劉太剛 劉邦宇

〔摘要〕 北京市提出“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”機(jī)制，有效地解決了過(guò)去許多久拖難決的公共事務(wù)難題，有必要以需求溢出理論為分析工具，探討這一機(jī)制之所以有效的內(nèi)在機(jī)理和治理創(chuàng)新。一些基于需求溢出而產(chǎn)生的價(jià)值性公共事務(wù)之所以難以解決，主要源于需求溢出的識(shí)別、排序之難和部門(mén)分工下的資源聚合之難。而“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”有效地化解了這種難題：一方面，“街鄉(xiāng)吹哨”確立了對(duì)特定公共事務(wù)的強(qiáng)制性響應(yīng)機(jī)制，省去了先前有關(guān)部門(mén)對(duì)此類公共事務(wù)的識(shí)別和排序成本，從而解決了對(duì)此類需求溢出的識(shí)別、排序之難;另一方面，“部門(mén)報(bào)到”確立了相關(guān)部門(mén)圍繞被吹哨的公共事務(wù)的資源整合機(jī)制，通過(guò)強(qiáng)制性的快速資源整合形成多部門(mén)的動(dòng)態(tài)資源池，從而使溢出于單一部門(mén)的特定需求不再溢出。由此，“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”就通過(guò)以機(jī)制彌補(bǔ)體制、以動(dòng)態(tài)彌補(bǔ)靜態(tài)、以協(xié)作彌補(bǔ)分工，實(shí)現(xiàn)了既定體制下的基層治理創(chuàng)新。

〔關(guān)鍵詞〕 需求溢出理論，基層治理創(chuàng)新，“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”

2017年9月，北京市提出基層治理實(shí)踐的創(chuàng)新機(jī)制——“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”，并將其作為2018年“北京市1號(hào)改革課題”，在全市16個(gè)區(qū)的169個(gè)街鄉(xiāng)進(jìn)行試點(diǎn)，開(kāi)啟了新的基層綜合治理模式 〔1 〕。在試點(diǎn)推行過(guò)程中，“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”取得顯著實(shí)效，許多曾經(jīng)久拖未決的難題得到了解決，僅2018年1月到7月，北京市16個(gè)區(qū)的網(wǎng)格化城市管理平臺(tái)共接到案件348.2萬(wàn)件，解決率達(dá)到93.83%，滿意度達(dá)到92.51% 〔2 〕。這一基層治理創(chuàng)新實(shí)踐切實(shí)做到了面向民眾需求，響應(yīng)民眾呼聲，破解基層治理難題。顯著的效果不僅得到了民眾的贊譽(yù)，也受到了黨中央的高度評(píng)價(jià)。2018年11月14日召開(kāi)的中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議上，審議通過(guò)了《“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”——北京市推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新的探索》，并對(duì)推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新提出了明確要求 〔3 〕。作為基層治理實(shí)踐的創(chuàng)新，“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”得到了學(xué)者的廣泛關(guān)注，但是理論分析成果較少。因此，本文基于需求溢出理論，分析“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”之所以取得顯著效果的內(nèi)在機(jī)理及其治理創(chuàng)新。

一、基層治理難題：需求溢出的識(shí)別、排序及資源配置困難

需求溢出理論（由筆者劉太剛在2011年提出并逐漸完善）將公共管理的邏輯起點(diǎn)前移至個(gè)人需求，認(rèn)為公共管理就是對(duì)公共事務(wù)的處理，而公共事務(wù)則源于個(gè)人特定需求的溢出：個(gè)人的人道需求和適度需求溢出于其本人及私組織則生成價(jià)值性公共事務(wù)，而為處理或解決價(jià)值性公共事務(wù)則派生出工具性公共事務(wù)（如公共組織的權(quán)限分工等內(nèi)部管理事務(wù)）。這就是需求溢出理論雙層公共事務(wù)觀的基本邏輯 〔4 〕。

也就是說(shuō)，公共管理的終極使命是處理或解決價(jià)值性公共事務(wù)——個(gè)人的人道需求和適度需求的溢出。但為了處理或解決好價(jià)值性公共事務(wù)，公共管理就必須要處理或解決好工具性公共事務(wù)。價(jià)值性公共事務(wù)是工具性公共事務(wù)的目的，而工具性公共事務(wù)則是價(jià)值性公共事務(wù)的手段。從一定意義上說(shuō)，價(jià)值性公共事務(wù)是人的需求問(wèn)題，而工具性公共事務(wù)則是為解決人的需求問(wèn)題而進(jìn)行的公共資源的配置問(wèn)題。任何社會(huì)的公共管理，實(shí)際上也就是從工具性公共事務(wù)到價(jià)值性公共事務(wù)的過(guò)程。由于價(jià)值性公共事務(wù)在本質(zhì)上都是個(gè)人特定需求的溢出，而對(duì)需求溢出的解決必須通過(guò)特定的資源配置來(lái)實(shí)現(xiàn)，所以對(duì)價(jià)值性公共事務(wù)的處理或解決必須依次經(jīng)過(guò)三個(gè)階段：一是發(fā)現(xiàn)識(shí)別階段。對(duì)公共事務(wù)即需求溢出的發(fā)現(xiàn)識(shí)別——不是需求溢出或奢侈需求的溢出則不屬于公共事務(wù)，只有個(gè)人的人道需求和適度需求溢出才屬于公共事務(wù)。二是排序階段。對(duì)公共事務(wù)即需求溢出的價(jià)值排序——任何社會(huì)的公共資源都不足以解決所有的需求溢出，所以要通過(guò)價(jià)值排序來(lái)決定所面對(duì)的需求溢出所屬的優(yōu)先次序。三是處理階段。對(duì)公共事務(wù)即需求溢出的資源配置——通過(guò)配置公共資源來(lái)防范或解決特定優(yōu)先次序范圍內(nèi)的需求溢出問(wèn)題。對(duì)應(yīng)上述三個(gè)階段，公共管理實(shí)踐中往往存在著需求溢出的識(shí)別之難、排序之難和資源的有效配置之難，從而使有些價(jià)值性公共事務(wù)難以及時(shí)有效地解決。

