謝時(shí)研

〔摘要〕 企業(yè)境外投資行政審批制度的主要目的在于維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和海外利益，推動(dòng)境外投資企業(yè)健康發(fā)展。改革開放以來(lái)，我國(guó)企業(yè)境外投資行政審批制度經(jīng)歷了“嚴(yán)格管控”“放松管制”“加強(qiáng)管制”“鼓勵(lì)投資”“便利投資”等邏輯的歷史演繹?！半p循環(huán)”戰(zhàn)略背景下，外部環(huán)境發(fā)生了急劇變化，亟待對(duì)企業(yè)境外投資行政審批制度進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。從系統(tǒng)科學(xué)的維度審視，我國(guó)企業(yè)境外投資行政審批制度改革應(yīng)遵循“有效監(jiān)管”的邏輯，從統(tǒng)一審批機(jī)構(gòu)、簡(jiǎn)化審批手續(xù)、優(yōu)化審批標(biāo)準(zhǔn)和完善審批法律體系等方面協(xié)同推進(jìn)。

〔關(guān)鍵詞〕 “雙循環(huán)”戰(zhàn)略;企業(yè);境外投資;行政審批制度;系統(tǒng)科學(xué)

〔中圖分類號(hào)〕D922.1〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2021）06-0064-06

1978年黨的十一屆三中全會(huì)后開始實(shí)施改革開放政策，我國(guó)企業(yè)紛紛走出國(guó)門，積極融入世界經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)。伴隨著企業(yè)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)參與范圍的擴(kuò)大和深度的加強(qiáng)，境外投資風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題日益凸顯。為了將企業(yè)境外投資行為納入政府預(yù)期，建構(gòu)規(guī)避不確定性的法律秩序是解決這一問(wèn)題的路向。2020年5月，中央首次提出“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，充分發(fā)揮我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和內(nèi)需潛力，構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”?！丁笆奈濉币?guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》也明確提出了“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”。在“雙循環(huán)”戰(zhàn)略背景下，由于外部環(huán)境的突變，以及國(guó)內(nèi)政策的急劇調(diào)整，對(duì)企業(yè)境外投資行政審批制度進(jìn)行系統(tǒng)改革就顯得極為迫切。

一、改革開放以來(lái)我國(guó)企業(yè)境外投資行政審批制度的探索邏輯

馮·貝塔朗菲認(rèn)為，對(duì)系統(tǒng)的描述有內(nèi)部描述和外部描述兩種主要方式。內(nèi)部描述本質(zhì)上是“結(jié)構(gòu)的”，是以狀態(tài)變量和它們的相互依賴來(lái)描寫系統(tǒng)的行為;外部描述是“功能的”，是以系統(tǒng)與環(huán)境的相互作用來(lái)描寫系統(tǒng)的行為〔1〕。在系統(tǒng)理論中，系統(tǒng)的開放是系統(tǒng)自組織演化的前提條件之一，非平衡也是系統(tǒng)自組織演化的前提條件之一〔2〕231。盡管一經(jīng)確立的制度會(huì)表現(xiàn)出一定的穩(wěn)定性和凝固化的特征，但從發(fā)展的觀點(diǎn)看，它是在不斷的變化中存在的〔3〕56。我國(guó)企業(yè)境外投資行政審批制度保持了適度的開放性，根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略布局、企業(yè)境外投資需求、境外國(guó)家投資風(fēng)險(xiǎn)等不斷進(jìn)行調(diào)整。從系統(tǒng)開放性維度看，改革開放后我國(guó)企業(yè)境外投資行政審批制度經(jīng)歷了“從緊—從松”不斷調(diào)整的過(guò)程，確保了該制度的自組織活力。

