霍家佳 張士勝 王雪

摘 要：城鄉(xiāng)管護一體化是提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護質(zhì)量和水平的重要手段，而推進城鄉(xiāng)管護一體化的難點在農(nóng)村。隨著安徽省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入逐漸加大，管護不到位現(xiàn)象凸顯，為此，該文通過梳理和分析農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護現(xiàn)狀及城鄉(xiāng)一體化管護制約因素，提出了相應(yīng)的對策和建議，以期為安徽省基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)管護一體化進程的逐步推進提供參考。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施;城鄉(xiāng)管護一體化;制約因素;對策和建議

中圖分類號 F291文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2021）02-0009-04

基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)管護一體化是指以縣或市作為整體，通盤統(tǒng)籌管護城鄉(xiāng)共有基礎(chǔ)設(shè)施，逐漸縮小直至消滅城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施管護差距，促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。安徽省自2012年開始開展美麗（好）鄉(xiāng)村建設(shè)以來，全省已建和在建美麗鄉(xiāng)村中心村8290個，其中省級中心村5791個，中央財政、省級財政分別投入約20億元、90億元用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了長足發(fā)展，廣大農(nóng)民享受到了城里人的生活模式，但是建成后維護不到位問題凸顯，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不能長久地惠及群眾。按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》和《關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護體制改革指導(dǎo)意見的通知》的要求，開展城鄉(xiāng)一體化管護是快速提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護質(zhì)量和水平的重要手段之一。

1 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護現(xiàn)狀

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是為農(nóng)村社會生產(chǎn)和農(nóng)民生活提供基礎(chǔ)性條件并具有公共服務(wù)性質(zhì)的部門和設(shè)施的總和，由不同類型的部門和設(shè)施所構(gòu)成并相互關(guān)聯(lián)形成系統(tǒng)整體，具有系統(tǒng)性和整體協(xié)調(diào)性[1]，分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村生活性基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村社會發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施等四大類[2]。因種類眾多、管護責權(quán)不清、重視程度不夠等，導(dǎo)致管護不到位、不及時，管護水平不一等，總體管護情況不容樂觀。目前主要存在的3種管護模式各具優(yōu)缺點，但總體以城鄉(xiāng)一體化管護模式優(yōu)勢明顯。

1.1 鎮(zhèn)村管護 鎮(zhèn)村管護是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護的最主要方式，涉及基礎(chǔ)設(shè)施較多，包括村級道路、路燈、村莊綠化、公廁、污水處理設(shè)施和文體設(shè)施等。這種管護模式的優(yōu)點是鎮(zhèn)村更了解地方的實際情況，管護的針對性更強，但因缺乏常態(tài)化管護機制、管護資金和管護標準，存在的困難也最大。一是缺乏科學的管護機制，大多是由村干和公益崗來承擔此類基礎(chǔ)設(shè)施的管護，部分是為了應(yīng)付考核，或破損嚴重到影響使用了才會進行管護，不僅不能確?；A(chǔ)設(shè)施常態(tài)化運行，而且管護的質(zhì)量也有待商榷;二是缺乏專項的管護資金，通常從其他項目資金和村集體收入中拼湊一點資金，也有部分鄉(xiāng)村會動員村民募集少量資金，管護資金不足直接導(dǎo)致管護不到位的發(fā)生;三是缺乏科學的管護標準，存在管護缺乏指導(dǎo)、管護工作方向性不強、重點不突出等問題。

1.2 村民管護 村民自建的基礎(chǔ)設(shè)施原則上都由村民自行管護。此類基礎(chǔ)設(shè)施主要包括戶廁、部分通戶道路和自建飲水點等。大多數(shù)村民都會管好自家的基礎(chǔ)設(shè)施，但是由于村民意識不足、資金和技術(shù)缺乏，導(dǎo)致部分基礎(chǔ)設(shè)施管護不善，影響了整體的村容村貌，而鎮(zhèn)村為了加強村內(nèi)環(huán)境管理、為群眾服務(wù)或是迎接上級考核，又不得不管，因此造成管護責任混亂。

