唐潔

〔內容提要〕為推進數字湖州建設，實現高質量發(fā)展，湖州積極推進城市數字化治理。本文從城市特性出發(fā)，挖掘城市數字化治理的內涵和要求，發(fā)現湖州城市數字化治理存在的問題。采用雙層嵌套治理界面建構，以需求導向、問題導向，秉持服務化、情感化、數據化和智能化的內在機理，從面向公民和面向決策者兩個方向構建一體化治理界面，形成加快推進湖州城市數字化治理的路徑和方向。最后提出適合湖州數字化改革的對策建議。

〔關鍵詞〕數字湖州 城市數字化治理 雙層嵌套治理界面

隨著數字湖州建設進入新階段，加快推進城市數字化治理將是“十四五”期間重要的工作發(fā)力點和努力方向之一，是實現高質量發(fā)展、高水平均衡、高品質生活、高效能治理的加速劑，是新發(fā)展階段下全面建設數字湖州的總抓手。在數字化改革元年，搶抓數字時代的戰(zhàn)略機遇，聚焦治理方式的數字化變革、生產方式的數字化重構、生活方式的數字化協同，推動數字賦能城市治理轉型，以“數字蝶變”催生“城市蝶變”，是加快打造“重要窗口”示范樣本、奮勇爭當社會主義現代化先行省排頭兵、高水平建設現代化濱湖花園城市的強勁動能。

一、湖州城市特性和城市數字化治理的內涵

城市數字化治理依托移動通信、互聯網和地理信息系統等技術，實現了城市治理的空間建構與網絡建構，可以對城市進行精準把控。研究湖州城市特性，挖掘城市數字化治理的內涵和要求，聚焦治理數字化，高效推動湖州城市發(fā)展，這對湖州加快推進數字化改革具有重要意義。

（一）湖州城市特性

一是聚集成效顯著?！笆奈濉睍r期，湖州提出重估城市價值，在富集要素中創(chuàng)新裂變，實施人才強市、創(chuàng)新強市首位戰(zhàn)略，將山水資源、文化底蘊與創(chuàng)新元素深度融合，以低成本創(chuàng)業(yè)、高品質生活為導向吸引高質量項目、高層次人才集聚，構建“一灣極化、兩廊牽引、多區(qū)聯動、全域美麗”的生產力新布局。2020年新引進大學生13.1萬名，新入選國家和省級引才計劃68名。浙大湖州研究院、電子科大長三角研究院等創(chuàng)新載體落戶湖州，新增高新技術企業(yè)250家、省科技型中小企業(yè)800家等等。

二是多元化發(fā)展明顯。湖州立足“十四五”時期開局之時，抓住城市的多元發(fā)展這一根本，深化完善“4+3+N”產業(yè)體系，推進信息經濟、高端裝備、健康產業(yè)、休閑旅游四大重點主導產業(yè)數字化改革，促進金融新材、綠色家居、現代紡織三大傳統優(yōu)勢產業(yè)數字化轉型，鼓勵新能源汽車、地理信息、通用航空、現代金融等新產業(yè)領域數字化創(chuàng)新，不斷為城市注入生命力和活力的源泉，為城市未來提供更多可能性。搶抓長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略機遇，湖州全面融入上海大都市圈、杭州都市圈、G60科創(chuàng)走廊和寧杭生態(tài)經濟帶，開放格局全面拓展。市場主體從25.8萬戶增加到44萬戶。

三是流動性帶來機遇。湖州牢牢抓住都市圈軌道交通加快發(fā)展的歷史性機遇，圍繞建設樞紐門戶城市目標，提出“軌道上的湖州”建設行動方案（2021—2025年），有序推進“4321”工程計劃中的10個軌道交通項目，大力推進軌道交通建設，切實以現代化軌道交通體系支撐更高水平的開放融合發(fā)展，提高城市流動性。全市完成綜合交通投資213億元，增長14.7%。湖杭高鐵等項目加快實施，商合杭高鐵等項目建成使用，樞紐門戶城市功能基本顯現，為加快融入長三角一體化發(fā)展提供基礎。

（二）湖州城市數字化治理的內涵與要求

從湖州城市特性挖掘出的城市數字化治理內涵有三點：一是時間和細節(jié)的治理。聚集帶來了龐大的資源，但線上、線下資源優(yōu)化配置需要精細化和高效性。二是復雜性的治理。多元意味著城市數字化治理更加復雜。三是流動的治理。人、物或能的流動，或是信息或知識的流動。數字化治理嘗試提供一種能夠追蹤人和物的流動的“覆蓋能力”。

