韋彩玲，陳 婭，楊彩霞

(廣西大學(xué) a.公共管理學(xué)院； b.區(qū)域社會治理創(chuàng)新研究中心，南寧 530004)

提要：現(xiàn)行的宅基地政策設(shè)計趨向于保障農(nóng)民住房需求，形成了以強調(diào)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份為特征的無償申請宅基地分配取得機(jī)制，一旦取得便可無限期使用，在政策層面嚴(yán)格限制了宅基地的對外流轉(zhuǎn)，只允許在集體內(nèi)部進(jìn)行，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，越來越多的農(nóng)民離開家鄉(xiāng)和土地到城市尋求新發(fā)展，使得“人地不對應(yīng)”的矛盾愈加尖銳，進(jìn)城農(nóng)民也難以徹底退出宅基地融入城市生活?；凇皟?nèi)卷化”理論視角，在兩權(quán)分離的制度框架下，重點關(guān)注進(jìn)城農(nóng)民的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)政策的變化，從而提供一種針對進(jìn)城農(nóng)民土地權(quán)益“內(nèi)卷化”現(xiàn)象的解決途徑，力求通過理清相關(guān)政策機(jī)制的演變邏輯從而建立起與進(jìn)城農(nóng)民市民化相配套的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，目前亟須從以下幾個方面完善流轉(zhuǎn)機(jī)制，即轉(zhuǎn)變公權(quán)角色，構(gòu)建主體性均衡，激發(fā)農(nóng)民參與內(nèi)生動力，從而實現(xiàn)“公權(quán)主導(dǎo)性”與“農(nóng)民主體性”的有效協(xié)同。

一、問題的提出

宅基地制度是我國農(nóng)村一項最基本的土地制度，旨在實現(xiàn)農(nóng)民住有所居從而維護(hù)社會穩(wěn)定[1]。然而隨著城鄉(xiāng)融合的發(fā)展，在快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化的過程中，筆者注意到新生代農(nóng)民進(jìn)城愿望強烈，越來越多的農(nóng)民選擇遷居到城市尋求新的發(fā)展機(jī)會，然而在大型城鄉(xiāng)人口流動的浪潮中卻演化出一條具有中國特色的遷移路徑，即農(nóng)民進(jìn)城以后只成功地完成了職業(yè)層面從農(nóng)業(yè)向工業(yè)，甚至服務(wù)業(yè)的過渡，但是從戶籍角度來看仍然未完成市民化[2]，城鎮(zhèn)化與市民化的不同步形成了一大批“兩棲居民”，他們像候鳥一樣季節(jié)性地在農(nóng)村與城市之間遷徙[3]，尤其對于一些收入不穩(wěn)定的農(nóng)民工來說，當(dāng)初他們毅然決然離開家鄉(xiāng)，離開土地，只為在城市尋求更高收入，然而一旦無力負(fù)擔(dān)城鎮(zhèn)生活的壓力就會選擇回到農(nóng)村，從而導(dǎo)致這種具有中國特色的“夾生”的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象一直存在。在此背景下，鄉(xiāng)村發(fā)展陷入停滯的困境更是與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢形成巨大反差，閑置宅基地數(shù)量增多，又缺乏有效的宅基地退出機(jī)制幫助引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民主動退出，有償使用機(jī)制也正在探索，還未成為普遍推廣的經(jīng)驗，無論在鄉(xiāng)村土地治理投入多少人力物力，大量宅基地和農(nóng)房都處于低效利用狀態(tài)，由此，筆者將這種困境稱為宅基地流轉(zhuǎn)的“內(nèi)卷化”困境。“內(nèi)卷化”不僅造成了農(nóng)村可利用土地資源的極大浪費，而且逐漸成為進(jìn)城農(nóng)民市民化的障礙[4]，嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村振興的發(fā)展。

“內(nèi)卷化”這一概念從字面上理解為事物發(fā)展過程中停滯不前的意思，最先提出這一概念的是德國哲學(xué)家康德(I.Kant)，其后，真正將“內(nèi)卷化”概念帶入學(xué)術(shù)領(lǐng)域的是克里夫德·格爾茨(1963)，他當(dāng)時創(chuàng)造性地將“內(nèi)卷化”概念用于研究和解釋爪哇島的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)停滯化現(xiàn)象，事實證明，“內(nèi)卷化”用于解釋農(nóng)業(yè)相關(guān)現(xiàn)象具有一定契合性。20世紀(jì)八九十年代，黃宗澤先生將“內(nèi)卷化”應(yīng)用于中國農(nóng)村社會變遷的研究，更是以微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論進(jìn)一步豐富了格爾茨所提出的農(nóng)業(yè)“內(nèi)卷化”概念，指出當(dāng)前中國農(nóng)村集約化生產(chǎn)是集中投入資本和勞動力的結(jié)果，這種商品化現(xiàn)象是無助于提高生產(chǎn)率的[5-6]。本文所闡釋的“內(nèi)卷化”概念正是借鑒了上述觀點，隨著城市對外擴(kuò)張進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體建設(shè)用地數(shù)量尤其是宅基地的數(shù)量和面積在擴(kuò)大，而農(nóng)村常住人口數(shù)量卻在下降，由于人和地的不對應(yīng)難以充分發(fā)揮空閑宅基地資源在鄉(xiāng)村振興事業(yè)中的價值，再加上限制流轉(zhuǎn)的政策因素，更是難以實現(xiàn)宅基地資產(chǎn)價值的變現(xiàn)，從而導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民權(quán)益“內(nèi)卷化”、鄉(xiāng)村發(fā)展低迷的狀態(tài)。

因此，學(xué)界一直致力于研究如何合理配置稀缺有限的土地資源，這也是推動鄉(xiāng)村振興必須要克服的問題。鄭興明[7]曾經(jīng)提出當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度變遷始終未能跳出城鄉(xiāng)二元體制的框架限制而取得突破性進(jìn)展，而宅基地作為農(nóng)村“三塊地”中保障農(nóng)民基本土地權(quán)益的最重要載體，囿于當(dāng)前以農(nóng)民住房保障為設(shè)計宗旨的政策在改革實踐中也舉步維艱，“內(nèi)卷化”問題凸顯，嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村振興的發(fā)展。學(xué)術(shù)界對于盤活宅基地貢獻(xiàn)了很多卓越的研究成果，但是仍未形成一種對市民化與城鎮(zhèn)化齊頭并進(jìn)、助力鄉(xiāng)村振興的改革路徑共識?；诂F(xiàn)實調(diào)查和文獻(xiàn)分析，筆者認(rèn)為隨著時代更迭，現(xiàn)階段的宅基地制度設(shè)計已經(jīng)越發(fā)難以適應(yīng)當(dāng)前推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與加快農(nóng)業(yè)人口市民化的需要，在兩權(quán)分離的制度框架下，為了破除當(dāng)前的“內(nèi)卷化”困境，重點關(guān)注進(jìn)城農(nóng)民的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策變化有利于我們更好地把握隱藏在政策轉(zhuǎn)變中的深層邏輯，從而提供一種針對進(jìn)城農(nóng)民土地權(quán)益“內(nèi)卷化”現(xiàn)象的解決途徑，力求建立起與進(jìn)城農(nóng)民市民化相配套的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，在促進(jìn)宅基地集約使用的同時，也能夠有效降低進(jìn)城農(nóng)民市民化的成本，而幫助其以更加積極的姿態(tài)融入城市生活，讓鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)重新迸發(fā)生機(jī)與活力，這也是助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的題中之意。

