劉太剛 劉邦宇

〔摘要〕 北京市提出“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制，有效地解決了過去許多久拖難決的公共事務難題，有必要以需求溢出理論為分析工具，探討這一機制之所以有效的內在機理和治理創(chuàng)新。一些基于需求溢出而產生的價值性公共事務之所以難以解決，主要源于需求溢出的識別、排序之難和部門分工下的資源聚合之難。而“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”有效地化解了這種難題：一方面，“街鄉(xiāng)吹哨”確立了對特定公共事務的強制性響應機制，省去了先前有關部門對此類公共事務的識別和排序成本，從而解決了對此類需求溢出的識別、排序之難;另一方面，“部門報到”確立了相關部門圍繞被吹哨的公共事務的資源整合機制，通過強制性的快速資源整合形成多部門的動態(tài)資源池，從而使溢出于單一部門的特定需求不再溢出。由此，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”就通過以機制彌補體制、以動態(tài)彌補靜態(tài)、以協(xié)作彌補分工，實現(xiàn)了既定體制下的基層治理創(chuàng)新。

〔關鍵詞〕 需求溢出理論，基層治理創(chuàng)新，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”

2017年9月，北京市提出基層治理實踐的創(chuàng)新機制——“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”，并將其作為2018年“北京市1號改革課題”，在全市16個區(qū)的169個街鄉(xiāng)進行試點，開啟了新的基層綜合治理模式 〔1 〕。在試點推行過程中，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”取得顯著實效，許多曾經久拖未決的難題得到了解決，僅2018年1月到7月，北京市16個區(qū)的網(wǎng)格化城市管理平臺共接到案件348.2萬件，解決率達到93.83%，滿意度達到92.51% 〔2 〕。這一基層治理創(chuàng)新實踐切實做到了面向民眾需求，響應民眾呼聲，破解基層治理難題。顯著的效果不僅得到了民眾的贊譽，也受到了黨中央的高度評價。2018年11月14日召開的中央全面深化改革委員會第五次會議上，審議通過了《“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”——北京市推進黨建引領基層治理體制機制創(chuàng)新的探索》，并對推進黨建引領基層治理體制機制創(chuàng)新提出了明確要求 〔3 〕。作為基層治理實踐的創(chuàng)新，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”得到了學者的廣泛關注，但是理論分析成果較少。因此，本文基于需求溢出理論，分析“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”之所以取得顯著效果的內在機理及其治理創(chuàng)新。

一、基層治理難題：需求溢出的識別、排序及資源配置困難

需求溢出理論（由筆者劉太剛在2011年提出并逐漸完善）將公共管理的邏輯起點前移至個人需求，認為公共管理就是對公共事務的處理，而公共事務則源于個人特定需求的溢出：個人的人道需求和適度需求溢出于其本人及私組織則生成價值性公共事務，而為處理或解決價值性公共事務則派生出工具性公共事務（如公共組織的權限分工等內部管理事務）。這就是需求溢出理論雙層公共事務觀的基本邏輯 〔4 〕。

也就是說，公共管理的終極使命是處理或解決價值性公共事務——個人的人道需求和適度需求的溢出。但為了處理或解決好價值性公共事務，公共管理就必須要處理或解決好工具性公共事務。價值性公共事務是工具性公共事務的目的，而工具性公共事務則是價值性公共事務的手段。從一定意義上說，價值性公共事務是人的需求問題，而工具性公共事務則是為解決人的需求問題而進行的公共資源的配置問題。任何社會的公共管理，實際上也就是從工具性公共事務到價值性公共事務的過程。由于價值性公共事務在本質上都是個人特定需求的溢出，而對需求溢出的解決必須通過特定的資源配置來實現(xiàn)，所以對價值性公共事務的處理或解決必須依次經過三個階段：一是發(fā)現(xiàn)識別階段。對公共事務即需求溢出的發(fā)現(xiàn)識別——不是需求溢出或奢侈需求的溢出則不屬于公共事務，只有個人的人道需求和適度需求溢出才屬于公共事務。二是排序階段。對公共事務即需求溢出的價值排序——任何社會的公共資源都不足以解決所有的需求溢出，所以要通過價值排序來決定所面對的需求溢出所屬的優(yōu)先次序。三是處理階段。對公共事務即需求溢出的資源配置——通過配置公共資源來防范或解決特定優(yōu)先次序范圍內的需求溢出問題。對應上述三個階段，公共管理實踐中往往存在著需求溢出的識別之難、排序之難和資源的有效配置之難，從而使有些價值性公共事務難以及時有效地解決。