湖州加快推進城市數字化治理的內涵要求有三點：一是整體性轉變。不局限于某一個或某幾個領域的轉變，找準需求和開發(fā)場景（如“產業(yè)大腦+未來工廠”、“城市大腦+未來社區(qū)”等），推動整體性轉變。二是全方位賦能。包括技術賦能、生態(tài)賦能、市場賦能、人才賦能，依托數據、技術、數字底座，推進“技術+制度”雙輪驅動，實現全方位賦能。三是革命性重塑。不論是城市管理手段、管理模式，還是管理理念都要深刻變革，通過政府引導、市場主導、社會參與，實現革命性重塑。

二、湖州城市數字化治理進展情況及存在的問題

在數字發(fā)展新需求下，推進城市數字化治理，是全面提升城市治理體系和治理能力現代化、城市核心競爭力的總抓手。根據調研情況來看，湖州已進入城市數字治理的第二階段，從基礎設施建設轉向運用數字信息技術實現大數據治理的過程，正在加快打造一批標志性應用、主攻一批突破性指標、深謀一批全局性項目。加速實現從數字、數智向數治的跨越，努力為全省提供湖州素材、湖州經驗。

（一）湖州城市數字化治理進展情況

一是頂層設計與基層探索雙層發(fā)力。遵循“數字化到智能化再到智慧化”的發(fā)展方向，按照“三融五跨”的建設要求，有序部署《湖州市數字化改革總體方案》，加快落實“1+5+2”工作體系。已初步建成數字駕駛艙，搭建完成一體化智能化公共數據平臺，上線智慧醫(yī)保、無廢水運、民意熱線、數字鄉(xiāng)村、數字網格等典型示范應用場景152個。例如，“一件事”集成協同場景落地，形成具有湖州辨識度、影響力的場景應用。全面迭代升級“基層治理四平臺”功能集成、縣鄉(xiāng)協同、運行高效的新型基層治理載體。積極實現跨層級治理集約化、跨部門治理協同化、基層治理精細化。

二是以點帶面以全蓋偏雙向轉變。從試點先行轉變?yōu)槿I域協同共享。浙里辦在線化提質行動和浙政釘一體化加速行動為“掌上治理之市”的建設注入強勁動能，打破區(qū)域部門壁壘，放大先發(fā)優(yōu)勢和探索價值，真正使數字化改革延伸到生產、生活、生態(tài)的方方面面，讓全社會共享“數字紅利”。浙里督上線，你督我查一站通更是全民參與信息共享，全面推進以信用監(jiān)管為基礎的"雙隨機、一公開"監(jiān)管。

三是數據開放安全防護雙保推動。借助《公共數據集成化創(chuàng)新行動》，完善數據開放目錄，厘清數據開放需求清單，全面匯總整合全市各級各部門的海量基礎數據，加快數據開放共享，保障城市數智的加速運行。截至2021年6月，湖州市數據開放平臺已開放40個數據單位，330個數據集。建立日常檢查和工作推進機制，完善組織機制保障體系。編制出臺《公共數據共享開放安全管理辦法》等文件，構建安全防護體系。

（二）湖州城市數字化治理存在問題

問題的焦點集中反映在城市數字化治理如何處理好公眾和政府的關系上。公眾可以是公民，也可以是企業(yè)等市場主體。需要考慮數字界面、政民互動和城市治理三個概念，處理好時間、細節(jié)、復雜性和流動治理的問題。解決了這一難點，治理范圍、治理主體和治理效能便能迎刃而解。

一是數字確權有困難，治理體系不兼容。數據作為一種新的生產要素，在應用場景上存在異質性，實現數字治理缺少上位法的約束。雖然我國首部數字安全法已經出臺，深圳經濟特區(qū)數據條例也已正式公布，將于2022年1月1日起實施，但數字政府建設關鍵不在于數據，而是在于“治”，理論體系和制度體系不兼容，需要更多的體制變革來配套。

二是數字鴻溝較明顯，治理效能待提高。根據湖州市2020年第七次全國人口普查數據，我市常住人口中60歲及以上人口為718721人，占21.34%，其中65歲及以上人口為522540人，占15.52%。大多數老年人受教育程度等的影響，被數字邊緣化，成為數字化“局外人”，影響數字平臺的推廣和使用，而且目前數據資源大多數集中在政府公共部門，部門之間、部門與企業(yè)社會數據責任認定不清，導致數據開放程度較低，大大影響響應時間和速度，未能做到“接訴即辦”。

三是數字治理需多元，協同共享有待加強。我市正在加快構建“1+5+2”工作體系，搭建數字化改革“四梁八柱”，已形成若干典型示范應用場景，涉及民生、醫(yī)療等多個方面，但部分平臺仍在建設中，仍需要找準需求，開發(fā)更多業(yè)務場景，完善黨政機關整體智治、數字政府、數字經濟、數字社會和數字法治等5個綜合應用。城市治理需要發(fā)揮企業(yè)積極性、主動性、創(chuàng)造性，讓更多市場主體加入進來協同發(fā)展，但治理主體的加入存在門檻。缺乏打通不同部門，以及與企業(yè)社會之間數據聯系的技術手段。人才技術體系是否足夠支撐新型數字變革有待考驗。