二、宅基地流轉(zhuǎn)“內(nèi)卷化”表征

(一)進(jìn)城農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)政策演進(jìn)

本文在時間的縱向維度上探討宅基地流轉(zhuǎn)政策的演進(jìn)歷程，表1主要圍繞5個方面來歸納其不同階段的政策偏好，即宅基地流轉(zhuǎn)對象、流轉(zhuǎn)限制強度、使用權(quán)狀態(tài)、公權(quán)作用以及農(nóng)民參與地位的變化。

表1 進(jìn)城農(nóng)民流轉(zhuǎn)政策演進(jìn)

1.“房地一體”的轉(zhuǎn)讓模式

由于中國大規(guī)模的城鄉(xiāng)遷移始于20世紀(jì)80年代，因此本文所分析的政策變化也從1978年開始(如表1所示)，第一階段是“房地一體”的轉(zhuǎn)讓階段(1978—1998年)。這一階段的政策導(dǎo)向是基于“房地一體不可分割”的特性，允許宅基地隨著住宅的轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)讓，這說明進(jìn)城農(nóng)民可以通過轉(zhuǎn)讓自有住宅而實現(xiàn)宅基地退出，但是在這個過程中也就喪失了對宅基地的使用權(quán)和申請權(quán)①，這其實是基于福利公平性質(zhì)的政策設(shè)計。此外，這個階段宅基地流轉(zhuǎn)對象還對非農(nóng)城鎮(zhèn)居民開放，已經(jīng)進(jìn)城落戶為城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民也可以通過購買村集體組織宅基地上的房屋而重新獲得宅基地使用權(quán)。

2.限制流轉(zhuǎn)的政策導(dǎo)向

但是很快上述政策的缺點就暴露無遺。從表1可以看出，從1999年至2008 年，隨著現(xiàn)實宅基地轉(zhuǎn)讓市場的混亂，有關(guān)政府部門開始通過嚴(yán)格管制宅基地的流轉(zhuǎn)來解決當(dāng)時較為突出的“小產(chǎn)權(quán)房”問題，進(jìn)城農(nóng)民的宅基地使用權(quán)逐漸顯現(xiàn)出“雞肋化”的傾向[8]，進(jìn)城農(nóng)民本身并不依賴于家鄉(xiāng)宅基地來滿足其居住保障的需求，而政府對宅基地流轉(zhuǎn)的限制導(dǎo)致其土地權(quán)益無法得到真正實現(xiàn)。

3.探索內(nèi)部轉(zhuǎn)讓和退出

隨著城市的對外擴(kuò)張，特別是從2008年以來，農(nóng)村土地的資產(chǎn)性價值逐漸顯現(xiàn)出來。從表1可以看出，這一階段宅基地的資產(chǎn)性功能相對于傳統(tǒng)的福利保障性功能來說更是得到了無限放大。為了合理配置土地資源，增強農(nóng)戶私下流轉(zhuǎn)宅基地的規(guī)范性和有序性，有關(guān)部門很早就注意到鼓勵進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其所擁有的宅基地從而實現(xiàn)閑置宅基地價值的重要性，各地政府開始紛紛探索村集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓和退出宅基地的新模式②。

綜上，從整個政策沿革來看，國家在推進(jìn)城市化和鼓勵農(nóng)民進(jìn)城落戶的過程中，進(jìn)城農(nóng)民的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策經(jīng)歷了一個允許使用權(quán)轉(zhuǎn)讓到限制使用權(quán)轉(zhuǎn)讓再到適度放開使用權(quán)限制的過程。流轉(zhuǎn)對象經(jīng)歷了由向城鎮(zhèn)非農(nóng)居民開放到限制在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的過程，也就是一個使用權(quán)由開放走向封閉的過程；公權(quán)參與由弱變強，從輔助監(jiān)督地位變成完全主導(dǎo)，再到適當(dāng)放開限制。在整個過程中，農(nóng)民的參與地位也經(jīng)歷了一個由開放自由走向被動消極，而后再重新強調(diào)自主性的過程。

(二)演進(jìn)邏輯：呈現(xiàn)“內(nèi)卷化”表征

縱觀進(jìn)城農(nóng)民相關(guān)宅基地流轉(zhuǎn)政策的發(fā)展歷程，雖然不同時期的政策設(shè)計深受不同政治社會文化環(huán)境因素的影響，但我們依然能從中理出一條邏輯主線使得整個政策演變過程有章可循，有經(jīng)驗可借鑒?；仡欉M(jìn)城農(nóng)民的宅基地制度變遷歷程，總共有3個階段：第一階段是允許進(jìn)城農(nóng)民通過“房地一體”的流轉(zhuǎn)方式退出宅基地；第二階段是完全限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；第三階段是開始探索進(jìn)城農(nóng)民的內(nèi)部轉(zhuǎn)讓和退出宅基地。根據(jù)本文有關(guān)“內(nèi)卷化”的內(nèi)涵闡釋，由第一階段到第二階段的過渡很顯然是使用權(quán)由開放走向封閉的一個持續(xù)性過程，呈現(xiàn)出了制度“內(nèi)卷化”的表征。雖然在第三階段開始探索有償退出宅基地，即試圖在管制至上中穿插私法邏輯，這對于放活使用權(quán)有重大意義，但是該階段的進(jìn)城農(nóng)民宅基地制度改革仍然處于一種對原有制度進(jìn)行修補的狀態(tài)。盡管已經(jīng)意識到原有的制度設(shè)計缺乏對宅基地資產(chǎn)價值的重視，而在原有強化管制的慣性依賴背景下對使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制有所放松，主要用意在于回應(yīng)隨著宅基地資產(chǎn)價值顯現(xiàn)變得越來越重視自主性的民意，但最終的制度結(jié)果卻是造成了土地治理和利用的低效。由于受到外部體制條件的限制而不能進(jìn)行根本意義上的改善和革新，在治理和利用方面更趨向于延續(xù)過去的做法從而故步自封，陷入惰性，由此進(jìn)城農(nóng)民宅基地政策的變遷過程陷入停滯的“內(nèi)卷化”困境。在農(nóng)民市民化與新型城鎮(zhèn)化協(xié)同并進(jìn)的背景下，這種進(jìn)城農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計導(dǎo)致的“內(nèi)卷化”效應(yīng)主要體現(xiàn)在以下3個維度，分別是人口流動“內(nèi)卷化”、土地權(quán)益“內(nèi)卷化”以及鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)“內(nèi)卷化”。