（一）需求溢出的識別之難。如何及時識別公共事務，是公共管理面臨的一大難題。公共事務的識別是公共管理主體履行職責的第一步 〔5 〕99。需求溢出理論認為，只有個人溢出的人道需求和適度需求才能成為公共管理主體應該解決的問題，也就是價值性公共事務。因此，價值性公共事務的判斷標準可表述為：識別需求是否溢出以及溢出的需求是否為人道需求或適度需求。在法治國家的背景下，國家往往會通過法律法規(guī)或規(guī)范性文件為公共事務的識別提供原則性的操作標準。在現(xiàn)實中，對作為公共事務需求溢出的識別，往往存在著兩方面的難題：一方面是有識別權的人與識別對象（待識別的公共事務）的時空錯位，即主管某類公共事務的公職人員較少，其管轄的地域空間較廣、工作時間有限，很少有公共事務就發(fā)生在主管人員的眼皮底下。尤其是那些具有違法屬性的公共事務的當事人本身就自帶逃避監(jiān)管的隱身屬性，從而導致很多公共事務會陷入“看得見的管不了，管得了的看不見” 〔6 〕的困境之中。另一方面是主管人員的認識局限，即便發(fā)現(xiàn)了疑似公共事務的現(xiàn)象，主管人員在識別其中是否存在構成公共事務的需求溢出方面也往往存在認識局限，這也是人的有限理性的體現(xiàn)。盡管國家通過法律法規(guī)或規(guī)范性文件為公共事務的識別提供了抽象的操作標準，但這些標準往往具有較大的彈性和模糊性，遇到那些處于邊緣地帶的疑似公共事務，連專家學者的理解都不盡相同，基層一線的公務人員掌握判斷起來就更非易事。因為公共事務的識別存在著上述兩方面難題，致使有些需求溢出本屬價值性公共事務但卻難以被公共管理主體識別或被忽略，從而使其難以進入公共事務的解決議程之中，進而使某些公共問題長期存在卻久拖不決。

（二）需求溢出的排序之難。需求溢出理論認為，公共事務的解決就是公共管理主體運用資源來解決需求溢出問題的過程。然而由于資源的有限性，需求溢出問題無法全部得到滿足，此時就要對各類需求溢出的需求價值或需求正義進行排序，并依此來決定資源配置（即解決需求溢出問題）的先后順序。由此，就出現(xiàn)了對需求溢出（即公共事務）的價值排序問題。

在公共管理過程中，排序在前或需求價值較高的公共事務應該優(yōu)先獲得資源配置加以處理或解決。在公共管理實踐中，諸多因素會影響到需求價值的評估和排序，從而形成公共事務的排序之難。其原因主要有：第一，需求價值評估受到人力及時間資源的約束。主管部門要對眾多的需求溢出進行價值評估并排序，這同樣需要大量的人力和時間成本的投入，然而人力及時間資源的有限性使得需求價值評估極易出現(xiàn)偏差，準確度難以保證。第二，主管部門的主觀因素影響需求價值評估。需求價值的評估需要由主管部門的公共管理者來進行，理應秉承中立立場、以公共之心進行評估。然而，公共管理者作為個體，其主觀意識、個人傾向、知識體系等都會影響需求價值的評估與排序。第三，需求價值評估所依據(jù)的信息存在不對稱情況。主管部門被動識別的需求溢出及相關信息，特別是民眾反饋渠道，往往會受到反饋者主觀認識的影響。反饋者可能會將有利于滿足其自身需求的信息反饋給主管部門，而隱瞞部分不利信息，加之主管部門與基層現(xiàn)場的疏遠，信息了解的程度和全面性大打折扣，極易出現(xiàn)信息不對稱的情況，造成需求價值評估片面、失真。第四，公共事務的價值排序是動態(tài)變化的，對其價值排序也隨著人們認識的變化而變化。例如，北京市平谷區(qū)的砂石盜采問題，在經過了一個漫長的認識過程后才成為重大公共問題，成為治理重點。盡管2001年就已經全面禁止礦產資源開采，但是砂石盜采問題一直存在，并沒有進入公共管理主體的視野之中，從起初無人問津到一個個深坑的出現(xiàn)，河道泄洪能力受阻，再到開采出現(xiàn)人員傷亡的惡性事故后，才將這一公共問題的嚴重性凸顯，成為政府的工作要點。從最初疏于管理到現(xiàn)在的嚴格管制，對這一公共問題的價值排序就經歷了一個從低到高的認識過程。第五，各種因素導致排序難度比較大。需求價值排序時，除了對特定需求進行價值評估外，還要對其他需求進行價值評估，然后才能進行排序，這無疑更加提升了排序的難度，特別是面對眾多復雜需求溢出時，評估和排序的復雜程度大大提升，需要消耗大量的人力和時間成本，極大地增加了公共管理主體的工作量和工作難度。

