伊立明

摘要：新冠疫情的暴發(fā)給各國應(yīng)急管理工作帶來嚴(yán)峻考驗，經(jīng)過多方的努力，我國的疫情防控阻擊戰(zhàn)取得重大戰(zhàn)略成果，統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作取得積極成效，受到世界衛(wèi)生組織和許多國家的贊許。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在中國抗疫工作中發(fā)揮了不可替代的作用，財政介入突發(fā)公共事件應(yīng)急管理具有理論依據(jù)和現(xiàn)實必要性。從我國的應(yīng)急管理實踐背景出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行應(yīng)急財政保障機(jī)制還存在諸多弊病，進(jìn)而針對性地提出優(yōu)化我國突發(fā)公共事件應(yīng)急財政保障機(jī)制的合理化建議。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共事件 應(yīng)急管理 財政保障機(jī)制

一、研究背景與意義

2020年初，新冠疫情突然暴發(fā)，隨后在全球范圍內(nèi)蔓延。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至北京時間9月8日，全球新冠肺炎確診病例已超過2700萬例，其中死亡病例超88萬例。然而此次的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件并非僅對人類的生命健康造成威脅，對全球的經(jīng)濟(jì)、金融乃至政治和社會秩序等多方面都造成了深刻影響。除了對人類生命造成的直接威脅外，新冠疫情導(dǎo)致的后果大多歸咎于其對經(jīng)濟(jì)的沖擊，不斷下滑的經(jīng)濟(jì)狀況對科技、金融、政治和社會秩序等造成了全方位的影響。新型冠狀病毒暴發(fā)前我國的經(jīng)濟(jì)已呈現(xiàn)出增長動力不足的態(tài)勢，再考慮到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)化，可以預(yù)測2020年我國面臨的經(jīng)濟(jì)下行壓力依舊較大。隨著新冠疫情在我國的蔓延，為了打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，居民都盡力做到不聚會、少出門，居民的消費需求大幅下降;海外疫情的暴發(fā)使進(jìn)出口貿(mào)易受到限制，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展由此停滯，無數(shù)企業(yè)停工停產(chǎn)或清算倒閉，國民收入情況惡化，消費潛力不足。經(jīng)濟(jì)增速的放緩使財政收入來源受限，而疫情防控的物資需求，國民基本保障需求的增加，以及逆周期宏觀調(diào)控的積極財政政策實施都要求足夠的財政支出做支撐，財政面臨巨大壓力。就我國所處的發(fā)展背景而言，2020年是我國全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)之年，是全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和“十三五”規(guī)劃的收官之年，建立怎樣的財政保障機(jī)制才能更加積極有為，在為治病救人、復(fù)工復(fù)產(chǎn)、社會秩序恢復(fù)提供資金支持的同時減少疫情對經(jīng)濟(jì)不利影響，需要深入探討。

作為突發(fā)性公共事件，今年的新冠疫情突如其來并非個例。1998年遭遇特大洪水、2003年爆發(fā)“非典”、2008年發(fā)生汶川地震、2009年發(fā)生甲型H1N1流感病毒疫情等，還有幾乎每年都會季節(jié)性出現(xiàn)的洪澇、臺風(fēng)等突發(fā)公共事件，都給災(zāi)區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展造成了巨大的損失。為了保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全，我國政府重視對突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是應(yīng)對突發(fā)事件的重要支撐，政府應(yīng)該通過合理安排應(yīng)急資金投入，調(diào)整財政收支結(jié)構(gòu)等強(qiáng)化國家的應(yīng)急管理能力和宏觀調(diào)控的有效性，把控好應(yīng)急管理與長效建設(shè)、短期刺激與長期振興的平衡。因此，研究如何建立行之有效的突發(fā)公共事件應(yīng)急財政保障機(jī)制，把突發(fā)公共事件造成的損失降至最低，快速恢復(fù)社會秩序和經(jīng)濟(jì)秩序，具有重要的實踐意義。