（一）需求溢出的識(shí)別之難。如何及時(shí)識(shí)別公共事務(wù)，是公共管理面臨的一大難題。公共事務(wù)的識(shí)別是公共管理主體履行職責(zé)的第一步 〔5 〕99。需求溢出理論認(rèn)為，只有個(gè)人溢出的人道需求和適度需求才能成為公共管理主體應(yīng)該解決的問(wèn)題，也就是價(jià)值性公共事務(wù)。因此，價(jià)值性公共事務(wù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)可表述為：識(shí)別需求是否溢出以及溢出的需求是否為人道需求或適度需求。在法治國(guó)家的背景下，國(guó)家往往會(huì)通過(guò)法律法規(guī)或規(guī)范性文件為公共事務(wù)的識(shí)別提供原則性的操作標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)作為公共事務(wù)需求溢出的識(shí)別，往往存在著兩方面的難題：一方面是有識(shí)別權(quán)的人與識(shí)別對(duì)象（待識(shí)別的公共事務(wù)）的時(shí)空錯(cuò)位，即主管某類公共事務(wù)的公職人員較少，其管轄的地域空間較廣、工作時(shí)間有限，很少有公共事務(wù)就發(fā)生在主管人員的眼皮底下。尤其是那些具有違法屬性的公共事務(wù)的當(dāng)事人本身就自帶逃避監(jiān)管的隱身屬性，從而導(dǎo)致很多公共事務(wù)會(huì)陷入“看得見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)” 〔6 〕的困境之中。另一方面是主管人員的認(rèn)識(shí)局限，即便發(fā)現(xiàn)了疑似公共事務(wù)的現(xiàn)象，主管人員在識(shí)別其中是否存在構(gòu)成公共事務(wù)的需求溢出方面也往往存在認(rèn)識(shí)局限，這也是人的有限理性的體現(xiàn)。盡管國(guó)家通過(guò)法律法規(guī)或規(guī)范性文件為公共事務(wù)的識(shí)別提供了抽象的操作標(biāo)準(zhǔn)，但這些標(biāo)準(zhǔn)往往具有較大的彈性和模糊性，遇到那些處于邊緣地帶的疑似公共事務(wù)，連專家學(xué)者的理解都不盡相同，基層一線的公務(wù)人員掌握判斷起來(lái)就更非易事。因?yàn)楣彩聞?wù)的識(shí)別存在著上述兩方面難題，致使有些需求溢出本屬價(jià)值性公共事務(wù)但卻難以被公共管理主體識(shí)別或被忽略，從而使其難以進(jìn)入公共事務(wù)的解決議程之中，進(jìn)而使某些公共問(wèn)題長(zhǎng)期存在卻久拖不決。

（二）需求溢出的排序之難。需求溢出理論認(rèn)為，公共事務(wù)的解決就是公共管理主體運(yùn)用資源來(lái)解決需求溢出問(wèn)題的過(guò)程。然而由于資源的有限性，需求溢出問(wèn)題無(wú)法全部得到滿足，此時(shí)就要對(duì)各類需求溢出的需求價(jià)值或需求正義進(jìn)行排序，并依此來(lái)決定資源配置（即解決需求溢出問(wèn)題）的先后順序。由此，就出現(xiàn)了對(duì)需求溢出（即公共事務(wù)）的價(jià)值排序問(wèn)題。