因此，需求價值評估和排序上存在的困難，使一些公共管理主體對于部分難以評估和排序的價值性公共事務選擇了暫時回避或擱置，這些理應解決的需求溢出也就無從進入解決的環(huán)節(jié)，從而出現(xiàn)了某些公共問題久拖難決的現(xiàn)象。

（三）需求溢出的資源配置之難。需求溢出的識別和排序之后，公共管理主體要將有限的資源進行分配，以此來解決需求溢出問題。負責解決公共問題的每個政府部門自身就是一個資源池，通過資源池內資源的配置來解決公共問題。然而，由于任何政府部門的資源池容量都是有限的，以致許多現(xiàn)實中的公共問題超出了一個政府部門的解決能力，從而使有些公共問題難以被某一個政府部門所完全解決。此時意味著，溢出于其本人和私組織（家庭）的個人需求繼續(xù)溢出于某一政府部門。之所以會出現(xiàn)公共問題超出某一單一主管部門解決能力的現(xiàn)象，一方面是由于特定的公共問題的自身屬性所致——有些公共問題本身極其復雜、難以解決，另一方面是由于政府部門分工使政府這個大資源池被分隔為各個小資源池——各部門的資源池，這些小資源池的資源有限性和孤立性使其難以解決前述疑難復雜的公共問題。

分工和專業(yè)化作為行政管理的一大特征，是我國政府體制的基礎 〔7 〕，政府部門在專業(yè)化分工的基礎上形成了明確的職能范圍和層級結構 〔8 〕。但是，在公共事務不斷復雜化的今天，部門分工的弊端逐漸顯現(xiàn)，政府部門的資源和能力都因此受到了限制，難以發(fā)揮出應有的效果。首先，部門分工造成資源約束。在部門分工的情境下，我國政府管理體制呈現(xiàn)了“條塊分割”的特征，即垂直管理和屬地管理并存。例如，區(qū)環(huán)保部門既要受到市環(huán)保部門的垂直管理，即“條”，又要服從區(qū)政府的屬地管理，即“塊”。盡管政府部門解決的是屬地的公共事務，但是其主要財政資源等來自于垂直管理——“條”，這些資源分別掌握在各個部門之中，也就是各自的資源池之中，而且大部分屬于專項資源，使用起來有嚴格的限制。我國現(xiàn)行的“兩級政府、三級管理”模式將基層治理的重心放在了街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而資源卻分散地掌握在區(qū)縣一級政府的各個部門之中，資源與職責不匹配，資源下沉缺乏長期有效的動態(tài)機制，造成基層治理中資源效率低下，用來滿足需求溢出的資源無法到位，長期得不到解決。其次，部門分工造成能力約束。部門分工使各個部門有明確的職能范圍和權限，超出的部分則是無能為力，即使發(fā)現(xiàn)問題，但是由于能力限制卻也束手無策，也就是所謂“看得見的管不著”。例如，大貨車違法運輸治理問題，環(huán)保部門檢測的范圍僅限于汽車尾氣排放、環(huán)保指標是否達標等情況，也只能對以上問題進行執(zhí)法。即使在檢查過程中發(fā)現(xiàn)了證照過期等違規(guī)、違法行為，但是因其已經超出了環(huán)保部門的執(zhí)法范圍，無法對其作出相應的處理。這種能力上的約束讓政府部門只能“畫地為牢”，部門間溝通協(xié)調難度加大，難以形成合力，許多重大的價值性公共事務因此長期得不到治理，需求溢出遲遲得不到滿足。因此，在部門分工情境下，公共管理主體在治理能力上、資源配置上都受到了不同程度的限制，難以真正將資源運用到需求溢出的滿足上，特別是那些超出單個部門能力范圍的需求溢出，各自的資源池難以滿足需求溢出，公共事務因此久拖難決。