1.3 城鄉(xiāng)一體化管護 城鄉(xiāng)一體化管護包括條線部門一體化管護和城鄉(xiāng)共用項目運營主體一體化管護。條線部門自上而下管護本部門職能范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施，包括國（省、縣）道、衛(wèi)生保潔等;城鄉(xiāng)共用項目運營單位負責管護的基礎(chǔ)設(shè)施包括電力、通訊、市政供水等，運營單位利用經(jīng)營收益開展管護。此種管護模式下，管護主體明確、職責清晰、機制較完善，但因各方對城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的管護重視程度不一，導(dǎo)致城鄉(xiāng)管護差距仍然存在。

2 城鄉(xiāng)管護一體化的制約因素

近年來，安徽省人口城鎮(zhèn)化率呈上升趨勢。截至2019年底，全省戶籍人口城鎮(zhèn)化率達34.65%，農(nóng)村戶籍人口占比65.35%，因此農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施配套及其后期管護與城市同等重要。但是由于長期以來農(nóng)村與城市發(fā)展不均衡，目前推進城鄉(xiāng)管護一體化還存在諸多制約因素。

2.1 管護無序，管護機制不完善 城市基礎(chǔ)設(shè)施管護是由市政管理部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，其他如交通、園林、市容等部門按照各自職責協(xié)同做好設(shè)施管理工作。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施往往涉及到水利、農(nóng)業(yè)、國土等多個主管部門，而這些部門的重點工作是項目建設(shè)，各級政府缺乏負責統(tǒng)籌管護農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的機構(gòu)，自上而下沒有形成完善的管護體系，各級政府責權(quán)不明。大多數(shù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建成后交由鎮(zhèn)村管護，沒有根據(jù)權(quán)屬關(guān)系合理確定管護模式，缺乏明確的管護制度和科學的考評體系，使得大多數(shù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護缺乏指導(dǎo)、考核流于形式，而且鎮(zhèn)村管護思路固化，效果不甚理想。

2.2 建管分離，管護力度不足 農(nóng)村大多數(shù)項目建設(shè)由行業(yè)主管部門投入，較少考慮到后期管護成本和技術(shù)等問題，造成基礎(chǔ)設(shè)施配套投入與后期管護脫節(jié);建成后直接移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村管護，缺乏管護指導(dǎo)、管護資金和管護考核，再加上鎮(zhèn)村任務(wù)繁重，有限的精力主要集中在爭項目、跑資金、搞建設(shè)，而忽視了建后管護，導(dǎo)致部分基礎(chǔ)設(shè)施沒有得到良好管護。

2.3 參與度低，主體作用發(fā)揮不足 一方面，一直以來安徽省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施基本是由財政資金投資建設(shè)，然后將產(chǎn)權(quán)移交給村集體，讓村民無償使用，造成村民普遍認為管護與自身無關(guān)，再加上村民管護意識和生活習慣難以轉(zhuǎn)變，一定程度上阻礙了管護進程;另一方面，農(nóng)村治理長期缺乏管理手段，尤其是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，村民沒有參與共同事務(wù)的習慣，而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在項目爭取過程中忽視村民需求，或者缺乏足夠的政治資源來激勵農(nóng)民表達自己的意愿，盲目爭取一些村民需求度不高的項目，造成“政府干、群眾看”的現(xiàn)象，影響了基礎(chǔ)設(shè)施后期管護。