（一）“嚴(yán)格管控”邏輯下的企業(yè)境外投資行政審批制度（1979-1985年）

境外投資行政審批制度在我國(guó)的實(shí)施，與國(guó)家實(shí)行改革開放的政策具有密切關(guān)聯(lián)性。境外投資閘門的打開，從時(shí)間起點(diǎn)來(lái)看可以追溯到1979年8月13日國(guó)務(wù)院頒布的15項(xiàng)經(jīng)濟(jì)改革措施，明確規(guī)定允許出國(guó)辦企業(yè)。這標(biāo)志著我國(guó)首次提出境外投資，為境外投資行政審批制度提供了政策依據(jù)。盡管國(guó)家政策明確規(guī)定“允許出國(guó)辦企業(yè)”，但當(dāng)時(shí)國(guó)家的管控非常嚴(yán)格，實(shí)際上進(jìn)入境外投資活動(dòng)允許行列的僅是少量中央部委級(jí)企業(yè)和個(gè)別省、直轄市所屬企業(yè)，對(duì)于當(dāng)時(shí)來(lái)說(shuō)僅是一種初步嘗試。這與我國(guó)外匯儲(chǔ)備有限、企業(yè)缺乏境外投資經(jīng)驗(yàn)等方面原因有關(guān)。隨著改革開放的持續(xù)推進(jìn)，以及對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往的不斷增強(qiáng)，企業(yè)家開始意識(shí)到“走出去”的重要性，認(rèn)識(shí)到了海外市場(chǎng)的巨大利益。1983年，為了適應(yīng)境外投資管理的需要，國(guó)務(wù)院特發(fā)布了國(guó)發(fā)〔1983〕16號(hào)文件，明確規(guī)定原對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部為境外投資管理的歸口部門，其主要職責(zé)就是針對(duì)國(guó)外開設(shè)合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行審批。這意味著我國(guó)企業(yè)境外投資活動(dòng)已經(jīng)有了專門主管行政審批的組織機(jī)構(gòu)，推動(dòng)了我國(guó)企業(yè)境外投資的有序化演變。

（二）“放松管制”邏輯下的企業(yè)境外投資行政審批制度（1985-1991年）

任何系統(tǒng)都是在一定的環(huán)境中形成、存續(xù)和演化的，環(huán)境的特性以及系統(tǒng)與環(huán)境的相互作用，形成了系統(tǒng)的外部規(guī)定性〔4〕。隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，一些企業(yè)開始活躍于國(guó)際市場(chǎng)，這些外部環(huán)境的變化促使政府開始放松對(duì)企業(yè)境外投資的管制。1985年，外經(jīng)貿(mào)部制定了《關(guān)于在國(guó)外開設(shè)非貿(mào)易性合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)的審批程序和管理辦法》，對(duì)于境外投資審批權(quán)限與程序進(jìn)行了具體明確。比如，境外開展合資經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，中方投資額超過(guò)100萬(wàn)（含100萬(wàn)）美元的項(xiàng)目，首先由主辦單位的上級(jí)部門（省、直轄市、自治區(qū)人民政府、國(guó)務(wù)院各部委）向外經(jīng)貿(mào)部進(jìn)行申報(bào)，再由外經(jīng)貿(mào)部向我國(guó)駐外使領(lǐng)館和有關(guān)部門征求意見，然后才完成審批。中方境外投資額在100萬(wàn)美元以下的項(xiàng)目，由主辦單位的上級(jí)部門直接征得我國(guó)駐外使領(lǐng)館同意后審批〔5〕?？梢姡M管當(dāng)時(shí)開始放松企業(yè)境外投資管制，但審批手續(xù)仍然相當(dāng)嚴(yán)格，不過(guò)總的趨勢(shì)還是好的，畢竟境外投資不再僅僅是少數(shù)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)行為，國(guó)家開始允許更多的企業(yè)走出去。