二、財政保障突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的理論簡析

（一）突發(fā)公共事件應(yīng)急管理屬于公共產(chǎn)品范疇

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，公共產(chǎn)品或勞務(wù)具有消費的非競爭性、受益的非排他性、效用的不可分割性三個基本特征。突發(fā)公共事件是指突然間發(fā)生，會對社會造成嚴(yán)重危害，后果波及范圍較廣，需要采取緊急措施應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。其所危及的對象不是特定的人，而是事件發(fā)生時在事件影響范圍內(nèi)的人都有可能受到傷害;同時突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的直接受益對象也是事件影響范圍內(nèi)的人。私人投資突發(fā)公共事件應(yīng)急管理會產(chǎn)生效益外溢，即使有私人資本的投入，其投入量也不足以滿足社會需要，有效性較小，市場調(diào)節(jié)失靈。因此，突發(fā)公共事件應(yīng)急管理屬于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，無法靠市場機(jī)制有效調(diào)節(jié)，需要由政府提供。公共事件發(fā)生后，政府應(yīng)當(dāng)通過完善組織制度，整合社會資源，支持應(yīng)急救援，保障應(yīng)急管理物資的調(diào)配。

（二）保障突發(fā)公共事件應(yīng)急管理是財政的重要職能

根據(jù)美國著名財政專家理查德·馬斯格雷夫的《公共財政理論》，維持充分就業(yè)條件下的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，調(diào)節(jié)收入分配和資源再配置是財政的基本職能。公共事件的突發(fā)會危及人民群眾的生命和財產(chǎn)安全，擾亂正常的經(jīng)濟(jì)和社會秩序。應(yīng)急管理關(guān)系國計民生，是財政的職責(zé)所在。例如2020年初新冠疫情的暴發(fā)就是一起突發(fā)性公共衛(wèi)生事件。根據(jù)國家統(tǒng)計局披露的數(shù)據(jù)，我國2020年第一季度國內(nèi)生產(chǎn)總值206504億元，按可比價格計算，同比下降6.8%;1-6月份，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤總額25114.9億元，同比下降12.8%。因新冠疫情的暴發(fā)，經(jīng)濟(jì)不景氣，很多企業(yè)對人力資源需求下降，社會失業(yè)人口上升，而經(jīng)濟(jì)的下滑和失業(yè)人口的增多得不到有效控制會引發(fā)一系列金融、科技、文化甚至政治問題。因此，在抗擊疫情的應(yīng)急管理中，政府應(yīng)當(dāng)利用自身的職權(quán)發(fā)揮作用，不僅要做到及時籌集和分配應(yīng)急財政資金，明確各級政府在應(yīng)急管理中的事權(quán)與財權(quán)，兜底承擔(dān)突發(fā)事件帶來的損失，同時政府需要通過制定實施有針對性的財政政策，合理配置社會資源，公平分配收入，加快災(zāi)后重建，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)與社會秩序。

（三）突發(fā)公共事件的有效處理需要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和各方協(xié)作

根據(jù)公共安全體系構(gòu)架的原則，為了確保最經(jīng)濟(jì)的管理成本實現(xiàn)及時有序的救援工作，應(yīng)急管理需要一套系統(tǒng)的工作網(wǎng)，實現(xiàn)對緊急事件管理者的統(tǒng)一協(xié)調(diào)與領(lǐng)導(dǎo)。在這個工作網(wǎng)中包含民間非營利組織、企業(yè)和個人等社會救援力量，而政府承擔(dān)這個工作網(wǎng)的集中領(lǐng)導(dǎo)角色。突發(fā)公共事件的應(yīng)急救援工作通常需要政府和社會民間力量的共同參與，特別是在救援資金方面，緊靠財政資金投入會造成財政風(fēng)險增加，并不是最佳選擇，組織必要的社會資金籌集，再實現(xiàn)統(tǒng)一地協(xié)調(diào)、調(diào)度和指揮是財政責(zé)無旁貸的重任。因此，需要加強(qiáng)應(yīng)急財政保障機(jī)制建設(shè)，以實現(xiàn)突發(fā)公共事件的有效處理。

