張惠萍

〔摘要〕 基層央行財務預決算公開是規(guī)范基層央行財務支出行為、強化基層央行預算約束的重要手段。通過對基層央行近年來財務預決算公開情況的分析，可以發(fā)現(xiàn)其存在沒有明確的配套審查制度、公開渠道與途徑單一等問題。為此，應采取筑牢組織基礎、健全制度體系、筑牢治理防線等措施，積極穩(wěn)妥地推進基層央行財務預決算公開，從而強化基層央行金融服務保障作用。

〔關鍵詞〕 基層央行;財務預決算;公開;金融服務保障

〔中圖分類號〕D26〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2021）06-0061-03

基層央行財務預決算公開是推進央行穩(wěn)定有序履行金融服務保障作用的重要手段。在全面建設社會主義現(xiàn)代化強國的新征程中，建設現(xiàn)代央行制度亟需進一步推進基層央行財務預決算公開工作，實施全面規(guī)范、公開透明的財務預決算制度，以推動基層央行會計財務工作的轉(zhuǎn)型升級，提升基層央行財務治理能力，進而為央行發(fā)揮好宏觀調(diào)控能力提供堅強的財務保障。

一、基層央行財務預決算公開的現(xiàn)狀

自2013年以來，隨著央行財務預決算公開進程的不斷推進，基層央行財務預決算公開程度也得到了逐步提高。經(jīng)過多年的實踐探索，特別是近年來國家對央行財務預決算公開要求的不斷明確和任務的逐步壓實，目前基層央行已初步形成自上而下、各司其職、協(xié)調(diào)推進的財務預決算公開機制，其財務預決算公開工作也取得了積極成效。

（一）工作逐步推進

基層央行財務預決算公開隨著時代的發(fā)展、央行職能的轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了從嚴格保密到逐步公開的過程。由于央行工作的特殊性，央行財務信息公開工作相對延遲于國家財政信息公開工作，特別是基層央行財務信息公開工作更是如此。國務院在2008年就頒布實施了《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》），2011年，國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步做好部門預算公開工作的通知》，而央行隨后才進行了預決算公開工作?；鶎友胄幸沧源朔e極開展財務預決算公開的探索，進行了“先簡后詳、先上后下、先內(nèi)后外、由點到面”的預決算內(nèi)部公開工作。目前正處于向社會公開預決算的過程中。

（二）制度建設扎實有效

制度是工作的基礎。根據(jù)《政府信息公開條例》和《關于進一步做好部門預算公開工作的通知》精神，央行先后發(fā)布了其財務預決算公開工作的指導意見和所屬單位開展財務預決算公開工作的通知等，就穩(wěn)妥推進財務預決算公開的意義、組織領導、職責分工，以及公開主體、范圍、內(nèi)容、時間、方式、流程等相關工作要求作出了原則性的規(guī)定。隨后基層央行各省級機構(gòu)制定了具體的實施方案，如太原中心支行先后制定了山西省人民銀行系統(tǒng)預決算信息內(nèi)部公開試點工作方案和預決算信息內(nèi)部公開工作試行方案，從而明確了山西基層央行財務預決算公開的指導思想、基本原則、工作職責、具體工作內(nèi)容及要求，為其穩(wěn)步推進提供了良好的制度保障。

（三）組織體系健全有力

組織體系是組織發(fā)揮整體功能的基礎，健全有力的組織體系能夠有效發(fā)揮強大的組織優(yōu)勢。為了有序推進央行財務預決算公開工作，基層央行建立了從省會中心支行、市中心支行、縣支行縱向到底的各級財務預決算領導機構(gòu)，組建了以會計財務部門牽頭，辦公室、人事、科技、法律、后勤等部門組成的財務預決算領導小組及辦公室，特別是從省級層面制定了統(tǒng)一的財務預決算公開工作方案、應急預案，細化了各級各部門責任及任務，形成了分工明確的責任體系，構(gòu)建起了“黨委統(tǒng)一領導、辦公室組織協(xié)調(diào)、會計財務牽頭編制、各成員部門分工負責”的工作格局，為積極有序推進基層央行財務預決算公開提供了有力的組織保證。

