城市低收入群體受益，這就需要進一步優(yōu)化政府和市場的關系，處理好公平與效率的問題，需要考慮在資源配置中初次分配和再次分配的博弈問題。第二，重心轉移性邏輯強調了效率、效益的重要性，借用GDP杠桿指數否定了一味追加公共支出來提高公共服務滿意度的不科學思路，但在供給側主導下，如何把供給側和需求側有機結合起來，文章并沒有詳細論述。第三，風險共擔性邏輯實質上是在“非常態(tài)”的情景下政府發(fā)揮兜底和主導功能來調動和調配資源，是應急狀態(tài)的非常之舉，因此需要進一步考慮在“常態(tài)”風險和危機狀態(tài)下，政府不適于直接主導時如何有效發(fā)揮基層治理功能，如通過社區(qū)治理和推動多中心治理來應對常態(tài)風險，以及如何在常態(tài)下提高城市低收入群體自身的抗逆能力和生存韌性。也希望此文能夠喚起政府公務人員及更多學者更深入思考如何在“以人民為中心”邏輯的牽引下，把政府擔當作為的動機、行為、效果有機統(tǒng)一起來，既要有目標導向，也要有結果遵循。

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責任編輯 周 榮