2.4 管護成本高，管護資金有限 城市基礎(chǔ)設(shè)施的管護不僅有專項的管護資金，而且還會通過招商引資、廣告宣傳等多種方式籌集社會資金，以及通過繳納物業(yè)費、維修費等有償服務(wù)的方式募集居民資金。而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護缺乏專項管護資金，主要以國家財政投入為主，投入總量有限。各部門在項目投入時沒有考慮管護成本問題，資金各自為戰(zhàn)，未能有效整合，對于龐大的維護成本而言非常微薄。安徽省農(nóng)村集體經(jīng)濟收入普遍不高，大部分基礎(chǔ)設(shè)施建成后移交給村集體管護，對村集體而言也難以承擔。目前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施僅僅發(fā)揮了其使用價值，未能有效開發(fā)利用吸引社會資金，且沒有建立居民有償服務(wù)機制，除了電力、通訊等部分市場化運營的基礎(chǔ)設(shè)施采取付費制以外，其余都是無償使用。

2.5 城鄉(xiāng)差距大，管護水平不一 改革開放以來，城市得到了快速發(fā)展，與農(nóng)村的差距日漸明顯，形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度性框架，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民經(jīng)濟收入差距較大，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投入不均衡，各方對城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施管護的重視程度和管護水平不一。2019年安徽省農(nóng)村居民人均可支配收入15416元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入37540元，是農(nóng)村居民的2.4倍，很多偏遠的農(nóng)村或人口較少的農(nóng)村亮化和綠化不足、污水處理設(shè)施缺乏等現(xiàn)象較為突出，因此農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施難以全部與城市并軌納入一體化管護。

3 對策建議

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)管護一體化成為了突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和全面小康目標的內(nèi)在需求，亟需按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》和《國家發(fā)改委關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護體制改革的指導(dǎo)意見》的要求，破解城鄉(xiāng)管護一體化的制約因素，實現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護水平的提升。

3.1 完善機制，規(guī)范管護秩序

3.1.1 明確管護責任，建立城鄉(xiāng)一體化管護體系 地方各級政府應(yīng)設(shè)立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施管護的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，通過區(qū)分不同類別的基礎(chǔ)設(shè)施屬性，重新界定省與縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府的責任與權(quán)利范圍，明確財政資金適用范圍。各級行業(yè)主管部門負責本部門職能范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施管護管理和指導(dǎo)，制定本領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施管護制度、標準和規(guī)范。對于市場化運營的基礎(chǔ)設(shè)施，運營企業(yè)應(yīng)落實普遍服務(wù)要求，特別是要加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護意識和管護質(zhì)量的提升，接受政府、村民自治組織和村民的監(jiān)督，實行市場化主體退出機制。落實農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)主體、管養(yǎng)主體、監(jiān)督主體的地位，確立三者的責權(quán)利，構(gòu)建“權(quán)責明確、主體多元、保障有力”的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護機制。

3.1.2 明確設(shè)施屬性，建立多元化管護模式 （1）非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施按照權(quán)屬關(guān)系和管護要求高低確定管護模式?？h級以上政府所有的基礎(chǔ)設(shè)施實行城鄉(xiāng)一體化管護，可由縣級以上基礎(chǔ)設(shè)施管護機構(gòu)或職能部門作為管護管理部門，管護和運行投入納入一般公共財政預(yù)算。村集體所有的基礎(chǔ)設(shè)施實行鎮(zhèn)村管護，由鎮(zhèn)統(tǒng)一管護要求和考核制度，而由村負責具體管護實施，對于集體經(jīng)濟實力較強的村實行自行管護，而對于集體經(jīng)濟實力較弱的村，其管護資金由鎮(zhèn)按照一定比例配置。鼓勵根據(jù)地方實際，開展政府購買服務(wù)的市場化、專業(yè)化管護模式。（2）經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，其經(jīng)營收益可以彌補建設(shè)和運營成本的，開展城鄉(xiāng)一體化管護，由運營主體利用有償服務(wù)收費進行管護;經(jīng)營收益不足以彌補建設(shè)和運營成本的，按照權(quán)屬關(guān)系由運營企業(yè)、地方政府或村級組織共同負責管護。（3）個別村民私有的基礎(chǔ)設(shè)施，按照鄉(xiāng)村治理需要及村民意愿，可以由村將設(shè)施產(chǎn)權(quán)納入村集體產(chǎn)權(quán)與其他集體屬性設(shè)施一同管護，或由政府引導(dǎo)創(chuàng)建服務(wù)平臺，對有需求的村民提供有償服務(wù)，服務(wù)之初可通過“政府補助+村民付費”相結(jié)合的方式開展，逐漸過渡到費用完全由村民自行承擔。