三、我國突發(fā)公共事件應(yīng)急財政保障機(jī)制的現(xiàn)狀分析

在2003年“非典”疫情防控中，我國的應(yīng)急管理工作暴露出許多制約因素，推動了我國政府及專家學(xué)者對突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的研究。經(jīng)過不斷地探索實踐，我國初步確立起突發(fā)公共事件處置的財政應(yīng)急預(yù)案體系，使應(yīng)急財政保障工作有序可循，在突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理中發(fā)揮了重大作用。但近年突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生，應(yīng)急管理過程中顯露出現(xiàn)行應(yīng)急財政保障機(jī)制存在的問題。

（一）突發(fā)公共事件應(yīng)急管理所需的資金儲備不足

按照《中華人民共和國預(yù)算法》第四十條，各級一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級一般公共預(yù)算支出額的1%-3%設(shè)置預(yù)備費，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支。統(tǒng)計近五年中央預(yù)備費的提取情況發(fā)現(xiàn)，中央政府預(yù)備的提取只是滿足了《預(yù)算法》規(guī)定的最低限額，僅占本級支出的1.5%左右，預(yù)備費的計提并未隨支出的持續(xù)增長而有所增加。近年來地方財政部門并未在預(yù)決算報告中列示預(yù)備費科目，因此未查到最新數(shù)據(jù)，但在2014年地方政府計提預(yù)備費950億元，僅占當(dāng)年地方財政支出預(yù)算的0.73%，可以推測近年地方政府預(yù)備費計提比例不會達(dá)到本級支出的3%。由此看出政府缺乏風(fēng)險意識，財政預(yù)備費計提比例較低，處理突發(fā)公共事件所需的資金儲備不足。今年我國面臨新冠疫情、洪水、臺風(fēng)、火災(zāi)等突發(fā)事件的應(yīng)急管理任務(wù)艱巨。截至6月底，各級財政僅針對新冠疫情就安排了抗疫防控資金1756億元。假設(shè)2020年各級政府按最高標(biāo)準(zhǔn)安排預(yù)備費，中央可提約1051億元，地方政府可提約6369億元，這些足以應(yīng)付各類突發(fā)公共事件暴發(fā)后的資金需要，從而避免災(zāi)難發(fā)生以后緊急調(diào)用其他支出領(lǐng)域的存量資金，沖擊其他領(lǐng)域的正常運(yùn)行而形成惡性循環(huán)。而通過調(diào)整預(yù)算來解決突發(fā)性支出的做法，會增加財政風(fēng)險，也反映出預(yù)備費化解突發(fā)性支出的作用未得到充分利用。

（二）應(yīng)急財政資金使用的監(jiān)督與績效評價機(jī)制不健全

全面實施預(yù)算績效管理政策和現(xiàn)行的審計制度要求遵循規(guī)范的支出流程，事前確定績效目標(biāo)，事中做好動態(tài)監(jiān)督，事后檢查績效并反饋。由于突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理具有緊急、臨機(jī)決策、發(fā)展方向不確定性等特點，現(xiàn)行的財政應(yīng)急資金撥付的對象、方式和方法都是臨時性的緊急決策，并未進(jìn)行必要的項目支出可行性分析，也不編制績效目標(biāo)，導(dǎo)致各級政府出現(xiàn)較為嚴(yán)重的重分配過程、輕使用結(jié)果、監(jiān)管缺位等問題。在資金撥付以后，各部門往往就放松對資金的管理，不可避免地出現(xiàn)了亂花錢、花錯錢的現(xiàn)象。在此次新冠疫情應(yīng)急管理中，媒體也報道出不少“花錢不作為”的現(xiàn)象。由此可見，我國對于突發(fā)公共事件的應(yīng)急資金的監(jiān)督和績效考評機(jī)制存在薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)急資金的使用績效有待提高。