正是以上原因使得價值性公共事務，特別是有些重大的價值性公共事務，長期得不到解決，需求溢出無法得到滿足，基層治理困境凸顯。而“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的提出打破了基層治理的這一困境，使那些原本久拖難決的重大價值性公共事務得到了有效的解決。

二、解決需求溢出困難：“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的有效實踐

對于那些原本久拖難決的重大價值性公共事務而言，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”這一機制之所以有效，原因在于“吹哨”解決了公共事務的識別、排序之難，而“報到”解決了公共事務的資源配置之難。

（一）“街鄉(xiāng)吹哨”：重大公共問題（需求溢出）的集結號。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”是一種堅持問題導向的基層綜合治理模式，賦予街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)召集權，各部門聽到“哨聲”后必須報到，開展綜合執(zhí)法、應急處置等。其中，“街鄉(xiāng)吹哨”所吹響的正是那些重大公共問題，即需求溢出的集結號。通過“吹哨”，相應部門知悉并及時響應，并通過資源的分配來滿足需求溢出。其實，在“街鄉(xiāng)吹哨”模式推廣之前，一些重大的公共問題也會通過“民間吹哨”的方式反饋上來，但是往往會出現(xiàn)“哨”吹不響的現(xiàn)象，效果遠不及“街鄉(xiāng)吹哨”?！敖粥l(xiāng)吹哨”的“哨聲”之所以能吹響，其根本原因在于通過制度化的方式將“街鄉(xiāng)吹哨”變?yōu)閺娭菩?，解決了需求溢出在識別和排序上的困難，破解了基層治理的困境。

1.解決了識別之難。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接面向基層，無論是辦公地點、工作人員都身處基層現(xiàn)場，可以更加及時、全面地了解情況。由街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)來發(fā)現(xiàn)及識別公共事務，打破了政府部門定點辦公、遠離基層的空間約束，而且節(jié)省了政府部門的人力和時間成本，破解了需求溢出的識別困境。

街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常工作之一就是面向基層、與老百姓打交道，許多價值性公共事務都是由街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級發(fā)現(xiàn)的，例如違章建筑、盜挖盜采、環(huán)境污染等，這些需求溢出理應得到公共管理部門的解決，即使政府部門采取行動解決了，也多半是臨時性的，缺乏長期效果。再如北京市平谷區(qū)砂石盜采的問題，長期得不到解決，盡管平谷區(qū)政府多次組織聯(lián)合執(zhí)法行動，但是在執(zhí)法過后的成果難以守住。究其原因，主要在于聯(lián)合執(zhí)法的部門只有在執(zhí)法期間下到基層一線，而執(zhí)法結束后就又回到遠離基層現(xiàn)場的固定場所辦公，有限的人力資源和時間資源使得這些部門無法長期安排人員在基層一線。因此，執(zhí)法部門無法持續(xù)關注基層現(xiàn)場，也就是缺乏了需求溢出識別的長效機制，造成每次聯(lián)合執(zhí)法后的空窗期，砂石盜采就死灰復燃?！敖粥l(xiāng)吹哨”的推行，讓屬地基層部門成為執(zhí)法部門的“眼睛”，長期、實時地關注基層現(xiàn)場，并通過“哨聲”傳遞給各個政府部門，節(jié)省了人力及時間資源、突破空間約束，化解需求溢出的識別之難，讓那些理應得到解決的需求溢出能夠及時進入公共管理主體的視野之中。

2.解決了排序之難?！敖粥l(xiāng)吹哨”能夠比“民間吹哨”吹得響的另一個原因在于，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吹哨”時已經對識別、發(fā)現(xiàn)的需求溢出進行了需求價值排序，并免除了各部門再對該需求溢出進行識別和排序的負擔。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為身處基層現(xiàn)場的管理層級，能夠接觸到一手的、全面的、及時的信息，減少了信息不對稱的情況。只有那些需求價值高的需求溢出，即重大的價值性公共事務才會促使街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹響“哨聲”。也就是說，通過“街鄉(xiāng)吹哨”省去了政府部門排序審查的程序，從而提升了公共管理效率。