3.1.3 完善管護辦法，制定管護標準 制定農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理條例或管理辦法，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護納入法制體系;各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村應(yīng)根據(jù)本地實際情況，制定村規(guī)民約，通過村規(guī)民約對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護進行規(guī)范;建立明確的管護標準，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護標準體系，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護有法可依、有約可執(zhí)、有標可依。

3.1.4 結(jié)合管護體系，建立科學的監(jiān)督考評體系 按照管護體系，建立由基礎(chǔ)設(shè)施管護管理責任方和村民共同對管護實施方進行監(jiān)督和考核的監(jiān)督考評體系。由縣級統(tǒng)籌管理的基礎(chǔ)設(shè)施，其管護職責落在行業(yè)主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級應(yīng)制定和實施監(jiān)督考核制度，對行業(yè)主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行考核;由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責管理的基礎(chǔ)設(shè)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)制定和實施考評制度，對管護隊伍或村進行檢查和考評;由市場化運營主體管護的基礎(chǔ)設(shè)施，由地方政府、村集體或村民共同執(zhí)行監(jiān)督考核。同時，將考核評價結(jié)果與項目投入和財政資金掛鉤，充分利用考核規(guī)范管護。

3.2 建管結(jié)合，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)與管護 按照城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求，結(jié)合縣域國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃以及其他專項規(guī)劃，通盤考慮設(shè)施建設(shè)和運營維護。在項目設(shè)計階段，統(tǒng)籌考慮農(nóng)民需求、建管成本和難易程度，確定基礎(chǔ)設(shè)施的類別、選址、規(guī)模、管護措施等;在項目竣工驗收時，應(yīng)同步驗收管護情況，如管護資金到位情況、管護責任主體是否明確、管護方案是否合理等。根據(jù)權(quán)屬關(guān)系和建管責任，統(tǒng)一建設(shè)主體和管護主體，推進建管結(jié)合。有條件的地方政府可將城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施項目整體打包，實行一體化建設(shè)和管護。

3.3 教育管理，提高村民參與度

3.3.1 加強對群眾的宣傳、教育和管理 通過開展廣播、電視、現(xiàn)場互動等多種方式的宣傳教育，開展諸如垃圾清潔戶、護綠先進者等評比活動，建立涵蓋村民個人品德、對村莊建設(shè)和管護的貢獻、榮譽表彰、文明評選結(jié)果和不文明行為的農(nóng)村信用評價體系，將信用評價結(jié)果與信用貸款、惠農(nóng)政策等掛鉤，制定破壞基礎(chǔ)設(shè)施的處罰措施等，以激發(fā)村民參與管護的積極性，引導(dǎo)和規(guī)范村民的行為習慣，營造村民比著管的管護氛圍。

3.3.2 暢通村民意愿表達渠道和機制 通過建立戶主會、議事會、發(fā)放無記名調(diào)查表、搭建村長信箱等方式構(gòu)建農(nóng)民參與渠道和機制，讓農(nóng)民參與到管理決策、管理工作的實施中，通過物品贈送、表彰等活動吸引村民表達對基礎(chǔ)設(shè)施投入的需求，了解村民意愿，使項目投入能應(yīng)農(nóng)民所需，提高農(nóng)民參與管護的責任感和積極性。

3.4 拓展渠道，保障管護資金來源

3.4.1 加大財政投入和資金整合 建立合理的中央和地方財政補貼機制和涉農(nóng)資金整合機制，通過中央、省級、縣級財政多方共同安排專項資金，加強整合各部門資金，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護資金投入力度，確保財政對基礎(chǔ)設(shè)施管護的投入規(guī)模與財政支出總量同步增長，在財政支農(nóng)項目的資金安排中逐年增加。