（三）“加強(qiáng)管制”邏輯下的企業(yè)境外投資行政審批制度（1991-1997年）

境外投資行政審批制度系統(tǒng)處于不斷變化之中，可變性是該系統(tǒng)的固有屬性。放松管制帶來(lái)了企業(yè)境外投資額的快速增長(zhǎng)，同時(shí)也導(dǎo)致企業(yè)境外投資出現(xiàn)諸如投資分散化與盲目化、投資失敗、資本外逃等嚴(yán)重問(wèn)題，對(duì)該制度系統(tǒng)提出了重大挑戰(zhàn)。1991年頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)委關(guān)于加強(qiáng)海外投資項(xiàng)目管理意見的通知》，針對(duì)境外（包括港澳地區(qū)）投資審批程序進(jìn)行了重要調(diào)整，明顯加強(qiáng)了對(duì)境外投資的管制，特別是對(duì)大型投資項(xiàng)目的管制。比如，對(duì)于超過(guò)100萬(wàn)（含100萬(wàn)）美元的投資項(xiàng)目，要求審批部門從3個(gè)增加到5個(gè)，此次新增了國(guó)家計(jì)委、國(guó)家外匯管理局這兩個(gè)新的審批機(jī)構(gòu)。而對(duì)于100萬(wàn)美元以下的投資項(xiàng)目，要求審批部門從2個(gè)增加到3個(gè)，新增了外匯管理局這一審批機(jī)構(gòu)。此外，1991年8月國(guó)家計(jì)委還發(fā)布了《關(guān)于編制、審批境外投資項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告的規(guī)定》，雖然規(guī)定了國(guó)家允許企業(yè)、公司或其他經(jīng)濟(jì)組織到港澳地區(qū)和蘇聯(lián)、東歐各國(guó)通過(guò)采取投資、購(gòu)買股票等形式舉辦或參與舉辦一些非貿(mào)易性項(xiàng)目，但是對(duì)于其他國(guó)家、地區(qū)，則在限制投資之列。上述基于外部環(huán)境壓力導(dǎo)向的制度系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)范調(diào)整，意味著加強(qiáng)對(duì)企業(yè)境外投資行為管制成為這一時(shí)期的主基調(diào)。

（四）“鼓勵(lì)投資”邏輯下的企業(yè)境外投資行政審批制度（1997-2009年）

隨著改革開放的繼續(xù)推進(jìn)，我國(guó)綜合國(guó)力得到顯著提升，于是政府開始鼓勵(lì)企業(yè)開展境外投資活動(dòng)。1997年5月，由外經(jīng)貿(mào)部頒發(fā)的《關(guān)于設(shè)立境外貿(mào)易公司和貿(mào)易代表處的暫行規(guī)定》，規(guī)定了允許企業(yè)在港澳臺(tái)之外的其他境外地區(qū)設(shè)立貿(mào)易公司。1997年9月，為了利用好國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，黨的十五大報(bào)告明確提出，要鼓勵(lì)企業(yè)開展境外投資，有效發(fā)揮我國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)。1999年2月，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)外經(jīng)貿(mào)部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部關(guān)于鼓勵(lì)企業(yè)開展境外帶料加工裝配業(yè)務(wù)意見的通知》，明確提出要鼓勵(lì)我國(guó)具有比較優(yōu)勢(shì)的企業(yè)到境外開展帶料加工裝配業(yè)務(wù)。為了加快推進(jìn)企業(yè)“走出去”，國(guó)家快速出臺(tái)了一系列簡(jiǎn)化企業(yè)境外投資審核程序、下放審核權(quán)限的政策法規(guī)。比如，2003年2月，原外經(jīng)貿(mào)部下發(fā)的《關(guān)于同意下放非貿(mào)易性境外投資審批權(quán)限改革試點(diǎn)的批復(fù)》，支持和鼓勵(lì)有比較優(yōu)勢(shì)的各種所有制企業(yè)對(duì)外投資。2004年8 月，由商務(wù)部、國(guó)務(wù)院港澳辦制定的《關(guān)于內(nèi)地企業(yè)赴香港、澳門特別行政區(qū)投資開辦企業(yè)核準(zhǔn)事項(xiàng)的規(guī)定》，明確提出要鼓勵(lì)和支持內(nèi)地各種所有制企業(yè)到港澳地區(qū)開展投資和辦企業(yè)。2004年 9月，商務(wù)部頒布了《關(guān)于境外投資開辦企業(yè)核準(zhǔn)事項(xiàng)的規(guī)定》，該文件提出了鼓勵(lì)和支持具有比較優(yōu)勢(shì)的各種所有制企業(yè)到境外開展投資和辦企業(yè)。黨的十七大報(bào)告也進(jìn)一步提出要把“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”結(jié)合起來(lái)，標(biāo)志著我國(guó)企業(yè)境外投資進(jìn)入新階段。