1.人口流動“內(nèi)卷化”

所謂的人口流動“內(nèi)卷化”，主要是指不同身份階層固化，相互之間的流動減緩甚至靜止，由于人為或者政策因素導(dǎo)致社會地位上升受阻，這具體表現(xiàn)在進(jìn)城農(nóng)民在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化背景下很難完成從農(nóng)民身份向市民身份的轉(zhuǎn)變。著眼于世界其他國家城鎮(zhèn)化的成功經(jīng)驗會發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)資本主義國家的城鎮(zhèn)化與市民化進(jìn)程是協(xié)同推進(jìn)的，而在中國城鄉(xiāng)二元體制背景下形成的城鄉(xiāng)遷移更具中國特色，表現(xiàn)為一種半城鎮(zhèn)化的演變路徑，進(jìn)城農(nóng)民實現(xiàn)了職業(yè)層面從農(nóng)業(yè)到工業(yè)，甚至服務(wù)業(yè)的過渡，卻被排除在市民階層之外，阻礙了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，進(jìn)城農(nóng)民在市民化進(jìn)程中會因為戶籍原因和無法充分實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)價值而受挫，容易放棄進(jìn)城選擇回鄉(xiāng)，這并不符合新型城鎮(zhèn)化所倡導(dǎo)的方向，因而人口流動就呈現(xiàn)出一種停滯化、無實質(zhì)性發(fā)展的“內(nèi)卷化”態(tài)勢。

2.土地權(quán)益“內(nèi)卷化”

“內(nèi)卷化”的表征之一就是事物在發(fā)展過程囿于習(xí)慣的桎梏而難以有實質(zhì)性的發(fā)展。隨著越來越多的農(nóng)民進(jìn)城尋求更高發(fā)展，有的早已經(jīng)定居在城市不愿返鄉(xiāng)居住，卻始終不愿意放棄家鄉(xiāng)的房屋和宅基地，寧愿荒廢閑置也不愿退出，人地分離導(dǎo)致嚴(yán)重的農(nóng)村“空心化”問題。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，地價更是增長迅速，宅基地所蘊含的巨大價值也逐漸顯現(xiàn)出來，2007年的物權(quán)法更是確立宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)，而目前的制度設(shè)計沿襲了過去限制宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的做法，進(jìn)城農(nóng)民的宅基地使用權(quán)資產(chǎn)性價值很難通過市場機(jī)制顯現(xiàn)出來，最終，進(jìn)城農(nóng)民手里的宅基地用益物權(quán)難以變?yōu)楝F(xiàn)實的收益，從而造成宅基地使用權(quán)權(quán)益“食之無味，棄之可惜”，導(dǎo)致以“空心村”為代表的土地資源的浪費和邊緣化，無論投入多少人力物力，都會強化事物發(fā)展的慣性，不僅對“空心化”問題的解決毫無幫助，而且還會加劇問題的尖銳性，大大加深農(nóng)村集體土地保有和利用之間的矛盾，這就是宅基地流轉(zhuǎn)政策設(shè)計所帶來的“內(nèi)卷化”的真實寫照。因此，農(nóng)村“空心化”是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果，當(dāng)前改革的導(dǎo)向就在于要逐步解決人地矛盾，匹配好土地資源，充分發(fā)揮土地所蘊含的效用，真正實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益，從而在根本上治理“空心化”和克服土地權(quán)益“內(nèi)卷化”。

3.鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)“內(nèi)卷化”

“內(nèi)卷化”的另一個表征就是事物發(fā)展進(jìn)入功能鎖定狀態(tài)而無法自拔，難以有外延發(fā)展和創(chuàng)新。長期以來，農(nóng)村的發(fā)展都嚴(yán)重滯后于城市，農(nóng)村作為經(jīng)濟(jì)薄弱地帶，自然受到國家的高度關(guān)注，包括推進(jìn)一系列鄉(xiāng)村振興計劃，然而筆者注意到，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，鄉(xiāng)村問題并沒有實現(xiàn)聯(lián)動解決，首先需要考慮的是在高速城市化過程中如何應(yīng)對普遍的鄉(xiāng)村衰敗，這是客觀存在的問題，而且此種問題不會隨著城市化得到自然解決，大批農(nóng)民進(jìn)城造成了非常嚴(yán)重的“人地分離”現(xiàn)象，青壯年都外出闖蕩，導(dǎo)致農(nóng)村留守老人和兒童增多，也使得大批宅基地閑置，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有關(guān)部門注意到了這種現(xiàn)象并開始在深化農(nóng)村改革的背景下開啟了宅基地制度改革的步伐，但改革是一個在摸索中前進(jìn)的緩慢過程，短時間內(nèi)無法徹底解決人地不對應(yīng)的矛盾，從而呈現(xiàn)出資源轉(zhuǎn)化低效的局面，這就導(dǎo)致了鄉(xiāng)村發(fā)展產(chǎn)生功能鎖定，大大制約了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的步伐。

三、“內(nèi)卷化”生成機(jī)理——外生力量與內(nèi)生力量雙向協(xié)同作用

進(jìn)城農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)政策“內(nèi)卷化”困境的形成不能簡單地歸因于外生力量，即農(nóng)村土地相關(guān)的制度設(shè)計本身就具有“內(nèi)卷化”的特征，也不能一概而論地認(rèn)為是內(nèi)生力量所導(dǎo)致的，即進(jìn)城農(nóng)民作為理性經(jīng)濟(jì)人趨利避害的特性等等，要綜合看待外生力量與內(nèi)生力量對“內(nèi)卷化”的雙向協(xié)同作用。