3.4.2 管護經(jīng)費納入建設(shè)成本 在項目規(guī)劃設(shè)計之初，要充分考慮未來若干年的管護費用問題，在項目資金投入上統(tǒng)籌考慮投入規(guī)模，安排一定比例的后續(xù)管護經(jīng)費，保障管護經(jīng)費充足。

3.4.3 發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟 一方面，村集體可根據(jù)地方資源特色、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)政策和市場規(guī)律，因地制宜、科學謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另一方面，將村集體資產(chǎn)以租賃、入股、自主經(jīng)營等多種方式進行盤活利用，增加村集體經(jīng)濟收入渠道。成立村辦企業(yè)，通過土地流轉(zhuǎn)、土地入股、用工、聯(lián)合成立企業(yè)等方式，與村民建立風險共擔、利益共享的聯(lián)結(jié)機制，利用企業(yè)經(jīng)營收益增加村集體經(jīng)濟收入來源。

3.4.4 充分引導(dǎo)社會資金 加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開放力度，引導(dǎo)企業(yè)或個人根據(jù)自身在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的需求投資建設(shè)相關(guān)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，同時各級政府應(yīng)盡可能保障其土地審批、設(shè)施產(chǎn)權(quán)確認、適當補貼等需求，引導(dǎo)社會資金用于基礎(chǔ)設(shè)施管護。

3.4.5 適當募集村民資金 要提高基礎(chǔ)設(shè)施使用效率，就必須正確處理好使用者合理付費與增加農(nóng)民支出的關(guān)系，逐步完善村民有償服務(wù)制度，充分考慮成本變化、農(nóng)戶承受能力、政府財政能力等因素，合理確定農(nóng)民投入額度，建立專門賬戶，公開收支明細。例如，可建立和完善物業(yè)管理費用繳納制度和經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施收費制度，適當募集村民資金。

3.5 逐步推進，縮小城鄉(xiāng)管護水平差距

3.5.1 逐步縮小城鄉(xiāng)收入水平差距 一是通過完善促進農(nóng)民工資性收入增長環(huán)境，逐步落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等就業(yè)制度，為農(nóng)民提供技能培訓和職業(yè)培訓機會，拓寬農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)渠道;二是通過完善財稅、信貸、保險、用地等政策，培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，著力發(fā)展優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和品牌建設(shè)，提高產(chǎn)品檔次和附加值;三是完善企業(yè)與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)機制，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿以土地經(jīng)營權(quán)等入股，通過利潤返還、保底分紅、股份合作等多種形式拓寬農(nóng)民增收渠道[3]，縮小城鄉(xiāng)收入水平差距，推進有償服務(wù)付費制度。

3.5.2 逐步縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施配套差距 根據(jù)村民需求和地區(qū)實際情況，從能保障農(nóng)村居民需求的角度先行配套，逐步考慮農(nóng)村居民與城市居民同等的基礎(chǔ)設(shè)施需求，提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施均衡投入，推進城鄉(xiāng)管護一體化。（下轉(zhuǎn)54頁）

3.5.3 逐步推進城鄉(xiāng)管護一體化模式 一方面，可在距離城區(qū)較近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)和村莊，選取設(shè)施較完善的美麗鄉(xiāng)村開展先行先試;對于經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的村莊，政府在重點投入資金開展基礎(chǔ)設(shè)施管護的同時，引導(dǎo)其產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步納入城鄉(xiāng)一體化管護。另一方面，可在有城鄉(xiāng)管護一體化基礎(chǔ)和管護需求較高的設(shè)施上先行先試，隨著縣域經(jīng)濟發(fā)展、居民收入提高及思想觀念和生活習慣的轉(zhuǎn)變，將其他設(shè)施分步驟、有計劃地逐步納入城鄉(xiāng)一體化管護范疇。

參考文獻

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（責編：徐世紅）