（五）“便利投資”邏輯下的企業(yè)境外投資行政審批制度（2009年至今 ）

為了方便企業(yè)“走出去”，我國(guó)在境外投資行政審批方面實(shí)行了以“便利化”為導(dǎo)向的一系列制度改革。2009年3月，商務(wù)部頒布了《境外投資管理辦法》，該辦法明確規(guī)定商務(wù)部和省級(jí)商務(wù)主管部門對(duì)企業(yè)境外投資實(shí)行核準(zhǔn)，體現(xiàn)了境外投資行政審批的便利化邏輯。2014年9月，為了促進(jìn)和規(guī)范境外投資，商務(wù)部重新頒布的《境外投資管理辦法》，也明確規(guī)定提高境外投資便利化水平，并規(guī)定“境外投資開辦企業(yè)備案為主要的管理方式，只對(duì)少數(shù)涉及敏感國(guó)家地區(qū)和行業(yè)的境外投資情形實(shí)行核準(zhǔn)管理”。此外，還規(guī)定了實(shí)行“備案為主、核準(zhǔn)為輔”的管理模式，大大提升了境外投資的便利化程度，以及企業(yè)進(jìn)行境外投資的自主權(quán)。2015年5月，中共中央國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見》，明確提出要制定境外投資法規(guī)，加快建立合格境內(nèi)個(gè)人投資者制度，尤其提出了放寬境外投資限制，進(jìn)一步簡(jiǎn)化境外投資管理手續(xù)。該文件還明確規(guī)定，除少數(shù)特殊規(guī)定外，我國(guó)境外投資項(xiàng)目一律實(shí)行備案制，有效推進(jìn)了企業(yè)境外投資的便利化。2017年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部、人民銀行、外交部《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向的指導(dǎo)意見》，首次采用負(fù)面清單模式明確國(guó)家鼓勵(lì)、限制和禁止開展的境外投資種類。隨后，各部委也針對(duì)境外投資企業(yè)的安全問(wèn)題、海外經(jīng)營(yíng)行為、信用體系建設(shè)等方面出臺(tái)了具體的操作細(xì)則，注重對(duì)境外投資的合規(guī)性和真實(shí)性審查?？梢?，為了促進(jìn)企業(yè)境外投資，我國(guó)境外投資行政審批制度改革的重心主要放在企業(yè)境外投資行政審批模式方面，國(guó)家主要從制度層面縮限核準(zhǔn)的范圍，強(qiáng)調(diào)為企業(yè)境外投資提供便利。

二、企業(yè)境外投資行政審批制度的當(dāng)前運(yùn)轉(zhuǎn)

系統(tǒng)論認(rèn)為，事物都以系統(tǒng)的形式存在。所謂系統(tǒng)，就是由相互聯(lián)系、相互制約、相互作用的元素組成的具有一定結(jié)構(gòu)和功能的整體〔3〕84。社會(huì)系統(tǒng)觀把社會(huì)視為一個(gè)開放復(fù)雜的巨系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)從根本上說(shuō)是一個(gè)自組織系統(tǒng)，人的能動(dòng)性和目的性活動(dòng)可以對(duì)該自組織系統(tǒng)進(jìn)行合乎規(guī)律的調(diào)控。企業(yè)境外投資行政審批制度系統(tǒng)作為社會(huì)微觀層次的子系統(tǒng)，同樣是應(yīng)外部環(huán)境提出的要求而主動(dòng)調(diào)整自身系統(tǒng)。