(一)外生力量——公權(quán)主導(dǎo)的設(shè)計邏輯

對于導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民宅基地政策“內(nèi)卷化”的外生力量，從總體土地設(shè)計的原則和態(tài)度大概能窺見一斑。人口流動“內(nèi)卷化”、土地權(quán)益“內(nèi)卷化”以及鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)“內(nèi)卷化”困境的形成就與目前的體制有著千絲萬縷的聯(lián)系。我國是社會主義國家，這就決定了土地制度的公有性，在城鄉(xiāng)二元體制背景下設(shè)計相關(guān)宅基地政策不可避免地會帶有一些公權(quán)干預(yù)的傾向，這個過程并不是依靠市場的供需秉承利潤最大化原則，而是帶有中國特色的“半強制性”土地流轉(zhuǎn)政策調(diào)整[9]。公權(quán)出于求穩(wěn)的目的會沿襲歷史做法對宅基地流轉(zhuǎn)加大限制，在二元體制背景下更加重視社會穩(wěn)定，更加強調(diào)戶籍管理，更加關(guān)注農(nóng)民的基本福利保障。近年來，國家要求支持引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民自愿退出宅基地，強調(diào)遵從進(jìn)城農(nóng)民意愿，在一定程度上保護(hù)了農(nóng)民的私益，但是這種從“棄地進(jìn)城”到允許“帶地進(jìn)城”的政策設(shè)計卻強化了上述進(jìn)城農(nóng)民與土地之間的“臍帶聯(lián)系”，即進(jìn)城農(nóng)民與家鄉(xiāng)宅基地的這種藕斷絲連的關(guān)系是不利于進(jìn)城農(nóng)民市民化和宅基地集約利用的。一方面，“帶地進(jìn)城”的農(nóng)村轉(zhuǎn)移模式實質(zhì)上是一種“離鄉(xiāng)不離土”的不徹底的城市化過程，進(jìn)城農(nóng)民在脫離農(nóng)業(yè)生活職業(yè)性的前提下仍然保留了農(nóng)村土地，進(jìn)城以后同樣兼享城市福利，這不符合社會公共福利的公平原則，由此而帶來大批宅基地閑置浪費的問題也不符合土地資源的最優(yōu)配置原則。另一方面，從“棄地入城”到“帶地入城”的轉(zhuǎn)變，表面上是更加尊重進(jìn)城農(nóng)民的意愿，實質(zhì)上卻強化了“轉(zhuǎn)內(nèi)不轉(zhuǎn)外”的模式，即使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍必須限制在集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)，這是一種政策改革路徑依賴的表現(xiàn)，在慣性的力量強化下沒有發(fā)生根本性的革新從而使得政策和實際不相適應(yīng)，呈現(xiàn)停滯化發(fā)展的態(tài)勢。因此，“離鄉(xiāng)不離土”和“轉(zhuǎn)內(nèi)不轉(zhuǎn)外”的中國特色城鄉(xiāng)遷移路徑導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)缺乏必備的青壯年勞動力，宅基地資源也得不到高效集約利用，大大制約了鄉(xiāng)村振興的步伐。

另外，受城鄉(xiāng)二元體制影響，農(nóng)村土地與城市土地所有權(quán)的不同歸屬決定了農(nóng)村集體土地是被排斥在國家土地一級市場之外的，這也固化了“轉(zhuǎn)內(nèi)不轉(zhuǎn)外”的模式是導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民權(quán)益“內(nèi)卷化”和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入困境的制度層面的原因。將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部不符合經(jīng)濟(jì)學(xué)倡導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)資源自由配置的原則，由于市場的封閉性，集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部市場主體不夠多元，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民很難有多余的財力去支撐起整個宅基地流轉(zhuǎn)市場，更別說通過內(nèi)部消化盤活宅基地的資源價值。同時，在社會流動速度明顯加快、農(nóng)民自身價值實現(xiàn)和未來發(fā)展需求越來越強烈的背景下，原有的宅基地政策設(shè)計趨向于保護(hù)進(jìn)城農(nóng)民與土地的“臍帶關(guān)系”，卻沒能充分考慮到農(nóng)民進(jìn)城以后的自身發(fā)展問題。因此，在城鎮(zhèn)化過程中容易暴露出一些新的亟待解決的問題，比如農(nóng)民進(jìn)城以后家鄉(xiāng)宅基地的處置問題、進(jìn)城以后的相關(guān)福利制度安排等等，這些問題在一定程度上干擾了原有目標(biāo)的實現(xiàn)，最后則容易導(dǎo)致“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象的產(chǎn)生，原有政策設(shè)計失去了其應(yīng)有的社會基礎(chǔ)，人與宅基地的矛盾也與日俱增，土地治理無效問題顯露無遺。

(二)內(nèi)生力量——農(nóng)民參與的內(nèi)生動力不足

“內(nèi)卷化”絕不是由單一的外生力量導(dǎo)致的，也不是僅由內(nèi)生力量就可以激發(fā)的。鄉(xiāng)村振興強調(diào)農(nóng)民的主體性地位，而在宅基地資源的盤活利用方面，農(nóng)民更是起到?jīng)Q定性作用，進(jìn)城農(nóng)民是否愿意參與宅基地盤活，對于破解上述“內(nèi)卷化”困境起著根本性的作用。筆者認(rèn)為農(nóng)民作為鄉(xiāng)村振興事業(yè)的關(guān)鍵性主體，鄉(xiāng)村振興是否能順利進(jìn)行與農(nóng)民密切相關(guān)，盤活利用宅基地資源的基點也必須落在農(nóng)民身上。但就實際而言，公權(quán)干預(yù)反而縮小了農(nóng)民的自主空間，雖然近年來國家開始重視農(nóng)民自主性的培育，但總體來說大部分進(jìn)城農(nóng)民都不愿意輕易退出或者流轉(zhuǎn)處分其名下的宅基地，參與宅基地盤活事業(yè)的主動性和積極性堪憂，內(nèi)生動力不足是目前亟待解決的問題。

1.主動性不足

眾所周知，日常生活中的實踐主體在具體實踐中都是秉承“理性選擇原則”的，實踐主體依據(jù)該原則在不同的行為和路徑之間進(jìn)行符合自己目的和利益的選擇，以獲得自身利益最大化，當(dāng)然，這也是符合理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的。在當(dāng)前越來越多農(nóng)民進(jìn)城落戶③的大背景下，“無償進(jìn)入，無限期使用”以及“只進(jìn)不出”的宅基地制度設(shè)計決定了農(nóng)業(yè)人口所含經(jīng)濟(jì)福利將會大幅度上升，這項規(guī)定的初衷是為了保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益，而隨著社會的市場化和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，城市不斷向外擴(kuò)張，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)價值直線上升，農(nóng)村宅基地的福利保障特性決定其具有農(nóng)村公共福利的非排他性特征，當(dāng)然這個非排他性是針對集體經(jīng)濟(jì)組織成員來說的，畢竟農(nóng)村宅基地市場并不對城鎮(zhèn)居民開放。而與此同時，站在進(jìn)城農(nóng)民的角度上考慮這個問題，進(jìn)城落戶的農(nóng)民已經(jīng)可以享受城市福利，而城市公共福利具有非常明顯的排他性特征，進(jìn)城農(nóng)民作為理性的經(jīng)濟(jì)人自然會選擇進(jìn)城而不退出，當(dāng)前允許“帶地進(jìn)城”的政策在一定程度上保護(hù)了進(jìn)城農(nóng)民的宅基地權(quán)益，但也容易縱容這種進(jìn)城農(nóng)民兼享兩邊福利的投機(jī)行為，于是進(jìn)城農(nóng)民出于自身利益最大化的追求是不會輕易放棄宅基地的，再加上文化素質(zhì)水平等自身局限性，他們對新的知識、理念接受程度是不高的，面對各地紛紛嘗試建立有償退出的宅基地新模式，進(jìn)城農(nóng)民也只會保持觀望，在抱有不利好的心理預(yù)期下絕不會冒險選擇退出宅基地。由此可見，當(dāng)前限制宅基地流轉(zhuǎn)范圍的政策設(shè)計對于解決大批宅基地閑置的問題并沒有什么實質(zhì)性幫助，因為封閉的市場本身就不具備活性，各地政府在進(jìn)行宅基地退出探索過程中也各行其道，在合理的宅基地退出經(jīng)濟(jì)補償機(jī)制建成以前，進(jìn)城農(nóng)民的宅基地資產(chǎn)都不能跟隨人的轉(zhuǎn)移得到及時變現(xiàn)，由此產(chǎn)生了資源冗余。

