摘? ? ? 要：在風險社會中，有針對性地進行風險溝通已成為應對風險不確定性的有效手段。隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，具有“脫域”特質(zhì)的陌生人社會逐步形成，且移動智能終端進一步普及使得生活場景向虛擬化趨勢發(fā)展，社會生活現(xiàn)狀的改變對風險溝通提出了新要求。應從風險治理、立法完善、專家系統(tǒng)以及公眾參與等方面著手完善公共衛(wèi)生事件風險溝通中的社會信任機制，重構公共衛(wèi)生事件風險溝通“信任鏈”。

關? 鍵? 詞：公共衛(wèi)生事件;風險溝通;風險治理;人際信任;系統(tǒng)信任

中圖分類號：R197.1? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）01-0023-08

收稿日期：2020-09-01

作者簡介：黎夢兵，湘潭大學法學院博士研究生，研究方向為環(huán)境法、信任論。

基金項目：本文系國家社科基金項目“環(huán)境風險項目的社會信任機制研究”的階段性成果，項目編號：16BFX142。

風險溝通指的是解釋與傳播有關健康、安全、環(huán)境等領域風險信息的過程，這個過程包含了個體、群體和機構之間信息和觀點的相互傳遞。[1]在公共衛(wèi)生應急管理中，風險溝通是防范化解重大風險的關鍵一環(huán)。2020年，新冠肺炎疫情席卷全球。相較于其他國家，我國的疫情防控取得了較好成效，但在風險溝通上尚存不足。疫情爆發(fā)初期，由于風險溝通不力，一定程度上擴大了疫情謠言散播的“漣漪效應”，引發(fā)了公眾恐慌，進而導致疫情風險溝通人際信任和系統(tǒng)信任的雙重信任危機。基于此，本文擬從理論上探討如何構建公共衛(wèi)生事件風險溝通“信任鏈”。

一、公共衛(wèi)生事件風險溝通的特殊場域

區(qū)別于危險，德國社會學家烏克里?！へ惪藢L險定義為以系統(tǒng)的方式應對由現(xiàn)代化自身引發(fā)的危險和不安，是現(xiàn)代化的威脅力量和令人懷疑的全球化引發(fā)的后果。[2]在風險社會中，人類的生存和發(fā)展面臨著各種各樣的潛在風險。當風險進入公共視野，公眾普遍卷入對風險的感知和表達并結合自身需求有選擇、有側重地采取自救行動時，風險就轉化為危機。[3]為避免公眾恐慌情緒蔓延，就需要進行風險溝通。公共衛(wèi)生事件風險溝通是指在公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，風險管理機構、個體及群體間相互交換公共衛(wèi)生事件風險信息的互動過程，[4]主要表現(xiàn)為：向公眾明示公共衛(wèi)生事件風險，直接傳遞與公共衛(wèi)生事件有關的信息;表達風險管理機構對公共衛(wèi)生事件的關注、意見及反應;發(fā)布國家或風險管理理機構針對公共衛(wèi)生事件管理方面的具體措施。[5]公共衛(wèi)生事件風險有其特殊性，這也使得公共衛(wèi)生事件風險溝通面臨著特殊境地。

（一）事前——公共衛(wèi)生事件風險識別與認知的不確定性

烏爾里?！へ惪藢⒑蟋F(xiàn)代社會詮釋為風險社會。在他看來，我們身處其中的社會充斥著組織化不負責任的態(tài)度，尤其是風險的制造者以風險犧牲品為代價來保護自己的利益。[6]而且，現(xiàn)代社會存在自反性①，科學本身并不能有效規(guī)避風險，一方面在人化環(huán)境中人類與物質(zhì)環(huán)境之間的關系發(fā)生變化容易引發(fā)未知的風險，另一方面由人類自身引起的風險難以識別和認知。[7]因公共衛(wèi)生事件初期難以準確識別和認知風險，故早期風險溝通只能依賴于地方政府治理能力和治理體系的自身優(yōu)化，更深層次根植于風險管理機構的風險意識。而如果風險意識缺位、風險治理能力低下或風險治理者不作為，則會引發(fā)風險危機，導致公眾失去對風險管理機構的信任。社會信任具有反身性，一旦失去信任，風險治理的各個階段都難以達到風險溝通的良好效果。[8]我國目前尚未建立起突發(fā)公共衛(wèi)生事件動態(tài)防控體系，對于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的評判和準確認知存在滯后性。