在公共管理過(guò)程中，排序在前或需求價(jià)值較高的公共事務(wù)應(yīng)該優(yōu)先獲得資源配置加以處理或解決。在公共管理實(shí)踐中，諸多因素會(huì)影響到需求價(jià)值的評(píng)估和排序，從而形成公共事務(wù)的排序之難。其原因主要有：第一，需求價(jià)值評(píng)估受到人力及時(shí)間資源的約束。主管部門(mén)要對(duì)眾多的需求溢出進(jìn)行價(jià)值評(píng)估并排序，這同樣需要大量的人力和時(shí)間成本的投入，然而人力及時(shí)間資源的有限性使得需求價(jià)值評(píng)估極易出現(xiàn)偏差，準(zhǔn)確度難以保證。第二，主管部門(mén)的主觀因素影響需求價(jià)值評(píng)估。需求價(jià)值的評(píng)估需要由主管部門(mén)的公共管理者來(lái)進(jìn)行，理應(yīng)秉承中立立場(chǎng)、以公共之心進(jìn)行評(píng)估。然而，公共管理者作為個(gè)體，其主觀意識(shí)、個(gè)人傾向、知識(shí)體系等都會(huì)影響需求價(jià)值的評(píng)估與排序。第三，需求價(jià)值評(píng)估所依據(jù)的信息存在不對(duì)稱情況。主管部門(mén)被動(dòng)識(shí)別的需求溢出及相關(guān)信息，特別是民眾反饋渠道，往往會(huì)受到反饋者主觀認(rèn)識(shí)的影響。反饋者可能會(huì)將有利于滿足其自身需求的信息反饋給主管部門(mén)，而隱瞞部分不利信息，加之主管部門(mén)與基層現(xiàn)場(chǎng)的疏遠(yuǎn)，信息了解的程度和全面性大打折扣，極易出現(xiàn)信息不對(duì)稱的情況，造成需求價(jià)值評(píng)估片面、失真。第四，公共事務(wù)的價(jià)值排序是動(dòng)態(tài)變化的，對(duì)其價(jià)值排序也隨著人們認(rèn)識(shí)的變化而變化。例如，北京市平谷區(qū)的砂石盜采問(wèn)題，在經(jīng)過(guò)了一個(gè)漫長(zhǎng)的認(rèn)識(shí)過(guò)程后才成為重大公共問(wèn)題，成為治理重點(diǎn)。盡管2001年就已經(jīng)全面禁止礦產(chǎn)資源開(kāi)采，但是砂石盜采問(wèn)題一直存在，并沒(méi)有進(jìn)入公共管理主體的視野之中，從起初無(wú)人問(wèn)津到一個(gè)個(gè)深坑的出現(xiàn)，河道泄洪能力受阻，再到開(kāi)采出現(xiàn)人員傷亡的惡性事故后，才將這一公共問(wèn)題的嚴(yán)重性凸顯，成為政府的工作要點(diǎn)。從最初疏于管理到現(xiàn)在的嚴(yán)格管制，對(duì)這一公共問(wèn)題的價(jià)值排序就經(jīng)歷了一個(gè)從低到高的認(rèn)識(shí)過(guò)程。第五，各種因素導(dǎo)致排序難度比較大。需求價(jià)值排序時(shí)，除了對(duì)特定需求進(jìn)行價(jià)值評(píng)估外，還要對(duì)其他需求進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，然后才能進(jìn)行排序，這無(wú)疑更加提升了排序的難度，特別是面對(duì)眾多復(fù)雜需求溢出時(shí)，評(píng)估和排序的復(fù)雜程度大大提升，需要消耗大量的人力和時(shí)間成本，極大地增加了公共管理主體的工作量和工作難度。

因此，需求價(jià)值評(píng)估和排序上存在的困難，使一些公共管理主體對(duì)于部分難以評(píng)估和排序的價(jià)值性公共事務(wù)選擇了暫時(shí)回避或擱置，這些理應(yīng)解決的需求溢出也就無(wú)從進(jìn)入解決的環(huán)節(jié)，從而出現(xiàn)了某些公共問(wèn)題久拖難決的現(xiàn)象。

（三）需求溢出的資源配置之難。需求溢出的識(shí)別和排序之后，公共管理主體要將有限的資源進(jìn)行分配，以此來(lái)解決需求溢出問(wèn)題。負(fù)責(zé)解決公共問(wèn)題的每個(gè)政府部門(mén)自身就是一個(gè)資源池，通過(guò)資源池內(nèi)資源的配置來(lái)解決公共問(wèn)題。然而，由于任何政府部門(mén)的資源池容量都是有限的，以致許多現(xiàn)實(shí)中的公共問(wèn)題超出了一個(gè)政府部門(mén)的解決能力，從而使有些公共問(wèn)題難以被某一個(gè)政府部門(mén)所完全解決。此時(shí)意味著，溢出于其本人和私組織（家庭）的個(gè)人需求繼續(xù)溢出于某一政府部門(mén)。之所以會(huì)出現(xiàn)公共問(wèn)題超出某一單一主管部門(mén)解決能力的現(xiàn)象，一方面是由于特定的公共問(wèn)題的自身屬性所致——有些公共問(wèn)題本身極其復(fù)雜、難以解決，另一方面是由于政府部門(mén)分工使政府這個(gè)大資源池被分隔為各個(gè)小資源池——各部門(mén)的資源池，這些小資源池的資源有限性和孤立性使其難以解決前述疑難復(fù)雜的公共問(wèn)題。