（一）宏觀系統(tǒng)視角：企業(yè)境外投資行政審批制度與國(guó)內(nèi)外環(huán)境

從2017年開始，我國(guó)企業(yè)境外投資行政審批制度的外部環(huán)境發(fā)生了劇烈變化，企業(yè)開展境外投資的風(fēng)險(xiǎn)性增大?？傮w來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)企業(yè)境外投資行政審批制度的外部環(huán)境變化主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是逆全球化的潮流。我國(guó)企業(yè)境外投資正面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)投資項(xiàng)目的審查開始收緊，一些中資企業(yè)在部分發(fā)達(dá)國(guó)家的并購(gòu)項(xiàng)目因嚴(yán)苛的限制條件或不予審批的理由被阻止。根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議的統(tǒng)計(jì)資料顯示，僅2017年當(dāng)年，全球新出臺(tái)了18項(xiàng)對(duì)投資限制和加強(qiáng)監(jiān)管的措施，這些限制大多以國(guó)家安全和戰(zhàn)略性資產(chǎn)保護(hù)為名開展〔6〕。二是新冠肺炎的大流行。新冠肺炎疫情對(duì)全球經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重沖擊，導(dǎo)致我國(guó)部分境外投資項(xiàng)目延遲推進(jìn)。三是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的新調(diào)整。在新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，必須堅(jiān)持樹立全球視野，不走閉關(guān)自守的老路〔7〕?！半p循環(huán)”戰(zhàn)略的實(shí)質(zhì)就是統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，從戰(zhàn)略上推動(dòng)兩種資源、兩個(gè)生產(chǎn)、兩條鏈條、兩個(gè)市場(chǎng)進(jìn)行新的布局?！半p循環(huán)”戰(zhàn)略著眼于我國(guó)內(nèi)部消費(fèi)模式和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，目的在于緩解逆全球化和不可預(yù)測(cè)的外部事件對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)造成的影響。為實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)，有效抵御外部不利沖擊，我國(guó)將更加注重暢通國(guó)內(nèi)生產(chǎn)、分配和消費(fèi)的內(nèi)部循環(huán)，而不是過(guò)度依賴全球市場(chǎng)的外部循環(huán)。

（二）微觀系統(tǒng)視角：企業(yè)境外投資行政審批制度與國(guó)家治理現(xiàn)代化

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用。這意味著我國(guó)堅(jiān)持改革開放的方向沒有變。從某種意義上講，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，要求政府必須堅(jiān)持有所為、有所不為，著力提高宏觀調(diào)控和科學(xué)管理水平〔8〕。企業(yè)境外投資行政審批制度作為國(guó)家治理體系的組成部分，由于現(xiàn)存的一些結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，導(dǎo)致其不完全適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要。一是審批主體問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)企業(yè)境外投資行政審批是由發(fā)改委、商務(wù)部、外管局、國(guó)資委等多個(gè)部門相互配合施行的。其中，發(fā)改委主要負(fù)責(zé)境外投資項(xiàng)目的審查，商務(wù)部負(fù)責(zé)對(duì)境外投資設(shè)立企業(yè)事項(xiàng)的審查，而外管局審查與境外投資相關(guān)的外匯管理事宜，國(guó)資委主要審查國(guó)有資產(chǎn)境外投資活動(dòng)，部分核準(zhǔn)的投資需要報(bào)國(guó)務(wù)院審批。審批主體的分散性，導(dǎo)致行政審批效率低下，致使企業(yè)無(wú)法及時(shí)獲得相應(yīng)審批，從而喪失商業(yè)機(jī)會(huì)甚至造成違約，削弱了企業(yè)境外投資的競(jìng)爭(zhēng)力。二是審批程序問(wèn)題。我國(guó)企業(yè)境外投資的審批涉及多個(gè)政府部門，在過(guò)去，這個(gè)過(guò)程冗長(zhǎng)繁復(fù)且缺乏透明度〔9〕。由于境外投資審批存在多個(gè)部門的審查，審查程序也比較復(fù)雜，導(dǎo)致其耗費(fèi)了不少的時(shí)間和精力。復(fù)雜的審批程序不但難以促進(jìn)企業(yè)商業(yè)利益，反而可能增加企業(yè)成本。此外，對(duì)企業(yè)境外投資審查須經(jīng)過(guò)的繁瑣程序往往貽誤的是企業(yè)進(jìn)行境外投資的良好時(shí)機(jī)，影響企業(yè)境外投資的積極性〔10〕。三是審批標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題?，F(xiàn)有的一些制度性文件對(duì)投資主體開展境外投資的相關(guān)規(guī)定是比較含糊的，制度條款具有較大的伸縮性，導(dǎo)致投資主體在預(yù)測(cè)其境外投資活動(dòng)能否通過(guò)審查時(shí)存在很大的不確定性。比如，發(fā)改委在對(duì)境外投資項(xiàng)目進(jìn)行核準(zhǔn)時(shí)，其主要審核該項(xiàng)目是否符合國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)、國(guó)際條約及有關(guān)政策，是否遵循雙贏的原則，是否危害國(guó)家主權(quán)安全和公共利益等。除此之外，還要審查投資主體是否具有與之相匹配的投資實(shí)力。對(duì)于投資主體的投資實(shí)力到底該采取何種方式來(lái)認(rèn)定，應(yīng)以其注冊(cè)資本多少為標(biāo)準(zhǔn)還是資產(chǎn)總額的大小或者贏利能力的強(qiáng)弱為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定并不確定〔11〕。此外，不同部門審批內(nèi)容往往重復(fù)，核準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。四是審批立法問(wèn)題。目前我國(guó)企業(yè)境外投資行政審批的立法主要包括：《企業(yè)境外投資管理辦法》《境外投資管理辦法》《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》《對(duì)外投資備案（核準(zhǔn)）報(bào)告暫行辦法》《境內(nèi)機(jī)構(gòu)境外直接投資外匯管理規(guī)定》《國(guó)家外匯管理局關(guān)于進(jìn)一步簡(jiǎn)化和改進(jìn)直接投資外匯管理政策的通知 》《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》《境外投資敏感行業(yè)目錄（2018年版）》，以及我國(guó)同外國(guó)政府簽訂的雙邊投資協(xié)定，等等?？梢?，我國(guó)至今仍缺乏一部有關(guān)企業(yè)境外投資的基本法，現(xiàn)有立法不僅立法層次較低，而且不同部門的規(guī)定互補(bǔ)性不強(qiáng)，甚至存在相互沖突的情形，難以有效規(guī)范有關(guān)企業(yè)境外投資的行政審批行為。