（二）事中——公共衛(wèi)生事件風險信息傳播的快速性及公眾參與和公眾情緒的極端化

公共衛(wèi)生事件風險信息傳播速度較快，準確定位公共衛(wèi)生事件不同階段的特征并及時采取相應的溝通方式，需要關注風險信息傳播高速化的時代特征，尋求風險溝通與信息傳播的平衡。以新冠肺炎疫情為例：疫情風險信息傳播經(jīng)歷了專家解讀風險、管理機構勸說規(guī)避風險及公眾參與三個階段，呈現(xiàn)出從單向傳播到多向傳播、從管理化傳播到社會化傳播、從被動性傳播到主動性傳播的趨勢。而主流媒體及自媒體的風險溝通也貫穿于風險信息傳播各階段，具有多層次、高效率、全方位的特征。

在風險社會中，公眾情緒從“我餓”的物質(zhì)需求逐漸轉變?yōu)椤拔遗隆钡木癖磉_，故對涉及到自身安全與健康的風險事件的參與意識空前高漲，并逐步成為社會生活的驅(qū)動力。[9]這種驅(qū)動力直接外化為公眾參與和公眾情緒兩種表達形式并呈現(xiàn)出極端化演變的趨勢。具體到公共衛(wèi)生事件中，公眾參與經(jīng)歷了不參與到高度參與兩個階段，且這兩個階段的轉化呈偶然性與快速性特征;公眾情緒經(jīng)歷了從漠不關心到高度緊張兩個階段，這兩個階段的轉化間隔同樣十分短暫。盡管公眾對健康、安全環(huán)境議題的關注度和信息需求程度在不斷提高，但卻缺乏風險意識以及相應的社會知識，因而存有不成熟、不理智的風險治理“知情權”訴求，當其無法感知風險時對風險治理的參與意愿較低，但當其存在明顯風險感知時參與意識高漲。然而，風險的不確定性特征及風險評估的局限性使得風險管理機構難以對風險信息進行科學的評判和定義，因此在風險溝通過程中經(jīng)常出現(xiàn)信息前后不一致甚至相互沖突、信息不完整和不確定等現(xiàn)象，成為風險溝通的重要障礙。一旦專家對風險的解讀與公眾風險感知不匹配就會引發(fā)公眾的極端情緒，具體表現(xiàn)為疑惑、冷漠及恐慌等。風險信息是浮動的，并依賴于社會公眾的信任，[10]故科學的風險溝通不是簡單地進行信息傳遞，而是要時刻關注公眾情緒，保證公眾的“知情權”，提高公眾的參與意識。

（三）事后——污名化與謠言傳播的同步性

污名一般指將某特定主體與不受歡迎的團體或個體相聯(lián)系，并對該主體進行不合理的負面評價，形成負面形象。按照風險的社會放大理論，如果某項危機存在強烈的社會公眾關注時，基于各種機制，有關健康和安全的風險可能會在社會進程中被放大，[11]表現(xiàn)為公眾對風險感知日益強烈并逐步演變?yōu)閷︼L險的憤怒情緒。新冠肺炎疫情爆發(fā)后，一些國家和地區(qū)別有用心地用 “中國病毒”“武漢肺炎”表述這場全人類的疫情，甚至從病毒名稱、病毒源頭、疫情防控等多個方面指責我國應為新冠肺炎疫情負責，并向我國進行索賠。[12]新冠肺炎疫情污名化是一種不道德和不負責的言行，嚴重阻礙了世界范圍內(nèi)團結合作抗擊疫情的工作。[13]污名化助推了疫情謠言的傳播，擴大了我國的安全風險、健康風險和經(jīng)濟風險。[14]

三、公共衛(wèi)生事件風險溝通“信任鏈”的構建

新時代，應在風險治理、立法完善、健全專家系統(tǒng)以及公眾參與等方面構建公共衛(wèi)生事件風險溝通“信任鏈”，以防范和化解公共衛(wèi)生事件信任危機。