三、經驗借鑒及路徑研究

借鑒各省、地市城市數字化治理先進經驗，采用雙層嵌套治理界面建構，以需求導向、問題導向，秉持服務化、情感化、數據化和智能化的內在機理，從面向公民和面向決策者兩個方向構建一體化治理界面，打造湖州城市數字化治理創(chuàng)新平臺群，形成加快推進湖州城市數字化治理的路徑和方向。

（一）經驗借鑒

各省、地市正在積極開展數字化改革，為城市數字化治理提供了可借鑒的寶貴經驗。

1.上海的“一網通辦”和“一網統管”

上海在數字化改革中積極抓住政務服務“一網通辦”和城市運行“一網統管”這兩個“牛鼻子”，一網為全民，“高效辦成一件事”；一網管全城，“高效處置一件事”。“一網通辦”“一網統管”是提高城市治理現代化水平的有力牽引，“兩網”建設不只是技術手段創(chuàng)新，更是管理模式創(chuàng)新、行政方式重塑、體制機制變革，將在更大范圍、更寬領域、更深層次推動城市治理全方位變革?！耙痪W通辦”，讓“群眾跑腿”變?yōu)椤皵祿苈贰保瑥摹澳苻k”向“好辦”轉變。“一網統管”，為跨部門、跨系統聯勤聯動增效賦能，逐步實現“一屏觀上海、一網管全城”。

2.廣東的“數字政府”建設

作為全國首份針對數字政府的省級專項規(guī)劃，《廣東省數字政府改革建設“十四五”規(guī)劃》于2021年8月印發(fā)實施，推動廣東數字政府建設實現“四個提升”，即由數字政府建設向全面數字化發(fā)展提升，由數字化向智慧化提升，由側重政務服務向治理與服務并重提升，由數據資源管理向數據資產開發(fā)利用提升。力爭5年優(yōu)化政務服務“一網通辦”、推動省域治理“一網統管”、強化政府運行“一網協同”，推動實現“三網融合”，形成服務管理、決策指揮一體化的格局。到2025年，廣東將全面建成“智領粵政、善治為民”的格局，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

3.北京的“接訴即辦”

“12345，有事找政府”。從2019年起，北京市接訴即辦機制建立。2021年，《北京市接訴即辦工作條例》（下簡稱“條例”）面世。接訴即辦作為“我為群眾辦實事”實踐活動主抓手，用好12345民生大數據，聚焦高頻問題，以“每月一題”集中攻堅、主動治理，切實解決人民群眾“急難愁盼”問題。條例理順了問題派單流程，明確了“首接負責制”，并在合力解決復雜問題上，厘清了責任邊界，確立更有效的辦事機制，讓12345熱線真正“一打就通、一通就辦、一辦就好”。

4.浙江杭州的“城市大腦”實踐

杭州“城市大腦”以問題為導向，通過政企合作，打造集約化平臺，是一個橫向跨部門、縱向跨層級的集約化數字工程。“城市大腦”（城市CPU）坐落于云棲小鎮(zhèn)，由杭州城市大腦運營指揮中心負責全局調度。在大數據、人工智能、物聯網等多重技術的賦能下，“城市大腦”自主收集信息，并進行處理反饋?！俺鞘写竽X”的應用場景包括疫情防控、交通管理、治安防控、生態(tài)環(huán)境保護、社區(qū)治理、政務便民服務等。

（二）雙層嵌套治理界面建構

界面治理理論是一個用于分析治理的概念性框架，由治理界面、環(huán)境、內部結構和功能四個核心要件構成。赫伯特·西蒙認為界面處于內部和外部環(huán)境之間，內部是界面的實質和組織模式，而外部是界面運行的環(huán)境。中國人民大學李文釗教授將界面看作治理的一個變量，通過形成新的界面來適應環(huán)境和實現功能。于是，將滿足雙方一體化互動的治理界面稱之為雙層嵌套治理界面。

雙層嵌套治理界面建構從公眾和政府的需求與問題出發(fā)，分為面向公民和面向決策者的一體化治理界面建構。面向公民的一體化治理界面建構的經驗借鑒上海的“一網通辦”、廣東的“數字政府”建設以及北京的“接訴即辦”等。面向決策者的一體化治理界面建構的經驗借鑒上海的“一網統管”和浙江杭州的“城市大腦”實踐等。以數字界面形式梳理出能實現政民互動的創(chuàng)新平臺群，具有解決治理范圍難點的方案優(yōu)越性和解決治理主體難題的場景應用方案的優(yōu)點。雙層嵌套治理界面建構思路圖如下圖1所示。