分工和專業(yè)化作為行政管理的一大特征，是我國(guó)政府體制的基礎(chǔ) 〔7 〕，政府部門(mén)在專業(yè)化分工的基礎(chǔ)上形成了明確的職能范圍和層級(jí)結(jié)構(gòu) 〔8 〕。但是，在公共事務(wù)不斷復(fù)雜化的今天，部門(mén)分工的弊端逐漸顯現(xiàn)，政府部門(mén)的資源和能力都因此受到了限制，難以發(fā)揮出應(yīng)有的效果。首先，部門(mén)分工造成資源約束。在部門(mén)分工的情境下，我國(guó)政府管理體制呈現(xiàn)了“條塊分割”的特征，即垂直管理和屬地管理并存。例如，區(qū)環(huán)保部門(mén)既要受到市環(huán)保部門(mén)的垂直管理，即“條”，又要服從區(qū)政府的屬地管理，即“塊”。盡管政府部門(mén)解決的是屬地的公共事務(wù)，但是其主要財(cái)政資源等來(lái)自于垂直管理——“條”，這些資源分別掌握在各個(gè)部門(mén)之中，也就是各自的資源池之中，而且大部分屬于專項(xiàng)資源，使用起來(lái)有嚴(yán)格的限制。我國(guó)現(xiàn)行的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”模式將基層治理的重心放在了街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而資源卻分散地掌握在區(qū)縣一級(jí)政府的各個(gè)部門(mén)之中，資源與職責(zé)不匹配，資源下沉缺乏長(zhǎng)期有效的動(dòng)態(tài)機(jī)制，造成基層治理中資源效率低下，用來(lái)滿足需求溢出的資源無(wú)法到位，長(zhǎng)期得不到解決。其次，部門(mén)分工造成能力約束。部門(mén)分工使各個(gè)部門(mén)有明確的職能范圍和權(quán)限，超出的部分則是無(wú)能為力，即使發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，但是由于能力限制卻也束手無(wú)策，也就是所謂“看得見(jiàn)的管不著”。例如，大貨車違法運(yùn)輸治理問(wèn)題，環(huán)保部門(mén)檢測(cè)的范圍僅限于汽車尾氣排放、環(huán)保指標(biāo)是否達(dá)標(biāo)等情況，也只能對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行執(zhí)法。即使在檢查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了證照過(guò)期等違規(guī)、違法行為，但是因其已經(jīng)超出了環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法范圍，無(wú)法對(duì)其作出相應(yīng)的處理。這種能力上的約束讓政府部門(mén)只能“畫(huà)地為牢”，部門(mén)間溝通協(xié)調(diào)難度加大，難以形成合力，許多重大的價(jià)值性公共事務(wù)因此長(zhǎng)期得不到治理，需求溢出遲遲得不到滿足。因此，在部門(mén)分工情境下，公共管理主體在治理能力上、資源配置上都受到了不同程度的限制，難以真正將資源運(yùn)用到需求溢出的滿足上，特別是那些超出單個(gè)部門(mén)能力范圍的需求溢出，各自的資源池難以滿足需求溢出，公共事務(wù)因此久拖難決。

正是以上原因使得價(jià)值性公共事務(wù)，特別是有些重大的價(jià)值性公共事務(wù)，長(zhǎng)期得不到解決，需求溢出無(wú)法得到滿足，基層治理困境凸顯。而“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的提出打破了基層治理的這一困境，使那些原本久拖難決的重大價(jià)值性公共事務(wù)得到了有效的解決。

二、解決需求溢出困難：“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的有效實(shí)踐

對(duì)于那些原本久拖難決的重大價(jià)值性公共事務(wù)而言，“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”這一機(jī)制之所以有效，原因在于“吹哨”解決了公共事務(wù)的識(shí)別、排序之難，而“報(bào)到”解決了公共事務(wù)的資源配置之難。

（一）“街鄉(xiāng)吹哨”：重大公共問(wèn)題（需求溢出）的集結(jié)號(hào)?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”是一種堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向的基層綜合治理模式，賦予街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)召集權(quán)，各部門(mén)聽(tīng)到“哨聲”后必須報(bào)到，開(kāi)展綜合執(zhí)法、應(yīng)急處置等。其中，“街鄉(xiāng)吹哨”所吹響的正是那些重大公共問(wèn)題，即需求溢出的集結(jié)號(hào)。通過(guò)“吹哨”，相應(yīng)部門(mén)知悉并及時(shí)響應(yīng)，并通過(guò)資源的分配來(lái)滿足需求溢出。其實(shí)，在“街鄉(xiāng)吹哨”模式推廣之前，一些重大的公共問(wèn)題也會(huì)通過(guò)“民間吹哨”的方式反饋上來(lái)，但是往往會(huì)出現(xiàn)“哨”吹不響的現(xiàn)象，效果遠(yuǎn)不及“街鄉(xiāng)吹哨”?！敖粥l(xiāng)吹哨”的“哨聲”之所以能吹響，其根本原因在于通過(guò)制度化的方式將“街鄉(xiāng)吹哨”變?yōu)閺?qiáng)制性，解決了需求溢出在識(shí)別和排序上的困難，破解了基層治理的困境。

1.解決了識(shí)別之難。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接面向基層，無(wú)論是辦公地點(diǎn)、工作人員都身處基層現(xiàn)場(chǎng)，可以更加及時(shí)、全面地了解情況。由街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)發(fā)現(xiàn)及識(shí)別公共事務(wù)，打破了政府部門(mén)定點(diǎn)辦公、遠(yuǎn)離基層的空間約束，而且節(jié)省了政府部門(mén)的人力和時(shí)間成本，破解了需求溢出的識(shí)別困境。