（一）提高風險治理能力

黨的十九屆四中全會對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進行了宏觀建構，強調(diào)要提高預測預警預防各類風險能力。2020年2月，中央全面深化改革委員會第十二次會議強調(diào)要從體制機制上創(chuàng)新和完善重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控舉措，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系，提高應對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平。風險溝通作為公共衛(wèi)生事件防控的重要環(huán)節(jié)，其效果如何將直接影響到公眾對公共衛(wèi)生事件應急管理的信任感。提高風險治理能力，是構建公共衛(wèi)生事件風險溝通“信任鏈”的首要環(huán)節(jié)。一是厘清風險治理思路。應根據(jù)實際情況及時建立效率高、透明度高、互動性強、常態(tài)化的風險預警機制。二是完善風險防范立法體系，使風險溝通有法可依，有規(guī)可循。三是多主體協(xié)同應對“脫域狀態(tài)”及生活場景虛擬化帶來的風險。既要明確以政府力量為主的風險管理主體責任，又要發(fā)揚我國基層群眾性自治組織的制度優(yōu)勢，同時還要合理調(diào)動社會組織和公眾參與的積極性。四是結合公共衛(wèi)生事件全過程的風險特征，從事前事中事后三個節(jié)點出發(fā)構建科學的風險溝通模式。事前階段，要做到預防、預測、預警常態(tài)化，從源頭上預防風險;事中階段，要做到應急處置常態(tài)化，及時進行危機溝通，防止風險擴散;事后階段，要做到及時恢復、評估與總結。五是提升公眾對風險管理機構的政治信任感。在尼古拉斯·盧曼看來，政治信任感的實現(xiàn)需要關注兩個方面，即提高公眾參與度，所有公眾的合理希冀能夠被支持，并有暢通的通道表示失望或滿意;強化風險治理，公眾能夠在風險社會中過上一種相對合理而安全的生活。能夠滿足這兩個條件，就表明公眾形成了對政治系統(tǒng)的信任。[29]

（二）完善公共衛(wèi)生事件風險溝通立法體系

法律具有權威性、穩(wěn)定性與連續(xù)性，已經(jīng)成為系統(tǒng)信任中極為重要的一部分。[30]就法律與信任的關系而言，法律既是產(chǎn)生信任的動力，又是被信任的對象。系統(tǒng)信任產(chǎn)生于法律與公眾的交往過程之中，這個過程往往伴隨著法律權利的享有、法律義務的承擔、守法行為的獲益及對違法行為的懲罰，最終形成公眾對法律的信任以及法律系統(tǒng)下人與人之間的信任。[31]通過法律法規(guī)以及政府規(guī)范性文件推動風險溝通實踐、構建風險溝通立法體系，是完善公共衛(wèi)生事件風險溝通“信任鏈”的重要途徑。[32]一是加快公共衛(wèi)生事件風險溝通立法。目前，我國針對公共衛(wèi)生事件應急管理的法律比較健全，主要有《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》等，但尚未針對公共衛(wèi)生事件風險溝通制定相應的法律規(guī)范。筆者建議，應根據(jù)公共衛(wèi)生事件風險溝通的需求及時立法并出臺相應的實施細則，明確風險管理機構的職責分工，明確風險溝通程序，明確相關責任主體的法律責任以及其他程序內(nèi)容，明示風險溝通的方式方法，使風險溝通有法可依。二是健全風險溝通全過程立法體系。事前預防階段，建立完善的風險預警制度，盡快盡早地識別風險，及時進行風險溝通，盡可能將公共衛(wèi)生事件帶來的風險降至最低;事中處理階段，制定風險溝通具體方式方案，及時提供并更新風險信息，安撫風險利益相關群體的情緒;事后恢復階段，制定重建方案，引導公眾參與，恢復社會秩序，及時組織復工、復產(chǎn)及復學，盡可能彌補公眾的物質(zhì)損失。三是發(fā)揮地方立法的作用。地方立法是國家風險管理立法體系中不可或缺的一環(huán)，具有高效性、地域性以及專門性特征，能夠根據(jù)地區(qū)實際情況及時反映社會現(xiàn)實需求。各地應結合本地實際情況，針對公共衛(wèi)生事件風險溝通在風險識別、風險評估、保護溝通、共識溝通以及危機溝通等方面科學立法、依法立法。