而對于那些往返于城鎮(zhèn)和農(nóng)村的農(nóng)民工群體來說，他們已經(jīng)完成職業(yè)“非農(nóng)化”的轉(zhuǎn)變，卻還未完成戶籍層面由“農(nóng)民”向“市民”的轉(zhuǎn)變，建立在戶籍制度上的城市公共福利體系是無法惠及這一龐大群體的，農(nóng)民在遷居進(jìn)城以后往往會由于戶籍限制而無法獲得與城市居民同等的福利待遇，大批農(nóng)民工為城市建設(shè)貢獻(xiàn)了自己的力量但卻被排斥在城市福利范圍之外，這時宅基地所承擔(dān)的福利保障功能會進(jìn)一步凸顯，如果讓他們失去家鄉(xiāng)宅基地則會給他們帶來無法承受的不良預(yù)期，由此保留農(nóng)村戶籍、宅基地和農(nóng)房成為進(jìn)城農(nóng)民的理性選擇。

雖然現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》賦予了村集體職權(quán)可以收回那些無主荒廢或者不再使用的宅基地，但在實踐中卻缺乏可操作性。從思想層面來分析，中國人典型的念舊、思鄉(xiāng)、安土重遷的鄉(xiāng)土情懷也在情感層面固化了農(nóng)民與土地之間的聯(lián)系，進(jìn)城農(nóng)民更是視家鄉(xiāng)的宅基地為其返鄉(xiāng)養(yǎng)老之地，更不可能賭上一切冒險選擇退出，再加上受到一系列住宅風(fēng)水等宗族文化的影響，既不愿意讓其他人來使用自己的宅基地，也不愿意交回村集體重新規(guī)劃盤活，大部分進(jìn)城農(nóng)民將宅基地視為私人財產(chǎn)留給下一代繼承，但是進(jìn)城農(nóng)民的后代從小在城市長大，不可能回到農(nóng)村發(fā)展，因而會有越來越多的宅基地荒廢，陷入“內(nèi)卷化”的惡性循環(huán)。因此可以看出，農(nóng)民在宅基地的盤活、利用和處置問題上是缺乏主動性的，在主觀層面導(dǎo)致了鄉(xiāng)村振興和農(nóng)民自身發(fā)展的“內(nèi)卷化”。

2.自主性不足

在鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化大背景下，自主性表現(xiàn)為農(nóng)民深刻了解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的作用和意義，在政策背景條件下具備很強的自由自主意識，并且能意識到自己是鄉(xiāng)村振興的主體，主動積極地參與到鄉(xiāng)村的建設(shè)中去。明確農(nóng)民自主性對激勵農(nóng)民主動自發(fā)參與宅基地盤活利用工作至關(guān)重要，當(dāng)前很多進(jìn)城農(nóng)民對自身認(rèn)識是不清晰的。市民化滯后于城鎮(zhèn)化導(dǎo)致大批農(nóng)民進(jìn)城以后無法完成戶籍轉(zhuǎn)變，無法與城鎮(zhèn)居民平等地共享城鎮(zhèn)相關(guān)福利，加上宅基地使用權(quán)受限制，產(chǎn)權(quán)弱化更是在一定程度上抑制了他們自身尋求發(fā)展的主動性?，F(xiàn)階段關(guān)于盤活閑置宅基地資源的相關(guān)政策設(shè)計還未完善，流轉(zhuǎn)的渠道也未通暢，宅基地退出實踐處于初步摸索階段，雖然有一些地區(qū)已經(jīng)取得了令人滿意的效果，但是大多顯現(xiàn)出地方特色較強、推廣性不足，由于缺乏經(jīng)驗甚至還在一些地方出現(xiàn)了“逼迫農(nóng)民上樓”等不平等、損害農(nóng)民利益的事件，因此在整個宅基地處置問題上，不論是政策設(shè)計或是實施過程，農(nóng)民的參與地位不高，農(nóng)民宅基地權(quán)益保障機(jī)制還未完全建立，農(nóng)民在參與過程中的知情權(quán)很難得到有效保障，再加上合理有效的宅基地流轉(zhuǎn)收益機(jī)制缺失，進(jìn)城農(nóng)民的收益權(quán)也難以得到切實保障，這就導(dǎo)致宅基地資源性價值不能及時變現(xiàn)。農(nóng)民的主體性地位很容易在公權(quán)干涉下受到忽略，公權(quán)主導(dǎo)優(yōu)勢下的制度設(shè)計很容易產(chǎn)生信息不對稱而侵犯農(nóng)民的自身利益，從根本上來說目前的政策設(shè)計缺乏對進(jìn)城農(nóng)民土地權(quán)益的關(guān)切。

另外，宅基地的設(shè)立從一開始就是為了保障農(nóng)民的基本居住需求，這在農(nóng)村土地制度中是處于根本性地位的，因而在使用權(quán)屬性上相對于其他完整物權(quán)就缺失了收益權(quán)的部分，權(quán)益的不完整限制了農(nóng)民自愿效用的充分發(fā)揮。在地價攀升的今天，宅基地財產(chǎn)性價值一路攀升，從上述對進(jìn)城農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策演進(jìn)過程的梳理可知，宅基地制度總體上是朝著強化管制的方向演進(jìn)，進(jìn)城農(nóng)民對宅基地的使用權(quán)是一個由開放走向封閉的過程，這本身就是對農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的一種弱化，進(jìn)城農(nóng)民行使宅基地使用權(quán)和處分權(quán)是比較被動消極的。在管制力度持續(xù)加強的背景下，進(jìn)城農(nóng)民能夠徹底發(fā)揮手中宅基地的財產(chǎn)性價值的空間還相對狹窄，農(nóng)民不能分享宅基地盤活利用的政策紅利從而實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)性收益的變現(xiàn)，也無法共享農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的成果。于是，他們迫切需要消除宅基地流轉(zhuǎn)的體制限制和政策障礙，獲得更多的自主權(quán)從而激發(fā)其自主創(chuàng)收增收的積極性，同時推行宅基地土地資本化也有利于國家土地利用集約化。當(dāng)然，從根本上來說，我國關(guān)于進(jìn)城農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)的政策在短時間內(nèi)是有所進(jìn)步和發(fā)展的，但是隨著時代更迭，“內(nèi)卷化”態(tài)勢也越發(fā)明顯，自由發(fā)揮空間被公權(quán)擠占，進(jìn)城農(nóng)民參與盤活宅基地的主動性、積極性和創(chuàng)造性仍然存在較大的進(jìn)步空間。