街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常工作之一就是面向基層、與老百姓打交道，許多價(jià)值性公共事務(wù)都是由街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)發(fā)現(xiàn)的，例如違章建筑、盜挖盜采、環(huán)境污染等，這些需求溢出理應(yīng)得到公共管理部門(mén)的解決，即使政府部門(mén)采取行動(dòng)解決了，也多半是臨時(shí)性的，缺乏長(zhǎng)期效果。再如北京市平谷區(qū)砂石盜采的問(wèn)題，長(zhǎng)期得不到解決，盡管平谷區(qū)政府多次組織聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，但是在執(zhí)法過(guò)后的成果難以守住。究其原因，主要在于聯(lián)合執(zhí)法的部門(mén)只有在執(zhí)法期間下到基層一線，而執(zhí)法結(jié)束后就又回到遠(yuǎn)離基層現(xiàn)場(chǎng)的固定場(chǎng)所辦公，有限的人力資源和時(shí)間資源使得這些部門(mén)無(wú)法長(zhǎng)期安排人員在基層一線。因此，執(zhí)法部門(mén)無(wú)法持續(xù)關(guān)注基層現(xiàn)場(chǎng)，也就是缺乏了需求溢出識(shí)別的長(zhǎng)效機(jī)制，造成每次聯(lián)合執(zhí)法后的空窗期，砂石盜采就死灰復(fù)燃。“街鄉(xiāng)吹哨”的推行，讓屬地基層部門(mén)成為執(zhí)法部門(mén)的“眼睛”，長(zhǎng)期、實(shí)時(shí)地關(guān)注基層現(xiàn)場(chǎng)，并通過(guò)“哨聲”傳遞給各個(gè)政府部門(mén)，節(jié)省了人力及時(shí)間資源、突破空間約束，化解需求溢出的識(shí)別之難，讓那些理應(yīng)得到解決的需求溢出能夠及時(shí)進(jìn)入公共管理主體的視野之中。

2.解決了排序之難?！敖粥l(xiāng)吹哨”能夠比“民間吹哨”吹得響的另一個(gè)原因在于，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吹哨”時(shí)已經(jīng)對(duì)識(shí)別、發(fā)現(xiàn)的需求溢出進(jìn)行了需求價(jià)值排序，并免除了各部門(mén)再對(duì)該需求溢出進(jìn)行識(shí)別和排序的負(fù)擔(dān)。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為身處基層現(xiàn)場(chǎng)的管理層級(jí)，能夠接觸到一手的、全面的、及時(shí)的信息，減少了信息不對(duì)稱的情況。只有那些需求價(jià)值高的需求溢出，即重大的價(jià)值性公共事務(wù)才會(huì)促使街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹響“哨聲”。也就是說(shuō)，通過(guò)“街鄉(xiāng)吹哨”省去了政府部門(mén)排序?qū)彶榈某绦?，從而提升了公共管理效率?/p>

由于“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”已經(jīng)獲得了制度化確認(rèn)，“哨聲”之后，相應(yīng)的部門(mén)必須報(bào)到并參與基層綜合治理。與此同時(shí)，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)還配有對(duì)報(bào)到部門(mén)的考核權(quán)，其評(píng)價(jià)納入報(bào)到部門(mén)的考核指標(biāo)之中。通過(guò)這些制度設(shè)計(jì)，報(bào)到部門(mén)必須按照規(guī)定來(lái)參與到基層治理之中。這種強(qiáng)制性的報(bào)到機(jī)制使得街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)更有底氣，避免了過(guò)去部門(mén)的選擇性回應(yīng)以及消極不作為的情況，“哨聲”的回應(yīng)性得到了強(qiáng)有力的保障，效率大大提升。因此，“街鄉(xiāng)吹哨”的“哨”能吹得響。

（二）“部門(mén)報(bào)到”：構(gòu)筑問(wèn)題導(dǎo)向的動(dòng)態(tài)資源池。公共事務(wù)的解決須依靠資源配置來(lái)實(shí)現(xiàn)。按照需求溢出理論，每一個(gè)公共部門(mén)都是一個(gè)用以解決特定范圍公共問(wèn)題的資源池。而公共問(wèn)題都是溢出的個(gè)人需求，即溢出于其本人及私組織（家庭）的個(gè)人需求，這些溢出的個(gè)人需求，有些會(huì)被某個(gè)主管公共部門(mén)所完全解決，但也有一些并沒(méi)有完全被其主管公共部門(mén)所解決，從而形成了溢出于本人及私組織的個(gè)人需求繼續(xù)溢出于特定公共部門(mén)的現(xiàn)象，即公共事務(wù)溢出于其主管公共部門(mén)的現(xiàn)象。之所以會(huì)出現(xiàn)公共事務(wù)溢出于特定公共部門(mén)的現(xiàn)象，一種情況是由于主管公共部門(mén)的資源配置不當(dāng)，導(dǎo)致該公共事務(wù)無(wú)法得到完全解決，可稱為主觀溢出或假性溢出;另一種情況則是該公共事務(wù)的解決已經(jīng)超出了其主管公共部門(mén)的解決能力（亦即資源能力），可稱為客觀溢出或真實(shí)溢出。值得注意的是，很多公共部門(mén)的職能范圍都是根據(jù)公共事務(wù)的屬性來(lái)劃定其職能邊界的，但現(xiàn)實(shí)中有許多公共事務(wù)事件卻具有多重屬性，其解決已超出了某一單一公共部門(mén)的能力。例如，盜采砂石的行為作為一起公共事務(wù)事件，既破壞生態(tài)環(huán)境（屬于環(huán)保部門(mén)管轄范圍），又產(chǎn)生安全風(fēng)險(xiǎn)（屬于安監(jiān)部門(mén)管轄范圍），而且還可能構(gòu)成犯罪（屬于公安管轄范圍），這樣，盜采砂石行為所導(dǎo)致的個(gè)人需求溢出（環(huán)境需求的溢出、安全生產(chǎn)需求的溢出、秩序需求的溢出），就一定會(huì)繼續(xù)溢出于某一單獨(dú)的公共部門(mén)——無(wú)論是環(huán)保部門(mén)、安監(jiān)部門(mén)，還是公安機(jī)關(guān)，進(jìn)而導(dǎo)致公共事務(wù)對(duì)于某一單一主管部門(mén)的客觀溢出或真實(shí)溢出。