三、“雙循環(huán)”戰(zhàn)略背景下企業(yè)境外投資行政審批制度的改革邏輯

優(yōu)化是系統(tǒng)演化的進(jìn)步方面，是在一定條件下對(duì)系統(tǒng)的組織、結(jié)構(gòu)和功能加以改進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)耗散最小而效率最高、效益最大的過(guò)程〔2〕353?！半p循環(huán)”戰(zhàn)略背景下，企業(yè)境外投資行政審批制度的系統(tǒng)優(yōu)化應(yīng)遵循“有效監(jiān)管”的改革邏輯。其總體思路是，尊重企業(yè)境外投資的市場(chǎng)主體地位，協(xié)同推進(jìn)包括審批主體、審批模式、審批標(biāo)準(zhǔn)、審批法制等系統(tǒng)內(nèi)部要素的改革，推動(dòng)審批技術(shù)、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和制度等方面同國(guó)際社會(huì)相容與協(xié)調(diào)，以便有效防范化解境外投資的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、安全等各類風(fēng)險(xiǎn)。

（一）體制改革：設(shè)立統(tǒng)一、專門負(fù)責(zé)企業(yè)境外投資的行政審批機(jī)構(gòu)

審批主體改革是我國(guó)企業(yè)境外投資行政審批制度系統(tǒng)優(yōu)化面臨的首要問(wèn)題。目前，一些國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)建立了統(tǒng)一的、專門的境外投資行政審批機(jī)構(gòu)。1988年成立的美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)是一個(gè)跨部門的外國(guó)投資的專管部門，涉及財(cái)政部、司法部、商務(wù)部、國(guó)防部、外交部等8個(gè)行政部門和7個(gè)白宮機(jī)構(gòu)，由財(cái)政部部長(zhǎng)任主席，財(cái)政部投資安全辦公室負(fù)責(zé)人擔(dān)任執(zhí)行主席。1977年12月，韓國(guó)政府在動(dòng)力資源部下設(shè)海外投資審議委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)制定對(duì)外投資的有關(guān)政策、統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)對(duì)外投資業(yè)務(wù)以及審批對(duì)外投資項(xiàng)目等。國(guó)外設(shè)立的這些機(jī)構(gòu)，對(duì)于簡(jiǎn)化行政審批程序和提高行政審批效率發(fā)揮了一定的作用。我國(guó)至今還未成立企業(yè)境外投資行政審批統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，這種狀況在一定程度上阻礙著企業(yè)境外投資的發(fā)展。為了有效管理企業(yè)境外直接投資，應(yīng)該成立一個(gè)統(tǒng)一的、專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)應(yīng)做到反應(yīng)迅速、對(duì)企業(yè)進(jìn)行全流程的引導(dǎo)〔12〕。高質(zhì)量推進(jìn)外部循環(huán)是“雙循環(huán)”戰(zhàn)略的應(yīng)有之義，這就必然對(duì)企業(yè)境外投資的治理主體提出了更高要求。通過(guò)借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以探索建立國(guó)務(wù)院直屬的企業(yè)境外投資管理委員會(huì)，由國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、外交部、國(guó)資委、財(cái)政部、外匯管理局、人民銀行等部門共同派員組建一個(gè)統(tǒng)一的專門管理企業(yè)境外投資的常設(shè)機(jī)構(gòu)，并由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)班子成員兼任該機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)。該機(jī)構(gòu)應(yīng)主要負(fù)責(zé)企業(yè)境外投資的方針、政策和規(guī)劃的制定，宏觀上的統(tǒng)一管理、行政審批和事后監(jiān)管等工作。