四、破解路徑：建立以農(nóng)民為主體的宅基地盤活機(jī)制

就大批閑置的宅基地資源處置問題，學(xué)界產(chǎn)生了兩大流派，一派支持放開流轉(zhuǎn)限制，另一派認(rèn)為必須堅守底線。兩大流派的觀點都有其一定合理性，但是宅基地作為一種特殊的土地資源，貿(mào)然放開交易限制后果是難以設(shè)想的。筆者認(rèn)為宅基地改革是否有意義的評判標(biāo)準(zhǔn)并不在于是否打破城鄉(xiāng)的宅基地買賣限制，關(guān)鍵是怎樣在當(dāng)前的國情和制度背景下真正發(fā)揮這些沉睡的土地資產(chǎn)的作用和價值，這其實也是進(jìn)城農(nóng)民陷入宅基地流轉(zhuǎn)“內(nèi)卷化”困境的根源所在。本文從鄉(xiāng)村振興和引導(dǎo)農(nóng)民市民化的視角來考慮這個問題，大環(huán)境下出于保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益的需要必須堅持底線，那么在堅持底線基礎(chǔ)上如何創(chuàng)造性地盤活和利用好閑置的宅基地資源對破解“內(nèi)卷化”就顯得至關(guān)重要。

(一)轉(zhuǎn)變公權(quán)角色，構(gòu)建主體性均衡

在明晰導(dǎo)致“內(nèi)卷化”困境的原因之后，著眼于公權(quán)主導(dǎo)性與農(nóng)民主體性之間的關(guān)系，無可避免地要考慮到公共利益和私人利益之間的協(xié)調(diào)問題。一般來說，無論是公權(quán)主導(dǎo)所帶來的宅基地治理失效，還是農(nóng)民缺乏盤活利用處置宅基地的主動性和積極性，最根本的原因還是在于宅基地本身的雙重屬性得不到調(diào)和。國家始終堅持保障農(nóng)民的基本居住需求，卻忽視了農(nóng)民日益增長的對宅基地使用權(quán)的資產(chǎn)化需求，二者在歷史發(fā)展進(jìn)程中就呈現(xiàn)出“強政府、弱農(nóng)民”的局面。農(nóng)民的主體性由于受到公權(quán)主導(dǎo)性壓制而未充分發(fā)揮出來，但是如果順應(yīng)時代潮流放開流轉(zhuǎn)限制，又無法保證戶有所居，所以必須要找到二者之間的平衡點，將構(gòu)建主體性均衡深入貫徹到宅基地的管理實踐中。

1.轉(zhuǎn)變政府職能，減少強制干預(yù)

過去的計劃經(jīng)濟(jì)時代給宅基地的管理帶來了很濃厚的公權(quán)主導(dǎo)色彩，政府的強干預(yù)的確保障了農(nóng)民的基本居住需求，在整個過程中政府扮演了主導(dǎo)者、控制者的角色，通過梳理我國的宅基地管理立法，可以看出這種通過公權(quán)以嚴(yán)治亂的思想邏輯根深蒂固于我國的宅基地管理實踐中。隨著一波又一波的城鄉(xiāng)人口遷移熱潮，城鄉(xiāng)二元體制對農(nóng)民的限制約束作用開始減緩，公權(quán)主導(dǎo)背景下以宅基地使用權(quán)為代表的資產(chǎn)化權(quán)益開始復(fù)蘇。隨著農(nóng)民生活方式的變化，宅基地政策設(shè)計與現(xiàn)實需要的不適應(yīng)將宅基地治理的無效性徹底地凸顯出來，如何在當(dāng)前復(fù)雜的大環(huán)境下破解宅基地流轉(zhuǎn)政策的“內(nèi)卷化”困境恰恰是政策變革的難點。按照以往的政策慣性，通過運用行政力量直接干涉是最有效的解決辦法，一些地方政府在實際的鄉(xiāng)村治理實踐中也的確延續(xù)了這種做法，比如提倡通過推進(jìn)“合村并居”運動來解決宅基地閑置的問題。毫無疑問，這種“一刀切”的做法勢必是失敗的，容易激化矛盾，也不符合為人民服務(wù)的宗旨和原則。在市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，單憑政府的“一只手”無法實現(xiàn)資源的合理高效配置，“全能型”政府并不是一勞永逸的。因此，必須在一定程度上轉(zhuǎn)變公權(quán)角色，實現(xiàn)從主導(dǎo)者到政策監(jiān)督者的轉(zhuǎn)變，這也是政府體制改革的趨勢所向。本文所提倡的轉(zhuǎn)變職能，不能壓抑農(nóng)民主體性的發(fā)揮，需要政府在宏觀層面把控好整體性規(guī)劃方向，包括總體性規(guī)模、結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村風(fēng)貌設(shè)計，改善鄉(xiāng)村生態(tài)，合理協(xié)調(diào)好宅基地與耕地的數(shù)量和比例，提高宅基地治理效率，最大限度減少強制干預(yù)，將有效市場和有為政府結(jié)合起來，轉(zhuǎn)變政府單一層面強化管制的局面，努力構(gòu)建主體性均衡，在堅持底線的基礎(chǔ)上適度放開流轉(zhuǎn)限制，探索宅基地使用權(quán)的多種實現(xiàn)方式，讓農(nóng)民手里閑置的宅基地真正“活起來”。

2.引入市場機(jī)制，多元盤活宅基地

公權(quán)主導(dǎo)往往限制了宅基地流轉(zhuǎn)市場的開放性，重新激活市場必須要重視市場機(jī)制的驅(qū)動作用，公權(quán)轉(zhuǎn)變角色要給予農(nóng)民發(fā)揮主體性的空間，創(chuàng)新盤活宅基地的方式，實現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)化。第一，要建立一個有法可依的宅基地資源內(nèi)部交易市場，推動宅基地資源的財產(chǎn)化，公權(quán)同時扮演好監(jiān)督者的角色，讓農(nóng)民共享政策紅利，從根本上保障農(nóng)民的權(quán)益不受侵犯。第二，通過激活市場吸引資金、人才等產(chǎn)業(yè)要素向鄉(xiāng)村集聚，完成產(chǎn)業(yè)重塑，更新村容村貌，鼓勵和引導(dǎo)大批有抱負(fù)、高素質(zhì)的人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，豐富產(chǎn)業(yè)類型，推動發(fā)展旅游觀光、農(nóng)家樂、民宿、電子商務(wù)等新型產(chǎn)業(yè)模式與宅基地盤活利用的有機(jī)融合。第三，可以將宅基地問題與區(qū)域發(fā)展不平衡問題聯(lián)系起來，比如針對貧困人口而建立的易地扶貧搬遷模式。寧夏平羅縣的“插花移民”就是針對平羅縣的空心化問題，充分利用政府的中間地位，由政府出面搭橋，在互換的交易背景下實現(xiàn)平羅和西海固的資源互通，充分發(fā)揮空閑宅基地在扶貧中的作用。在鄉(xiāng)村振興新時代也可以充分借鑒這種創(chuàng)新式做法，將宅基地盤活利用問題與區(qū)域發(fā)展不平衡的問題聯(lián)系起來，通過區(qū)域聯(lián)動合作放大政策輻射和帶動作用，實現(xiàn)不同區(qū)域之間的資源互通和優(yōu)勢互補，在雙贏中實現(xiàn)宅基地的隱藏價值。