（三）健全公共衛(wèi)生事件風險溝通專家系統(tǒng)

專家系統(tǒng)應以科學為基礎，盡量遠離偏見、價值判斷和利益訴求，以理性客觀的狀態(tài)為公眾所接受，但因?qū)＜宜邆涞膶I(yè)知識難以被常人所理解，故專家系統(tǒng)的科學性只能由同行評議。[33]有觀點認為，信任危機產(chǎn)生的一個重要原因就是出于對專家系統(tǒng)的不信任，導致公眾不再相信系統(tǒng)的合理性。[34]可見，專家系統(tǒng)是社會信任的重要評判指標。安東尼·吉登斯認為，專家系統(tǒng)作為“脫域”機制的主要類型存在于現(xiàn)代社會制度的發(fā)展之中。在現(xiàn)代社會生活中，公眾不可能詳盡驗證其生活中所涉及到的所有專業(yè)知識，風險知識的獲取依賴于專業(yè)隊伍組成的專家系統(tǒng)。但因公眾不能完全參與到專家評判的過程中，也難以精通專家具備的專業(yè)知識，故公眾對專家系統(tǒng)的信任多是一種以經(jīng)驗為基礎的“信賴”，具有脆弱性。[35]專家系統(tǒng)作為公共衛(wèi)生事件風險溝通的主要參與者，直接影響到風險溝通效果的優(yōu)劣，而健全重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險溝通專家系統(tǒng)是構建風險溝通信任鏈的重要承接。一是保證專家系統(tǒng)的科學性。專家系統(tǒng)的權威性和科學性是獲得社會信任的基礎，為此，應注意風險溝通的技巧，一方面，在沒有掌握完整的風險信息前盡量減少“絕對化”的表述;另一方面，建立常態(tài)化的風險識別和風險評估機制，科學選擇保護溝通、共識溝通和危機溝通等風險溝通方式以應對不同風險。二是確保專家系統(tǒng)的獨立性。應增強專家系統(tǒng)的話語權，使風險溝通專家能夠及時、獨立地提出意見和建議。三是加強專家系統(tǒng)與決策系統(tǒng)的聯(lián)系。公共衛(wèi)生事件風險管理機構作為決策系統(tǒng)能夠及時掌握風險信息，其與專家系統(tǒng)合作，利用現(xiàn)代信息技術搭建風險決策平臺，有助于在精準識別風險的基礎上有的放矢地與公眾進行交流，緩解其負面情緒。

（四）有效引導公眾參與

在現(xiàn)代風險社會中，識別風險信息本身存在困難且風險管理機構的風險信息存在單一、片面、精心包裝等特征，易引發(fā)公眾對風險管理機構的不信任。就風險溝通而言，公眾不滿足于“知情”而提出了全程參與的要求。[36]面對敏感的公眾，風險管理機構不僅要在進行風險溝通時了解公眾的關注點、洞悉公眾的需求、承認公眾的價值，更要為社會公眾提供參與的機會，讓公眾能夠參與到風險評估、決策與管理全過程，最終形成以受眾為中心的風險溝通策略。[37]一方面，暢通公共衛(wèi)生事件風險溝通渠道。根據(jù)風險識別、風險評估、風險決策等風險治理全過程周期的不同特征賦予公眾參與不同階段風險溝通的權利，以保障風險分配上的公平正義;保證溝通渠道的多樣化并最終建構相對穩(wěn)定的公共話語空間，使公眾擁有一個能夠圍繞風險展開理性辯論的合法空間，消除產(chǎn)生謠言的土壤，化解公眾恐懼情緒。[38]另一方面，創(chuàng)新公共衛(wèi)生事件風險溝通公眾參與方式。根據(jù)風險治理全過程周期的特征，結合互聯(lián)網(wǎng)特色，靈活選擇正式或非正式聽證會、研討會、咨詢會等方式進行風險溝通，準確了解公眾的風險感知。[39]

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（責任編輯：劉? 丹）