由于“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”已經獲得了制度化確認，“哨聲”之后，相應的部門必須報到并參與基層綜合治理。與此同時，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)還配有對報到部門的考核權，其評價納入報到部門的考核指標之中。通過這些制度設計，報到部門必須按照規(guī)定來參與到基層治理之中。這種強制性的報到機制使得街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)更有底氣，避免了過去部門的選擇性回應以及消極不作為的情況，“哨聲”的回應性得到了強有力的保障，效率大大提升。因此，“街鄉(xiāng)吹哨”的“哨”能吹得響。

（二）“部門報到”：構筑問題導向的動態(tài)資源池。公共事務的解決須依靠資源配置來實現(xiàn)。按照需求溢出理論，每一個公共部門都是一個用以解決特定范圍公共問題的資源池。而公共問題都是溢出的個人需求，即溢出于其本人及私組織（家庭）的個人需求，這些溢出的個人需求，有些會被某個主管公共部門所完全解決，但也有一些并沒有完全被其主管公共部門所解決，從而形成了溢出于本人及私組織的個人需求繼續(xù)溢出于特定公共部門的現(xiàn)象，即公共事務溢出于其主管公共部門的現(xiàn)象。之所以會出現(xiàn)公共事務溢出于特定公共部門的現(xiàn)象，一種情況是由于主管公共部門的資源配置不當，導致該公共事務無法得到完全解決，可稱為主觀溢出或假性溢出;另一種情況則是該公共事務的解決已經超出了其主管公共部門的解決能力（亦即資源能力），可稱為客觀溢出或真實溢出。值得注意的是，很多公共部門的職能范圍都是根據(jù)公共事務的屬性來劃定其職能邊界的，但現(xiàn)實中有許多公共事務事件卻具有多重屬性，其解決已超出了某一單一公共部門的能力。例如，盜采砂石的行為作為一起公共事務事件，既破壞生態(tài)環(huán)境（屬于環(huán)保部門管轄范圍），又產生安全風險（屬于安監(jiān)部門管轄范圍），而且還可能構成犯罪（屬于公安管轄范圍），這樣，盜采砂石行為所導致的個人需求溢出（環(huán)境需求的溢出、安全生產需求的溢出、秩序需求的溢出），就一定會繼續(xù)溢出于某一單獨的公共部門——無論是環(huán)保部門、安監(jiān)部門，還是公安機關，進而導致公共事務對于某一單一主管部門的客觀溢出或真實溢出。

解決上述公共事務繼續(xù)溢出于某一單一主管部門的問題，一方面要解決因資源配置不當而導致的公共事務的主觀溢出或假性溢出，另一方面要解決公共事務超出單一主管部門權能的客觀溢出或真實溢出。而“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”中的“部門報到”則通過資源的動態(tài)下沉和動態(tài)集聚，機動地構筑起針對特定公共問題的新的資源池，從而在解決公共事務的主觀溢出和客觀溢出兩個方面有所作為。

1.問題導向的資源動態(tài)下沉。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”賦予了街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的召集權，使街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以在公共問題凸顯時將相應的部門召集到基層一線，從而將各個部門的資源下沉到基層一線，構筑起針對特定公共問題的機動資源池。由于省去了之前各部門各自對公共事務識別排序時的過程，以及各部門相互協(xié)調溝通的過程，因而能夠將更多資源快速下沉到基層治理之中，從而形成對公共問題的有效治理。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”中資源的下沉是以問題為導向的，隨著公共事務而機動下沉，下沉的資源所有權依然在各個主管部門，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是通過這一機制將資源召集過來。當公共事務解決后，所余資源又重新回到各個主管部門，等待下一次的“哨聲”。這種資源的下沉方式打破了原有的靜態(tài)模式，使各部門的資源能夠真正有效地配置于公共問題的解決之用，從而提高了資源下沉的治理效率和效果。例如，平谷區(qū)環(huán)保局作為本區(qū)環(huán)境治理的重要部門之一，在金海湖受到水污染時，隨著“哨聲”與其他部門一起將各自部門的資源（包括人力、物力、權能等）匯聚到污染現(xiàn)場，共同治理了金海湖周邊養(yǎng)殖排污問題;而當治理大貨車的“哨聲”響起時，環(huán)保局又與其他部門一起到公路關卡一線，使各部門的資源再次下沉到公共事務現(xiàn)場，從而迅速有效地處理了大貨車的環(huán)保等問題。待問題解決之后，各部門所余資源又回歸各自部門，待新的“哨聲”響起之后再重新集結。