二、基層央行財務預決算公開存在的問題

近年來，隨著社會的不斷發(fā)展進步，基層央行財務預決算公開工作取得了積極進展和良好效果。但從現(xiàn)代預決算制度全面規(guī)范透明的要求、建設現(xiàn)代央行制度的要求和發(fā)揮央行宏觀調(diào)控服務保障職能的角度而言，基層央行財務預決算公開工作主要存在以下三方面的問題。

（一）財務預決算公開沒有明確的配套審查制度

財務預決算公開是預決算管理工作的一項重要內(nèi)容，按照《中華人民共和國保守國家秘密法》（以下簡稱《保密法》） 和《政府信息公開條例》有關規(guī)定，年度財務預決算公開報告形成后，需經(jīng)有關保密、法律等部門進行審查后才能公開。但是基層央行在進行財務預決算公開前的審查時，普遍沒有針對年度財務預決算公開報告涉密信息、法律事務等方面的相應審查制度依據(jù)。一方面，在《保密法》《政府信息公開條例》這兩部法律法規(guī)中，沒有具體、明確地說明哪些事項是涉密事項;另一方面，在央行的有關規(guī)定中沒有就涉密事項作出具體規(guī)定，這就使得基層央行財務預決算公開報告在具體審查中的隨意性增大，進而導致基層央行財務預決算公開報告在向社會公開時，增加了社會輿論的風險。

（二）財務預決算公開項目沒有預算調(diào)整

按照央行財務預決算公開的規(guī)定，各級基層央行每年都要進行年度財務預決算公開。而在實際預決算年度內(nèi)，每年在預算下達后，還會存在預算調(diào)整的情況。但是從現(xiàn)有的財務預決算公開項目來看，基層央行在財務預決算公開時，往往只是對本年度初次批復預算和上年度決算實際支出兩個節(jié)點的數(shù)據(jù)進行了公開，卻沒有對預算調(diào)整情況進行公開。因此，當對同一年度公開的預算與決算數(shù)據(jù)進行對比時，就會出現(xiàn)因預算調(diào)整而導致的數(shù)據(jù)偏差，這容易使公眾產(chǎn)生誤解，也不符合預決算管理的實際要求。

（三）財務預決算公開渠道與途徑單一

當前基層央行的財務預決算公開已基本實現(xiàn)了在省級、市級層面的內(nèi)部公開，其公開渠道和途徑主要是在省、市兩級業(yè)務內(nèi)網(wǎng)上公開。而部分省、市兩級基層央行財務預決算公開報告向社會公開的渠道和途徑，主要是在省會中心支行與當?shù)卣溄拥拈T戶網(wǎng)站公開。可見，基層央行財務預決算公開的渠道和途徑相對單一，易造成公眾對其關注度的降低，從而影響其公開的效果。

三、基層央行財務預決算公開存在問題的原因

（一）公開工作研究把握得不夠

財務預決算公開是建設公開透明現(xiàn)代央行制度的重要內(nèi)容，備受金融行業(yè)及社會各界的關注。但在實際工作中，有的基層央行工作人員對于財務預決算“為什么公開”認識不到位，主動接受監(jiān)督的意識淡薄，有的甚至認為財務預決算公開是讓別人“挑毛病”、是自己給自己“找麻煩”，導致其不愿意主動公開。還有一些基層央行的工作人員對于財務預決算“怎么公開”研究把握得不夠，缺乏公開的主動性，不愿意深入研究財務預決算公開的規(guī)律和內(nèi)在要求，不能站在提高財務治理能力的高度思考財務預決算公開工作，只是被動地按照要求進行機械式的公開，有的甚至抱著應付了事的心態(tài)進行公開，從而導致了財務預決算公開的質(zhì)量不高。

（二）相關法律法規(guī)不夠健全

基層央行財務預決算公開主要涉及的法律法規(guī)有：《政府信息公開條例》《中華人民共和國預算法》《地方預決算公開操作規(guī)程》《中華人民共和國預算法實施條例》，以及央行制定的預算公開意見和通知?！墩畔⒐_條例》《中華人民共和國預算法》和《中華人民共和國預算法實施條例》是國家法律法規(guī)，《地方預決算公開操作規(guī)程》是地方法規(guī)，它們對于涉及基層央行財務預決算公開的規(guī)定都相對粗疏。而央行財務預決算公開的意見和通知屬于部門內(nèi)部規(guī)范性文件，它們對財務預決算的公開要求都較簡單。目前，央行仍沒有制定出臺財務預決算信息公開實施細則和操作規(guī)程，也沒有就涉密及法律審查作出明確規(guī)定。