（二）模式改革：確立備案制為主，核準(zhǔn)制、備案制、自動(dòng)許可制相結(jié)合的行政審批模式

制度作為一個(gè)系統(tǒng)，不斷與外界環(huán)境、人、社會(huì)發(fā)生關(guān)系，它的質(zhì)是由在一定外界環(huán)境條件下的結(jié)構(gòu)和功能所決定的〔3〕187。實(shí)際上，多數(shù)國(guó)家境外投資行政審批制度都經(jīng)歷了從嚴(yán)格限制到逐步放松管制的過(guò)程。世界各國(guó)企業(yè)境外投資的行政審批模式主要有審批制、自動(dòng)許可制和備案制三種，這三種行政審批模式各有利弊，采用何種模式必須依具體國(guó)情而定。譬如，日本在20世紀(jì)50年代對(duì)外投資是逐筆審批，隨著80年代之后的資本自由化和全面自由化，日本對(duì)對(duì)外投資行政審批制度進(jìn)行了大刀闊斧的改革，按特許、事前申報(bào)、事后報(bào)告三種類型對(duì)對(duì)外投資進(jìn)行分類管理，除特殊行業(yè)或項(xiàng)目未經(jīng)政府特許或申報(bào)同意不能對(duì)外投資外，大多數(shù)對(duì)外投資均屬事后報(bào)告類，大大提升了行政審批效率。自動(dòng)許可制和備案制重在事后監(jiān)管，有助于簡(jiǎn)化行政審批程序，對(duì)于促進(jìn)企業(yè)境外投資具有重要意義。隨著企業(yè)境外投資需求的增加，我國(guó)對(duì)其也應(yīng)放松管制，從核準(zhǔn)制向備案制、自動(dòng)許可制過(guò)渡，逐步擴(kuò)大自動(dòng)許可制和備案制的范圍，并強(qiáng)化境外投資的事后監(jiān)管和服務(wù)。尤其在“雙循環(huán)”戰(zhàn)略背景下，為了暢通外部循環(huán)，企業(yè)境外投資應(yīng)該更多地受市場(chǎng)引導(dǎo)，并受投資國(guó)家（地區(qū)）的法律約束，強(qiáng)調(diào)投資決策和風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)自主承擔(dān)。我國(guó)現(xiàn)行企業(yè)境外投資行政審批模式改革，就是要將政府管制限定在維護(hù)國(guó)家安全和公共利益的范圍內(nèi)，尊重企業(yè)的市場(chǎng)主體地位，將投資自由權(quán)利或資格歸還給企業(yè)，由企業(yè)依據(jù)市場(chǎng)邏輯進(jìn)行運(yùn)作。在目前核準(zhǔn)制和備案制二元并立的行政審批模式下，必須盡可能地縮限核準(zhǔn)制的范圍，推動(dòng)自動(dòng)許可制的實(shí)質(zhì)化運(yùn)行。也就是說(shuō)，政府只需要對(duì)嚴(yán)格限定范圍的企業(yè)境外投資項(xiàng)目實(shí)施核準(zhǔn)制，對(duì)不屬于核準(zhǔn)范圍的企業(yè)境外投資項(xiàng)目則可實(shí)施備案制或自動(dòng)許可制。