解決上述公共事務(wù)繼續(xù)溢出于某一單一主管部門(mén)的問(wèn)題，一方面要解決因資源配置不當(dāng)而導(dǎo)致的公共事務(wù)的主觀溢出或假性溢出，另一方面要解決公共事務(wù)超出單一主管部門(mén)權(quán)能的客觀溢出或真實(shí)溢出。而“街鄉(xiāng)吹哨，部門(mén)報(bào)到”中的“部門(mén)報(bào)到”則通過(guò)資源的動(dòng)態(tài)下沉和動(dòng)態(tài)集聚，機(jī)動(dòng)地構(gòu)筑起針對(duì)特定公共問(wèn)題的新的資源池，從而在解決公共事務(wù)的主觀溢出和客觀溢出兩個(gè)方面有所作為。

1.問(wèn)題導(dǎo)向的資源動(dòng)態(tài)下沉?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”賦予了街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的召集權(quán)，使街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以在公共問(wèn)題凸顯時(shí)將相應(yīng)的部門(mén)召集到基層一線，從而將各個(gè)部門(mén)的資源下沉到基層一線，構(gòu)筑起針對(duì)特定公共問(wèn)題的機(jī)動(dòng)資源池。由于省去了之前各部門(mén)各自對(duì)公共事務(wù)識(shí)別排序時(shí)的過(guò)程，以及各部門(mén)相互協(xié)調(diào)溝通的過(guò)程，因而能夠?qū)⒏噘Y源快速下沉到基層治理之中，從而形成對(duì)公共問(wèn)題的有效治理。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”中資源的下沉是以問(wèn)題為導(dǎo)向的，隨著公共事務(wù)而機(jī)動(dòng)下沉，下沉的資源所有權(quán)依然在各個(gè)主管部門(mén)，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是通過(guò)這一機(jī)制將資源召集過(guò)來(lái)。當(dāng)公共事務(wù)解決后，所余資源又重新回到各個(gè)主管部門(mén)，等待下一次的“哨聲”。這種資源的下沉方式打破了原有的靜態(tài)模式，使各部門(mén)的資源能夠真正有效地配置于公共問(wèn)題的解決之用，從而提高了資源下沉的治理效率和效果。例如，平谷區(qū)環(huán)保局作為本區(qū)環(huán)境治理的重要部門(mén)之一，在金海湖受到水污染時(shí)，隨著“哨聲”與其他部門(mén)一起將各自部門(mén)的資源（包括人力、物力、權(quán)能等）匯聚到污染現(xiàn)場(chǎng)，共同治理了金海湖周邊養(yǎng)殖排污問(wèn)題;而當(dāng)治理大貨車的“哨聲”響起時(shí)，環(huán)保局又與其他部門(mén)一起到公路關(guān)卡一線，使各部門(mén)的資源再次下沉到公共事務(wù)現(xiàn)場(chǎng)，從而迅速有效地處理了大貨車的環(huán)保等問(wèn)題。待問(wèn)題解決之后，各部門(mén)所余資源又回歸各自部門(mén)，待新的“哨聲”響起之后再重新集結(jié)。

2.問(wèn)題導(dǎo)向的資源動(dòng)態(tài)集聚?！安块T(mén)報(bào)到”時(shí)，各個(gè)部門(mén)依據(jù)所要解決的公共問(wèn)題將各自的相應(yīng)資源下沉到了基層一線，臨時(shí)集聚成一個(gè)機(jī)動(dòng)的資源池用來(lái)解決基層的、具有多重屬性且超越某一單一部門(mén)解決能力的公共問(wèn)題。這種做法將前來(lái)報(bào)到的若干部門(mén)的資源池進(jìn)行聯(lián)通整合，形成了一個(gè)更大的資源池，克服了過(guò)去單一部門(mén)的資源池封閉孤立、資源不足的弊端，使多部門(mén)的資源通過(guò)這種機(jī)制實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)集聚，并在解決特定公共問(wèn)題方面形成合力，從而使那些溢出于單一部門(mén)的需求溢出問(wèn)題得以完全解決。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的資源池整合，也是以問(wèn)題為導(dǎo)向，隨著需求溢出的出現(xiàn)而出現(xiàn)的，是一種動(dòng)態(tài)的資源集聚模式。在哨聲響起之后，各個(gè)部門(mén)將資源集聚在基層一線的公共問(wèn)題現(xiàn)場(chǎng)，形成針對(duì)特定公共問(wèn)題的多部門(mén)資源池。待這一公共問(wèn)題獲得解決后，這個(gè)多部門(mén)的資源池解體，剩余資源各回各家。這種資源的動(dòng)態(tài)集聚將分工下的各部門(mén)資源機(jī)動(dòng)整合，形成針對(duì)特定公共問(wèn)題的跨部門(mén)的動(dòng)態(tài)資源池，使資源的使用更加具有針對(duì)性、靈活性，大大提升了這些原本分散在各部門(mén)手中的公共資源的使用效率和效果。“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”通過(guò)資源的動(dòng)態(tài)下沉和動(dòng)態(tài)集聚，將資源池重新整合，解決了過(guò)去資源到位困難、部門(mén)難以形成合力的問(wèn)題，打破了部門(mén)分工下的資源約束和能力約束，切實(shí)有效地破解了基層治理中的諸多難題，從而使許多久拖難決的公共問(wèn)題迅速有效地得以解決。