（三）應(yīng)急管理中中央和地方政府間的財政關(guān)系不明晰

按照國務(wù)院批準(zhǔn)的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，要建立健全分類管理、分級負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。但對于突發(fā)公共事件應(yīng)急管理領(lǐng)域的中央與地方財政關(guān)系，我國尚未做出明晰穩(wěn)定地劃分。就新冠疫情應(yīng)急管理來說，根據(jù)《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》的要求，本次新冠疫情防控屬于全國性或跨區(qū)域的重大公共衛(wèi)生服務(wù)，為中央財政事權(quán)，由中央財政承擔(dān)支出責(zé)任。顯然這種由中央財政包攬全責(zé)的做法并非完全合理，實踐也未按此執(zhí)行。地方政府拿中央政府的錢為本地區(qū)百姓辦事，沒有足夠的動因去節(jié)約資金流，以最少的投入取得最大效益。任何情況下中央財政都不宜承擔(dān)100%的應(yīng)急管理費用，否則會產(chǎn)生嚴(yán)重的道德風(fēng)險。新冠疫情防控工作明確劃分了中央與地方財政在救治、補(bǔ)助、科研等方面的支出比例，但事權(quán)劃分不夠細(xì)化，不利于資金目標(biāo)的具體落實和責(zé)任追究，資金使用效益得不到保障。

（四）突發(fā)公共事件應(yīng)急財政保障機(jī)制法制化程度低

我國《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》于今年4月24日正式啟動修改工作，這是該法實施十三年以來的首次修改。我國在突發(fā)公共事件的應(yīng)對管理的法律化和制度化方面還處于探索階段，特別是應(yīng)對突發(fā)公共事件方面的基本財政法律制度，我國尚未頒布實施，缺乏完善的全程化、專業(yè)性和穩(wěn)健性的財政制度安排。沒有權(quán)威性法律制度約束，應(yīng)急管理的各行為主體在實際工作中無法可依，無章可循;各主體之間的權(quán)責(zé)風(fēng)險界定不明確，容易導(dǎo)致較低的辦事效率。雖然多地政府都制定了本地區(qū)的財政應(yīng)急保障預(yù)案，并在多次的突發(fā)公共事件處置過程中發(fā)揮了重要作用，但更多是“特事特辦、急事急辦”的臨時性、一次性政策，法制化程度低，沒有形成一套普遍適用、自動觸發(fā)的應(yīng)急財政保障機(jī)制。

四、構(gòu)建突發(fā)公共事件應(yīng)急財政保障機(jī)制的政策建議

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，構(gòu)建規(guī)范的突發(fā)公共事件應(yīng)急財政保障機(jī)制是現(xiàn)代財政體制建設(shè)的重要組成部分，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)有之義。要加快構(gòu)建我國突發(fā)公共事件的應(yīng)急財政保障機(jī)制，推進(jìn)應(yīng)急管理依法依規(guī)、科學(xué)有序、精準(zhǔn)有效。

一是要加快推進(jìn)應(yīng)急財政保障機(jī)制的法律化和制度化進(jìn)程。沒有規(guī)矩不能成方圓。建立針對突發(fā)事件應(yīng)急管理的統(tǒng)一性法律體系，規(guī)范應(yīng)急管理工作流程。通過設(shè)立突發(fā)性公共事件基本財政法律制度，形成財政應(yīng)急管理的縱向位階法律體系和橫向內(nèi)容體系，統(tǒng)一各級政府在危機(jī)處理中的法律權(quán)限和責(zé)任，使政府在突發(fā)事件應(yīng)急處置時有章可循，降低突發(fā)公共事件應(yīng)對管理的不確定性，提升政府依法處置突發(fā)公共事件的水平，提升政府應(yīng)急治理的公信力。

二是要合理劃分中央和地方政府在應(yīng)急管理中的事權(quán)并厘清相應(yīng)的支出責(zé)任。應(yīng)急管理是政府治理與社會治理有機(jī)統(tǒng)一的多元主體治理模式，具有分權(quán)治理的屬性。要明晰各級政府和各部門在突發(fā)公共事件事前、事中、事后三個階段的事權(quán)與支出責(zé)任，使各級政府和部門擁有的財權(quán)和事權(quán)與其職責(zé)相稱。根據(jù)屬地應(yīng)對原則，應(yīng)以地方政府和地方財政為主要支撐負(fù)責(zé)本地區(qū)突發(fā)公共事件的事前預(yù)防、監(jiān)測、預(yù)警，事中應(yīng)急處置、救援等工作的組織協(xié)調(diào)和經(jīng)費支出，提高應(yīng)急管理工作的及時性和有效性。而中央政府和中央財政主要承擔(dān)“兜底”性責(zé)任，負(fù)責(zé)突發(fā)事件的事后長期性恢復(fù)重建，以及跨區(qū)域性重大應(yīng)急管理事件的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)工作。