以“城市大腦+未來社區(qū)”核心業(yè)務場景為例，用雙層嵌套治理界面建構，打造政府、社會組織、企業(yè)、居民等共同參與城市數字化治理新模式。考慮路徑方向是服務化、情感化、數據化和智能化。其中，服務化是價值基礎，情感化是認知基礎，數據化是信息基礎，智能化是算法基礎。

一方面，“城市大腦+未來社區(qū)”這一場景可以基于“最多跑一次”，通過數字化方式來提供公共服務和政務服務，增加政民互動平臺，讓公民從政府中獲得服務是雙向的，成為需求的訴求人、問題的反映人和效果的評價人。公民需求有社區(qū)商務、社區(qū)服務、政務服務等。

另一方面，“城市大腦+未來社區(qū)”這一場景可以考慮實現技術從服務賦能向問題解決賦能轉變，讓政府通過數據整合和部門協同共同解決城市治理面臨的問題。決策者問題有基礎信息管理問題、政務信息管理問題、社區(qū)管理問題等。

在“城市大腦+未來社區(qū)”基礎上，不斷豐富業(yè)務場景，將治理范圍從社區(qū)拓展到鄉(xiāng)村等。治理主體從單一的政府快速加入社會組織、企業(yè)、村民等，依托“浙里辦”，完善面向公民的一體化治理界面；依托“浙政釘”，完善面向決策者的一體化治理界面。打造具有湖州特色的城市數字化治理創(chuàng)新平臺群，提升治理效能。

四、對策建議

杭州提出以“城市大腦”打造新型智慧城市，上海提出以治理、經濟、服務為核心的“城市數字化轉型”，深圳提出打造“城市智能體”，這些均是國內領先城市對城市數字化治理發(fā)展給出的回答。湖州市借鑒上述城市的做法，結合自身特色，全面推進城市數字化治理。

（一）VR場景開發(fā)助“老”跨越“數字鴻溝”

數字化“局外人”現象日益凸顯，而老年人是主要群體。建議運用具有交互功能的虛擬技術在老年大學、社區(qū)老年活動中心等場所布置多場景體驗點，加強數字化“局外人”的應用培訓，開展老年人智能技術教育。擴大適老化智能終端產品供給，推進互聯網應用適老化改造，為老年人提供更優(yōu)質的電信服務等。

（二）全方位賦能助力擴展治理范圍

實現制度創(chuàng)新，加快構建數字化改革的理論體系和制度規(guī)范體系。規(guī)范治理行為，強化頂層設計。深化數據應用，盤活存量數據資源，挖掘潛在數據價值，以信息資源創(chuàng)新驅動治理范圍擴充。整合信息資源，避免信息孤島現象；促進信息共享互動，為決策者賦能。加快智慧商圈、數字農貿市場、數字化產業(yè)網點等示范創(chuàng)新工作，以德清國家人工智能應用先導區(qū)建設為載體，深入推進數字經濟“一號工程”。

（三）引進治理主體助力促進多元協同

實現理念創(chuàng)新，開創(chuàng)政府主導、社會協作、民眾參與的多主體治理思維，讓有利于城市發(fā)展和建設的多方主體能夠積極主動參與到城市治理中來，推動多元主體合作，提升主體參與積極性。立足頂層設計，嚴格規(guī)范各相關機構的治理行為，通過法律法規(guī)來規(guī)范多主體參與城市數字化治理行為。探索數據作為生產要素參與分配的有效形式。建議舉辦大數據應用創(chuàng)新大賽，吸引支持企業(yè)參與數字化轉型實踐。

（四）促進開放共享助力提升治理效能

實現科技創(chuàng)新，完善城市大腦數字駕駛艙。扎實推動數據融合和應用協同創(chuàng)新，采取專業(yè)化治理手段，將城市治理的各方面做實做細，合理運用好“數據一屏展示、指標一屏分析、指揮一屏聯動、場景一屏閉環(huán)、治理一屏透視”駕駛艙功能，夯實我市現代智慧城市建設成果，有效減小各單位部門的工作配合阻力，實現不同部門之間的數據共享，增強治理運行能力，提升城市治理效能。加大市級重點項目協同推進，迭代更新城市數字大腦展示中心“一屏匯聚”內容。建議鼓勵各區(qū)縣結合自身特色實踐典型應用場景。

（五）強化數字化平臺的動態(tài)評估與調整

加強重大項目管理，在實施落地過程中，加強節(jié)點性回顧與評價，建立容錯與柔性調整機制。完善信息化項目管理系統，更新項目驗收辦法，對信息化項目的申報、審核、實施、竣工驗收、運維等進行電子化全流程統籌規(guī)范管理，打造信息化項目管理閉環(huán)。建議建立項目績效評價結果與預算資金安排、云資源分配的聯動機制。

（作者單位：湖州職業(yè)技術學院）