三、基層治理創(chuàng)新：難題解決之機(jī)理

“街鄉(xiāng)吹哨”賦予了街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源召集權(quán)，讓基層一線有了底氣，能夠更加直接、及時(shí)地為公共問(wèn)題呼叫“炮火”（公共資源），而各個(gè)部門(mén)必須循“哨聲”報(bào)到，合力參與特定公共事務(wù)的治理。通過(guò)制度化的機(jī)制創(chuàng)新不僅將各部門(mén)集結(jié)到一起，形成部門(mén)合力，共同參與基層綜合治理，而且還打破了原有的資源分配模式，突破了“條塊分割”限制，實(shí)現(xiàn)了資源的動(dòng)態(tài)下沉和集聚，解決了以往公共問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)資源到位難的問(wèn)題。由此，“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”形成了一種具有中國(guó)特色的治理創(chuàng)新。

（一）以機(jī)制彌補(bǔ)體制：以機(jī)制的靈活性彌補(bǔ)體制靈活性不足的弊端。在需求溢出理論看來(lái)，體制是公共資源配置的靜態(tài)結(jié)構(gòu)——靜態(tài)配置，機(jī)制是公共資源配置的動(dòng)態(tài)流程——?jiǎng)討B(tài)配置。具體說(shuō)來(lái)，我國(guó)“條塊分割”的政府組織體系是體制，而這種體制將資源配置到各個(gè)政府部門(mén)，但各個(gè)政府部門(mén)內(nèi)的資源如何配置到某一具體的公共事務(wù)處理上則有賴于機(jī)制。體制通常是由立法機(jī)關(guān)通過(guò)憲法所確立的，具有相當(dāng)程度的穩(wěn)定性，作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的政府部門(mén)往往無(wú)權(quán)變更;而機(jī)制則可以由政府部門(mén)根據(jù)具體情況而創(chuàng)設(shè)或改進(jìn)，具有因情勢(shì)而變動(dòng)的靈活性。

以部門(mén)分工為基礎(chǔ)的“條塊分割”的政府管理體制將各部門(mén)的職責(zé)和權(quán)限界定得較為清晰，各部門(mén)所掌握的資源也在使用時(shí)有著較為嚴(yán)格的限制。但是這種管理體制在面對(duì)復(fù)雜的公共事務(wù)時(shí)，特別是面對(duì)那些超出單個(gè)部門(mén)解決能力的公共事務(wù)時(shí)，往往表現(xiàn)得低效、笨拙或無(wú)能為力，難以有效應(yīng)對(duì)公共管理中的新情況、新問(wèn)題。例如，前面提到的大貨車違法運(yùn)營(yíng)治理，環(huán)保部門(mén)發(fā)現(xiàn)其違法行為，但是不在自己權(quán)限范圍內(nèi)，無(wú)法處理。即使環(huán)保部門(mén)向交通部門(mén)反饋情況，等到交通部門(mén)采取行動(dòng)時(shí)，已經(jīng)浪費(fèi)了大量的時(shí)間成本，可能早已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了最佳治理時(shí)機(jī)。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”則是在現(xiàn)有體制下的機(jī)制創(chuàng)新，通過(guò)機(jī)制上的調(diào)整來(lái)消弭現(xiàn)有體制在應(yīng)對(duì)緊迫公共問(wèn)題時(shí)的反應(yīng)遲緩或能力不足的弊端。各部門(mén)按照街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“哨聲”進(jìn)行集結(jié)，聯(lián)合執(zhí)法，綜合治理，使超出某一單一部門(mén)解決能力的公共問(wèn)題在由多部門(mén)集結(jié)而成的新資源池中得以解決。例如，治理大貨車違法運(yùn)營(yíng)的“哨聲”響起后，處理證件、牌照問(wèn)題的交通管理部門(mén)，負(fù)責(zé)尾氣檢測(cè)的環(huán)境保護(hù)部門(mén)，負(fù)責(zé)活禽動(dòng)物檢測(cè)的動(dòng)檢部門(mén)等多家部門(mén)同時(shí)報(bào)到，聯(lián)合執(zhí)法，從而使大貨車違法運(yùn)輸問(wèn)題能夠得到全面高效的治理。