（三）相關管理體制機制不夠順暢

基層央行財務預決算公開是將其財務預決算編制、執(zhí)行、調(diào)整等過程完整準確地進行公開的系統(tǒng)工程，其公開的效果直接關系到央行的形象和權(quán)威性。在實際工作中，財務預決算公開的牽頭部門、組織落實部門、檢查監(jiān)督部門是各級基層央行的會計財務部門，其他相關部門則是按照會計財務部門的要求提供相關數(shù)據(jù)。再加上一些相關部門對會計財務部門的財務要求不熟悉、不理解，導致其在開展工作時缺乏積極性、主動性、協(xié)作性和創(chuàng)新性。而會計財務部門與其他相關部門的級別相同，也是造成基層央行執(zhí)行財務預決算公開工作推進難度大、運行不夠順暢、公開效果不佳的主要原因。

四、完善基層央行財務預決算公開的措施

（一）完善體制機制，筑牢組織基礎

構(gòu)建全面規(guī)范的預決算公開制度的基本組織體系，有利于協(xié)調(diào)解決影響基層央行財務預決算公開工作推進中遇到的實際困難。為此，基層央行一要完善財務預決算公開的組織領導體制。要形成統(tǒng)一領導、各司其職、有效協(xié)調(diào)、步調(diào)一致的組織領導體制。二要完善財務預決算公開的運行機制。要充分發(fā)揮基層央行財務預決算管理委員會的職能作用，形成會計財務部門牽頭抓總、各成員部門和其他部門協(xié)同配合的運行機制，從而真正把基層央行財務預決算公開工作落到實處。

（二）推進法律法規(guī)建設，健全制度體系

目前，在我國財務預決算公開的專項法律法規(guī)未建立之前，要積極推進基層央行財務預決算公開制度建設。為此，一要探索制定基層央行財務預決算公開操作規(guī)程，以明確其公開的文件、表格、說明內(nèi)容、數(shù)據(jù)采集等。二要健全完善基層央行財務預決算公開保密審查制度。要依據(jù)《保密法》《政府信息公開條例》等有關規(guī)定，制定基層央行財務預決算公開保密審查配套制度，明確需經(jīng)保密和法律事務部門會審的涉密事項，從而為基層央行財務預決算公開提供制度保障，避免因?qū)彶檫z漏產(chǎn)生保密及法律事務等風險，進而確?；鶎友胄胸攧疹A決算公開工作的嚴謹有序。三要探索制定基層央行財務預決算公開管理辦法。要推進與基層央行財務預決算公開密切相關的統(tǒng)計、考核、責任追究等方面的基礎性制度建設，明確公開管理的相關原則、范圍和程序，探索形成適應基層央行財務預決算公開需要、相對成熟完整的制度體系。

（三）嚴格財務預決算全過程治理，筑牢治理防線

當前，各級基層央行要樹立規(guī)范理財、依法理財、效益理財理念，始終堅持“嚴”的主基調(diào)，貫徹落實央行過“緊日子”的常態(tài)化要求，做好預決算編制、預決算執(zhí)行、預決算績效評價等工作，推動預決算管理的高質(zhì)量開展。為此，一要強化基層央行財務預決算的科學性和合理性。各級基層央行要堅持量入為出、統(tǒng)籌兼顧、收支平衡的原則不放松，不斷優(yōu)化其支出結(jié)構(gòu)與資源配置，以盡量避免預決算安排可能帶來的違規(guī)風險和聲譽風險。二要嚴格基層央行財務預決算執(zhí)行。對一切行政管理事務活動的支出，要按照“先預算后花錢”的原則，嚴格預決算執(zhí)行中支出合規(guī)性審查，從而保障基層央行各項業(yè)務運轉(zhuǎn)和對外履行金融管理職能，提高預決算資金使用效益。三要強化實施單位整體支出績效評價。各級基層央行要積極適應新形勢要求，不斷強化績效意識，加強業(yè)務規(guī)劃、預決算安排及績效管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，突出預決算支出責任和效益管控，真正做到“花錢必問效，無效必問責”。

責任編輯 徐 芳