3.建立科學(xué)合理的宅基地退出激勵機(jī)制

在農(nóng)民市民化和鄉(xiāng)村振興的背景下，進(jìn)城農(nóng)民群體作為退出試點改革的先行者對整個改革進(jìn)程的成敗起著關(guān)鍵作用，而宅基地的權(quán)益是否得到充分保障是影響其主觀上是否愿意參與宅基地退出和盤活利用的關(guān)鍵因素，只有深刻把握住進(jìn)城農(nóng)民的心理偏好和預(yù)期，才會對宅基地的資產(chǎn)收益變現(xiàn)起正向推動作用，這就要求宅基地的改革必須走出原有宅基地維穩(wěn)保障功能的桎梏，才能克服政策變遷所表現(xiàn)出來的慣性依賴。簡而言之，在維護(hù)農(nóng)民宅基地權(quán)益的基礎(chǔ)上，要堅持以人為本，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所表達(dá)出來的合理利益訴求，針對性地制定出多元化的宅基地退出補償方案。比如針對那些早已完成職業(yè)化非農(nóng)化轉(zhuǎn)變但尚未有住房的進(jìn)城農(nóng)民，可以設(shè)計一種“以宅基地置換城鎮(zhèn)安置房”的置換機(jī)制供他們選擇。針對不同地區(qū)宅基地退出價格差異大的問題，可以深入學(xué)習(xí)各個試點的成功經(jīng)驗，比如由政府引入第三方評估機(jī)構(gòu)對宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房統(tǒng)一進(jìn)行評估和估價，第三方機(jī)構(gòu)可以從客觀、專業(yè)的角度促進(jìn)補償機(jī)制的科學(xué)化、合理化，還可以提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，助力其市民化，激發(fā)農(nóng)民的參與熱情與活力。同時，考慮到一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在徹底退出宅基地以后可能會遭遇生活變故而面臨在城市無法生存的問題，政策設(shè)計在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出宅基地問題上要留有余地，公權(quán)要保證這一群體的基本居住需求，即他們面對生活變故仍然可以尋求村集體幫助，回村申請新的宅基地開始新的生活。

(二)激發(fā)農(nóng)民參與的內(nèi)生動力

隨著政府強干預(yù)時代的結(jié)束，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施將會更加重視農(nóng)民主體性的發(fā)揮，這也是“以人為本”的原則要求。隨著社會改革的逐漸深入，出于“人民的美好生活需要”而重點挖掘和塑造農(nóng)民主體性，激發(fā)農(nóng)民參與的內(nèi)生動力成為解決很多農(nóng)村問題的良方。對于本文所論述的進(jìn)城農(nóng)民宅基地政策設(shè)計的“內(nèi)卷化”困境也可以通過激發(fā)農(nóng)民內(nèi)生動力來克服。

1.塑造農(nóng)民的主體性

2015年，黨的十八屆五中全會所提出的新發(fā)展理念中的“共享”就強調(diào)由人民共享發(fā)展成果，這就要求政策設(shè)計和制度安排要體現(xiàn)人民利益，反映人民愿望，維護(hù)人民權(quán)益，增進(jìn)人民福祉。然而隨著城鄉(xiāng)貧富差距的擴(kuò)大，在城鄉(xiāng)二元體制影響下農(nóng)民自身價值容易受到忽視和限制，如何保證農(nóng)民階層在鄉(xiāng)村振興新時代共享改革紅利是破除人口流動“內(nèi)卷化”的關(guān)鍵。以進(jìn)城農(nóng)民群體為例，他們相對于其他農(nóng)民較早地接觸了城鎮(zhèn)生活，懷揣尋求更好生活的夢想來到城市，也完成了職業(yè)上的非農(nóng)化轉(zhuǎn)變，但現(xiàn)實情況是即使他們背井離鄉(xiāng)到城市生活，也無法真正地享受到與城市市民同等的公共服務(wù)。市民化滯后于城鎮(zhèn)化導(dǎo)致大批農(nóng)民進(jìn)城以后無法完成戶籍轉(zhuǎn)變，身份的差別化意味著待遇的“差異化”，他們逐漸處在一個城市與農(nóng)村的邊緣位置。一方面他們無法獲得與城鎮(zhèn)居民同等的社會服務(wù)，包括一系列建立在戶籍基礎(chǔ)上的城市教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，而另一方面還浪費了農(nóng)村原本給予集體經(jīng)濟(jì)組織成員的福利待遇，即農(nóng)村宅基地大量閑置沒有發(fā)揮出基本福利的保障作用，加上宅基地使用權(quán)受限制更是在一定程度上抑制了他們自身尋求發(fā)展的主動性。因此，設(shè)計宅基地政策在主觀層面上必須要重視培養(yǎng)農(nóng)民的主體性，最根本的還是要讓其深刻認(rèn)識到自身的價值，實現(xiàn)自我意識的覺醒，自覺并且積極地為鄉(xiāng)村振興做出自己的貢獻(xiàn)。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)一步實施，農(nóng)民應(yīng)該認(rèn)識到自身對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村以及社會發(fā)展的重要性。農(nóng)民是值得驕傲的職業(yè)，在認(rèn)清自我價值的基礎(chǔ)上鼓勵他們充分利用農(nóng)民的身份優(yōu)勢，挖掘蘊含在空閑宅基地中的巨大價值，才能從根本上破解鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的“內(nèi)卷化”。在客觀層面上，要著重完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的各項制度安排，包括農(nóng)民進(jìn)城以后醫(yī)療、教育服務(wù)等重點問題的解決，徹底消除他們退出宅基地的諸多顧慮，保障他們在追尋自我價值實現(xiàn)和更高層次的發(fā)展方面沒有后顧之憂。

2.賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)