2.問題導向的資源動態(tài)集聚?！安块T報到”時，各個部門依據(jù)所要解決的公共問題將各自的相應資源下沉到了基層一線，臨時集聚成一個機動的資源池用來解決基層的、具有多重屬性且超越某一單一部門解決能力的公共問題。這種做法將前來報到的若干部門的資源池進行聯(lián)通整合，形成了一個更大的資源池，克服了過去單一部門的資源池封閉孤立、資源不足的弊端，使多部門的資源通過這種機制實現(xiàn)動態(tài)集聚，并在解決特定公共問題方面形成合力，從而使那些溢出于單一部門的需求溢出問題得以完全解決。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的資源池整合，也是以問題為導向，隨著需求溢出的出現(xiàn)而出現(xiàn)的，是一種動態(tài)的資源集聚模式。在哨聲響起之后，各個部門將資源集聚在基層一線的公共問題現(xiàn)場，形成針對特定公共問題的多部門資源池。待這一公共問題獲得解決后，這個多部門的資源池解體，剩余資源各回各家。這種資源的動態(tài)集聚將分工下的各部門資源機動整合，形成針對特定公共問題的跨部門的動態(tài)資源池，使資源的使用更加具有針對性、靈活性，大大提升了這些原本分散在各部門手中的公共資源的使用效率和效果?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門報到”通過資源的動態(tài)下沉和動態(tài)集聚，將資源池重新整合，解決了過去資源到位困難、部門難以形成合力的問題，打破了部門分工下的資源約束和能力約束，切實有效地破解了基層治理中的諸多難題，從而使許多久拖難決的公共問題迅速有效地得以解決。

三、基層治理創(chuàng)新：難題解決之機理

“街鄉(xiāng)吹哨”賦予了街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源召集權，讓基層一線有了底氣，能夠更加直接、及時地為公共問題呼叫“炮火”（公共資源），而各個部門必須循“哨聲”報到，合力參與特定公共事務的治理。通過制度化的機制創(chuàng)新不僅將各部門集結到一起，形成部門合力，共同參與基層綜合治理，而且還打破了原有的資源分配模式，突破了“條塊分割”限制，實現(xiàn)了資源的動態(tài)下沉和集聚，解決了以往公共問題出現(xiàn)時資源到位難的問題。由此，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”形成了一種具有中國特色的治理創(chuàng)新。

（一）以機制彌補體制：以機制的靈活性彌補體制靈活性不足的弊端。在需求溢出理論看來，體制是公共資源配置的靜態(tài)結構——靜態(tài)配置，機制是公共資源配置的動態(tài)流程——動態(tài)配置。具體說來，我國“條塊分割”的政府組織體系是體制，而這種體制將資源配置到各個政府部門，但各個政府部門內的資源如何配置到某一具體的公共事務處理上則有賴于機制。體制通常是由立法機關通過憲法所確立的，具有相當程度的穩(wěn)定性，作為執(zhí)行機關的政府部門往往無權變更;而機制則可以由政府部門根據(jù)具體情況而創(chuàng)設或改進，具有因情勢而變動的靈活性。

以部門分工為基礎的“條塊分割”的政府管理體制將各部門的職責和權限界定得較為清晰，各部門所掌握的資源也在使用時有著較為嚴格的限制。但是這種管理體制在面對復雜的公共事務時，特別是面對那些超出單個部門解決能力的公共事務時，往往表現(xiàn)得低效、笨拙或無能為力，難以有效應對公共管理中的新情況、新問題。例如，前面提到的大貨車違法運營治理，環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)其違法行為，但是不在自己權限范圍內，無法處理。即使環(huán)保部門向交通部門反饋情況，等到交通部門采取行動時，已經浪費了大量的時間成本，可能早已經錯過了最佳治理時機。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”則是在現(xiàn)有體制下的機制創(chuàng)新，通過機制上的調整來消弭現(xiàn)有體制在應對緊迫公共問題時的反應遲緩或能力不足的弊端。各部門按照街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“哨聲”進行集結，聯(lián)合執(zhí)法，綜合治理，使超出某一單一部門解決能力的公共問題在由多部門集結而成的新資源池中得以解決。例如，治理大貨車違法運營的“哨聲”響起后，處理證件、牌照問題的交通管理部門，負責尾氣檢測的環(huán)境保護部門，負責活禽動物檢測的動檢部門等多家部門同時報到，聯(lián)合執(zhí)法，從而使大貨車違法運輸問題能夠得到全面高效的治理。