（二）以動(dòng)態(tài)彌補(bǔ)靜態(tài)：以“聽(tīng)哨報(bào)到”的機(jī)動(dòng)性彌補(bǔ)科層機(jī)構(gòu)定點(diǎn)辦公時(shí)效性不強(qiáng)的弊端。政府部門(mén)定點(diǎn)辦公的方式，屬于一種靜態(tài)的治理模式，也是政府部門(mén)的常規(guī)工作方式。這種工作方式常常使政府部門(mén)坐等公共事務(wù)上門(mén)——坐等舉報(bào)、坐等被協(xié)調(diào)、坐等公共問(wèn)題累積到相當(dāng)嚴(yán)重的程度，有關(guān)部門(mén)才被動(dòng)地到現(xiàn)場(chǎng)處理。這往往導(dǎo)致有關(guān)部門(mén)對(duì)公共問(wèn)題錯(cuò)失最佳處理時(shí)機(jī)，從而難以達(dá)到最佳治理效果。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”突破空間約束，形成了一種動(dòng)態(tài)的治理機(jī)制。應(yīng)報(bào)到的部門(mén)被強(qiáng)制要求響應(yīng)“哨聲”——“哨聲”在哪，部門(mén)就要到哪報(bào)到，而且響應(yīng)必須在較短的時(shí)間內(nèi)完成。例如，北京市平谷區(qū)政府在推進(jìn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”機(jī)制時(shí)，對(duì)每一次“吹哨”的時(shí)間進(jìn)行記錄，要求應(yīng)該響應(yīng)的部門(mén)必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)到達(dá)指定地點(diǎn)參與執(zhí)法，如果不能按時(shí)達(dá)到將會(huì)面臨問(wèn)責(zé)。同時(shí)，引入現(xiàn)代化信息手段，開(kāi)發(fā)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”綜合執(zhí)法信息平臺(tái)、手機(jī)客戶端等，進(jìn)一步提升回應(yīng)的時(shí)效性。

由于“吹哨”權(quán)在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府部門(mén)實(shí)際上是將街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入自身治理環(huán)節(jié)之中，將這些基層治理一線的組織和個(gè)人轉(zhuǎn)化為部門(mén)的“眼睛”，依托其優(yōu)勢(shì)實(shí)時(shí)關(guān)注基層公共事務(wù)，將日常管理和治理有效銜接，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)需求溢出并及時(shí)響應(yīng)和處理，形成了一種面向需求的、動(dòng)態(tài)的、跨部門(mén)的管理機(jī)制——這種“聽(tīng)哨報(bào)到”的管理機(jī)制，能夠以其機(jī)動(dòng)性有效地彌補(bǔ)科層機(jī)構(gòu)定點(diǎn)辦公時(shí)效性不強(qiáng)的弊端。

（三）以協(xié)作彌補(bǔ)分工：以多部門(mén)的強(qiáng)制合作彌補(bǔ)各部門(mén)畫(huà)地為牢的分工弊端。作為一種以理性化為取向的現(xiàn)代政府組織形式，科層制必然導(dǎo)致政府存在多部門(mén)的分工（條塊管理），諸多處理公共事務(wù)的公共管理資源都被分割配置于這種條塊的各個(gè)部門(mén)之中。由于各個(gè)部門(mén)之間有嚴(yán)格的職能權(quán)限劃分，致使各個(gè)部門(mén)都在法規(guī)為自己劃定的職能范圍內(nèi)活動(dòng)，對(duì)公共事務(wù)實(shí)行“畫(huà)地為牢”式的治理。

政府的職能權(quán)限可以畫(huà)地為牢，但現(xiàn)實(shí)中的公共事務(wù)卻不按照畫(huà)地為牢的邏輯發(fā)生和呈現(xiàn)，所以就會(huì)出現(xiàn)“九龍治水”或“八個(gè)大蓋帽”（政府部門(mén)）管理“一頂破草帽”（農(nóng)民）的現(xiàn)象。而為了有效治水或管理好那頂“破草帽”，“八個(gè)大蓋帽”之間就需要相互合作，進(jìn)行協(xié)作治理。但現(xiàn)實(shí)中，協(xié)作治理通常要付出非常高的溝通及協(xié)調(diào)成本，而且，涉及的部門(mén)越多，其溝通和協(xié)調(diào)成本也越高，從而阻礙了協(xié)作治理的實(shí)施。通過(guò)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”這種機(jī)制創(chuàng)新，原本很多聯(lián)系并不那么緊密的各個(gè)政府部門(mén)就被街鄉(xiāng)的哨聲召集于所需處理的公共事務(wù)之上，從而形成一種制度化的動(dòng)態(tài)協(xié)作治理模式。由于其擁有制度上的保障（“聞哨須到”的制度），把各部門(mén)先前的選擇性協(xié)作變成了強(qiáng)制性協(xié)作，從而既降低了協(xié)作治理的溝通協(xié)調(diào)成本，又免除了各個(gè)部門(mén)對(duì)相關(guān)公共事務(wù)的評(píng)估成本（包括對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行識(shí)別和排序的人力及時(shí)間成本）。這無(wú)疑會(huì)大大提高協(xié)作治理的成效及各部門(mén)履職的成效。北京市平谷區(qū)過(guò)去許多久拖難決的公共事務(wù)難題，例如盜挖砂石、盜采金礦等問(wèn)題，就是通過(guò)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”這種機(jī)制創(chuàng)新而迅速?gòu)氐椎氐靡灾卫淼摹?/p>

由上可知，“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”作為一種治理創(chuàng)新，本質(zhì)上是一種機(jī)制創(chuàng)新而非體制創(chuàng)新，是一種在既定體制下的地方治理創(chuàng)新，即在無(wú)須改變現(xiàn)行體制的情況下由地方所開(kāi)展的治理創(chuàng)新。這樣的治理創(chuàng)新，既尊重和維護(hù)了法治國(guó)家理念下政府職能法定和權(quán)限分工的科層體制，又充分體現(xiàn)了既有體制在容許地方政府積極探索有效治理路徑方面所具有的彈性和張力，同時(shí)也為地方政府破除“治理不力怪體制”的推卸責(zé)任思維提供了有益的啟示。

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責(zé)任編輯 周 榮