基于當(dāng)前宅基地管理失效的背景，積極探索宅基地的“三權(quán)分置”是一個培養(yǎng)農(nóng)民主體性的關(guān)鍵突破口，“三權(quán)分置”的核心要義在于還權(quán)賦能，這本身也符合盤活宅基地價值的趨勢。經(jīng)濟(jì)學(xué)上提倡產(chǎn)權(quán)如果要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效能最大化，必須要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分離再造。通過進(jìn)一步細(xì)化和充實宅基地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，將資格權(quán)單獨提出來與另外“兩權(quán)”(所有權(quán)和使用權(quán))并行，并且將使用權(quán)和資格權(quán)分離，這標(biāo)志著宅基地實現(xiàn)從“所有導(dǎo)向”向“利用導(dǎo)向”的真正轉(zhuǎn)變，對宅基地用益物權(quán)的實現(xiàn)有著重大意義，也符合賦能放權(quán)的總體趨勢，有利于最大限度地實現(xiàn)宅基地資產(chǎn)性效益。因此，為了從根本上解決進(jìn)城農(nóng)民與宅基地之間的“臍帶聯(lián)系”，必須在“三權(quán)分置”背景下實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)性權(quán)利的創(chuàng)新和突破，只有賦予進(jìn)城農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)，才會激發(fā)其更多的主動性與創(chuàng)造性。其中，放權(quán)賦能要求實現(xiàn)宅基地權(quán)能多樣化，順應(yīng)資產(chǎn)權(quán)能改革方向更加強調(diào)財產(chǎn)權(quán)利保護(hù)，完善用益物權(quán)權(quán)益，在流轉(zhuǎn)等處分領(lǐng)域拓展產(chǎn)權(quán)權(quán)能，從而建立起有償使用機(jī)制。深入研究我國近年來在宅基地政策改革上所取得的成就，“三權(quán)分置”功不可沒，眾多宅基地改革試點也不約而同地選擇了強化財產(chǎn)權(quán)的改革方向，通過放寬宅基地流轉(zhuǎn)限制，探索有償使用和打破區(qū)域壁壘來激活宅基地流轉(zhuǎn)市場，在“三權(quán)分置”背景下深入拓展宅基地用益物權(quán)權(quán)能，包括自營、入股、出租、合作開發(fā)等方式來促進(jìn)宅基地資產(chǎn)效益的實現(xiàn)，從而縮小城鄉(xiāng)收入差距，提升進(jìn)城農(nóng)民的融入感和幸福感。2019年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》強調(diào)，盤活閑置宅基地資源的同時要堅持維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益的底線，對進(jìn)城居民來說，完全可以合理地利用閑置的宅基地資源，通過自主、合作、委托經(jīng)營的方式發(fā)揮好農(nóng)村的天然優(yōu)勢，因地制宜地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元化，包括農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村旅游、民宿等，吸引城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村消費。鼓勵農(nóng)民通過投資入股、出租等途徑主動與村集體合作，盤活利用宅基地，為鄉(xiāng)村整體性發(fā)展提供土地要素和空間載體，通過這種方式增加收入，有利于實現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民群體的利益訴求，不但在一定程度上可以解決宅基地資源浪費的問題，還可以提高農(nóng)民的收入水平和社會地位，推進(jìn)市民化進(jìn)程，助力鄉(xiāng)村振興。

3.提升農(nóng)民的參與地位

農(nóng)民作為主體在面對自己的切身利益時會表現(xiàn)出極大的理性，這是由經(jīng)濟(jì)人的特性所決定的。政府在設(shè)計宅基地政策時卻容易陷入精英假設(shè)，認(rèn)為農(nóng)民群體存在固有的階級局限性，受文化層次和視野范圍的限制，其偏好往往呈現(xiàn)主體利益?zhèn)€體化，不能代表群體利益，而政治精英才能更好地從專業(yè)全局的角度出發(fā)代表農(nóng)民利益。這種假設(shè)忽視了政府人員固有的“自利性”和部門利益的客觀存在，不僅會造成宅基地利用結(jié)構(gòu)失衡，也無法真正滿足農(nóng)民與日俱增的資產(chǎn)化需求。從整個宅基地政策演變過程可以看出農(nóng)民的參與地位不高、被動性較強，這極有可能會造成對農(nóng)民土地權(quán)益的忽視與損害，也是目前進(jìn)城農(nóng)民主體性和積極性不高的一大原因。為了降低政府因陷入精英假設(shè)而帶來的政策偏差，必須建構(gòu)農(nóng)民有序參與的宅基地流轉(zhuǎn)制度。相比其他，農(nóng)民作為親歷者更加清楚自身的利益訴求，往往更能清晰地表達(dá)出這種需求，而政府決策由于缺乏農(nóng)民的有效參與，不能很好地滿足其利益，所以必須要重視農(nóng)民的主體性地位，農(nóng)民是土地體制改革的重要角色，不應(yīng)該做被動的接受者，其應(yīng)該能在關(guān)乎自我切身利益的層面清晰表達(dá)偏好并得到保障和實現(xiàn)。要提升農(nóng)民的參與地位，拓寬農(nóng)民的參與渠道，保障農(nóng)民群體的自主決策權(quán)、自由參與權(quán)以及意見表達(dá)權(quán)，這是人民當(dāng)家做主所蘊含的核心要義。要堅持以人為本的理念和原則為農(nóng)民提供民主表達(dá)意見的平臺，比如吸納農(nóng)民參與民主決策，在宅基地的制度設(shè)計方面加入農(nóng)民未來發(fā)展的相關(guān)考慮。同時，可以大力發(fā)揮鄉(xiāng)村內(nèi)部非正式組織的作用，給農(nóng)民發(fā)揮其主體性留有足夠空間，鄉(xiāng)村內(nèi)部實現(xiàn)自我管理和服務(wù)，由農(nóng)民自己管理自己更有利于協(xié)調(diào)村集體組織成員和土地之間的關(guān)系，這種“自下而上”的參與機(jī)制能夠高效地保障農(nóng)民的參與和農(nóng)民權(quán)益的實現(xiàn)。

綜上所述，其實不論是堅持公權(quán)主導(dǎo)性或是發(fā)揮農(nóng)民主體性，內(nèi)外力量的良性互動和有效協(xié)同才是破解“內(nèi)卷化”困境的良方。只有協(xié)調(diào)好公權(quán)的主導(dǎo)性和農(nóng)民的主體性，才能從根本上走出人口流動“內(nèi)卷化”的困境，幫助農(nóng)民完成從主體性缺失到逐步自信的轉(zhuǎn)變，助力其市民化，才能從本質(zhì)上破解土地權(quán)益“內(nèi)卷化”，在鞏固集體所有權(quán)的前提下實現(xiàn)閑置宅基地資產(chǎn)價值變現(xiàn)，提升農(nóng)民的收入，才能從基礎(chǔ)上解決鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)“內(nèi)卷化”的問題，引導(dǎo)、吸引更多資本、人才等產(chǎn)業(yè)要素向鄉(xiāng)村集聚，真正為鄉(xiāng)村發(fā)展注入活力。

注 釋：

①《中華人民共和國土地管理法》(1986)規(guī)定不得批準(zhǔn)出租、出賣房屋農(nóng)戶再次申請農(nóng)村宅基地。

②國務(wù)院也出臺了《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》(2008)，其中規(guī)定地方政府可以獎勵和補助農(nóng)戶自愿騰退農(nóng)村宅基地的行為。

③《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》中也提到中國到2020年將有1億左右農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城落戶。