三是要完善應(yīng)急管理經(jīng)費預(yù)算安排。首先，應(yīng)該建立針對突發(fā)公共事件的財政應(yīng)急管理預(yù)算，在充分評估突發(fā)事件發(fā)生率和應(yīng)急支出水平的基礎(chǔ)上，合理地編制應(yīng)急支出預(yù)算，確保應(yīng)急資金及時到位。其次，應(yīng)該完善預(yù)備費制度，可以按照《預(yù)算法》規(guī)定的上限（3%），提高預(yù)備費計提比例，專款專用，以備應(yīng)急之需;對閑置期間的預(yù)備費，要提高資金利用率，可采用基金式管理。另外，可以通過增發(fā)國債、發(fā)行專項債券、啟動PPP項目、設(shè)置巨災(zāi)保險、接受社會公眾捐贈等渠道進(jìn)行籌資，既能保證足夠的應(yīng)急管理支出，也能保障財政支出的長期可持續(xù)性。

四是要健全應(yīng)急管理工作績效考評與責(zé)任追究機(jī)制。對應(yīng)急管理工作實施全面績效管理，通過政務(wù)公開，接受公眾監(jiān)督。通過對應(yīng)急財政資金使用效率、績效目標(biāo)完成度和居民滿意度的測評，督促各政府部門注重應(yīng)急財政支出效益，強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向。同時應(yīng)強(qiáng)化績效評價結(jié)果運(yùn)用，可將績效考評的結(jié)果，作為安排相關(guān)預(yù)算的依據(jù)，還可根據(jù)應(yīng)急管理績效考評結(jié)果制定相對應(yīng)的獎勵機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，防止應(yīng)急管理中出現(xiàn)“不作為、亂作為”的問題。

五是要把握好財政應(yīng)急管理與長效建設(shè)的平衡發(fā)力。一方面，在公共事件突發(fā)后，政府的第一要務(wù)是為突發(fā)事件的應(yīng)急處置提供財政支持，要第一時間利用財政職權(quán)統(tǒng)籌應(yīng)急資金及其他應(yīng)急物資的籌備和撥付使用，保障應(yīng)急救援能及時、順利地開展。另一方面，政府作為宏觀調(diào)控部門，要兼顧財政支出結(jié)構(gòu)能“更加積極有為”，注重對經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活具有長期效用的投資支出。就當(dāng)前疫情導(dǎo)致的特定背景來看，我國的財政在做好疫情防控應(yīng)急支持的同時，應(yīng)加快調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，聯(lián)合金融領(lǐng)域政策，在全力以赴做好?；久裆⒈９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)“三保”工作的基礎(chǔ)上，全力以赴做好中小企業(yè)幫扶和新興企業(yè)發(fā)展，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，夯實經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動能。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄭聯(lián)盛.加強(qiáng)突發(fā)公共事件應(yīng)對的財政保障[N].中國社會科學(xué)報，2020-08-05（003）.

[2]張學(xué)誕，鄔展霞.構(gòu)建適應(yīng)中國特色應(yīng)急管理需求的財政治理體系[J].財政研究，2020（04）：22-34.

[3]周克清，李霞.新時代財政應(yīng)急保障機(jī)制研究[J].財政科學(xué)，2020（03）：30-37+48.

[4]蘇明，劉彥博.我國加強(qiáng)公共突發(fā)事件應(yīng)急管理的財政保障機(jī)制研究[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2008（4）：5-11.

[5]劉尚希，陳少強(qiáng).構(gòu)建公共財政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制[J].財政研究，2003（08）：15-20.

作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院