（二）以動態(tài)彌補靜態(tài)：以“聽哨報到”的機動性彌補科層機構定點辦公時效性不強的弊端。政府部門定點辦公的方式，屬于一種靜態(tài)的治理模式，也是政府部門的常規(guī)工作方式。這種工作方式常常使政府部門坐等公共事務上門——坐等舉報、坐等被協(xié)調、坐等公共問題累積到相當嚴重的程度，有關部門才被動地到現(xiàn)場處理。這往往導致有關部門對公共問題錯失最佳處理時機，從而難以達到最佳治理效果。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”突破空間約束，形成了一種動態(tài)的治理機制。應報到的部門被強制要求響應“哨聲”——“哨聲”在哪，部門就要到哪報到，而且響應必須在較短的時間內完成。例如，北京市平谷區(qū)政府在推進“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制時，對每一次“吹哨”的時間進行記錄，要求應該響應的部門必須在規(guī)定時間內到達指定地點參與執(zhí)法，如果不能按時達到將會面臨問責。同時，引入現(xiàn)代化信息手段，開發(fā)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”綜合執(zhí)法信息平臺、手機客戶端等，進一步提升回應的時效性。

由于“吹哨”權在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府部門實際上是將街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入自身治理環(huán)節(jié)之中，將這些基層治理一線的組織和個人轉化為部門的“眼睛”，依托其優(yōu)勢實時關注基層公共事務，將日常管理和治理有效銜接，隨時發(fā)現(xiàn)需求溢出并及時響應和處理，形成了一種面向需求的、動態(tài)的、跨部門的管理機制——這種“聽哨報到”的管理機制，能夠以其機動性有效地彌補科層機構定點辦公時效性不強的弊端。

（三）以協(xié)作彌補分工：以多部門的強制合作彌補各部門畫地為牢的分工弊端。作為一種以理性化為取向的現(xiàn)代政府組織形式，科層制必然導致政府存在多部門的分工（條塊管理），諸多處理公共事務的公共管理資源都被分割配置于這種條塊的各個部門之中。由于各個部門之間有嚴格的職能權限劃分，致使各個部門都在法規(guī)為自己劃定的職能范圍內活動，對公共事務實行“畫地為牢”式的治理。

政府的職能權限可以畫地為牢，但現(xiàn)實中的公共事務卻不按照畫地為牢的邏輯發(fā)生和呈現(xiàn)，所以就會出現(xiàn)“九龍治水”或“八個大蓋帽”（政府部門）管理“一頂破草帽”（農民）的現(xiàn)象。而為了有效治水或管理好那頂“破草帽”，“八個大蓋帽”之間就需要相互合作，進行協(xié)作治理。但現(xiàn)實中，協(xié)作治理通常要付出非常高的溝通及協(xié)調成本，而且，涉及的部門越多，其溝通和協(xié)調成本也越高，從而阻礙了協(xié)作治理的實施。通過“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”這種機制創(chuàng)新，原本很多聯(lián)系并不那么緊密的各個政府部門就被街鄉(xiāng)的哨聲召集于所需處理的公共事務之上，從而形成一種制度化的動態(tài)協(xié)作治理模式。由于其擁有制度上的保障（“聞哨須到”的制度），把各部門先前的選擇性協(xié)作變成了強制性協(xié)作，從而既降低了協(xié)作治理的溝通協(xié)調成本，又免除了各個部門對相關公共事務的評估成本（包括對公共事務進行識別和排序的人力及時間成本）。這無疑會大大提高協(xié)作治理的成效及各部門履職的成效。北京市平谷區(qū)過去許多久拖難決的公共事務難題，例如盜挖砂石、盜采金礦等問題，就是通過“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”這種機制創(chuàng)新而迅速徹底地得以治理的。

由上可知，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”作為一種治理創(chuàng)新，本質上是一種機制創(chuàng)新而非體制創(chuàng)新，是一種在既定體制下的地方治理創(chuàng)新，即在無須改變現(xiàn)行體制的情況下由地方所開展的治理創(chuàng)新。這樣的治理創(chuàng)新，既尊重和維護了法治國家理念下政府職能法定和權限分工的科層體制，又充分體現(xiàn)了既有體制在容許地方政府積極探索有效治理路徑方面所具有的彈性和張力，同時也為地方政府破除“治理不力怪體制”的推卸責任思維提供了有益的啟示。

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責任編輯 周 榮