（三）標(biāo)準(zhǔn)改革：設(shè)置科學(xué)合理、安全可靠的企業(yè)境外投資主體和投資項(xiàng)目行政審批標(biāo)準(zhǔn)

為了支持企業(yè)走出去，必須進(jìn)一步簡(jiǎn)化企業(yè)境外投資行政審批，為一些有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)和優(yōu)良而緊迫的投資項(xiàng)目開設(shè)綠色通道。其一，企業(yè)境外投資主體審查標(biāo)準(zhǔn)方面。必須從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，切實(shí)把握企業(yè)境外投資發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢(shì)，并參照國(guó)際慣例，科學(xué)制定企業(yè)境外投資主體的審查標(biāo)準(zhǔn)，既要放寬投資主體的范圍，也要堅(jiān)持從嚴(yán)原則，對(duì)投資主體進(jìn)行嚴(yán)格審查。在“雙循環(huán)”戰(zhàn)略背景下，為了保障企業(yè)境外投資安全，規(guī)定企業(yè)境外投資主體的基本條件是必要的。譬如，投資者進(jìn)行海外投資必須具備依法成立、有必要的財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)、有自己的名稱和組織機(jī)構(gòu)以及經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任等條件，是自負(fù)盈虧、自我發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括國(guó)有制企業(yè)、集體所有制企業(yè)、外商投資企業(yè)以及私營(yíng)企業(yè)。另外，為了保證投資收益和安全，規(guī)定投資者需要具備一定的技術(shù)、業(yè)務(wù)專長(zhǎng)也是必要的。其二，企業(yè)境外投資項(xiàng)目審查標(biāo)準(zhǔn)方面。目前，我國(guó)有關(guān)境外投資的法律法規(guī)都明確規(guī)定，投資主體開展境外投資不得違反我國(guó)法律法規(guī)，不得威脅或損害我國(guó)國(guó)家利益和國(guó)家安全，這是對(duì)企業(yè)境外投資項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)核準(zhǔn)和備案最基本的審查標(biāo)準(zhǔn)。此外，我國(guó)關(guān)于投資項(xiàng)目核準(zhǔn)管理的主要標(biāo)準(zhǔn)是敏感國(guó)家（地區(qū)）和敏感行業(yè)。實(shí)際上，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是動(dòng)態(tài)的，隨著國(guó)際環(huán)境的變化，必須及時(shí)對(duì)敏感國(guó)家（地區(qū)）和敏感行業(yè)進(jìn)行調(diào)整?！半p循環(huán)”戰(zhàn)略背景下的境外投資項(xiàng)目審批標(biāo)準(zhǔn)，需要堅(jiān)持靈活性與原則性相統(tǒng)一的原則。有關(guān)部門要對(duì)每年度核準(zhǔn)的敏感國(guó)家（地區(qū)）和敏感行業(yè)之具體內(nèi)容、范圍進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，形成更有效的境外投資國(guó)別、行業(yè)組合清單，縮小企業(yè)境外投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)范圍。為增強(qiáng)企業(yè)境外投資項(xiàng)目審批標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和可操作性，可以成立由專家、駐外官員、企業(yè)家等組成的企業(yè)境外投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，定期開展政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)評(píng)估，然后形成下一年度敏感國(guó)家（地區(qū)）、敏感行業(yè)目錄。

（四）立法改革：建立統(tǒng)一的、與國(guó)際接軌的企業(yè)境外投資行政審批法律體系

系統(tǒng)、完備的法律體系是企業(yè)境外投資順利實(shí)施的根本保障。在統(tǒng)一境外投資行政審批制度的立法方面，可以借鑒國(guó)外和其他地區(qū)的一些經(jīng)驗(yàn)。比如，美國(guó)政府頒布的《2007年外國(guó)投資與國(guó)家安全法》，大幅修改了第721條，使得美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)對(duì)外國(guó)投資的審批職能更加明確〔13〕。在“雙循環(huán)”戰(zhàn)略背景下，我國(guó)要加快制定與國(guó)際慣例接軌的“境外投資法”，將企業(yè)境外投資主體、投資形式、審批程序等問(wèn)題納入立法的重要條款，從國(guó)家法律的層面來(lái)進(jìn)一步保障企業(yè)合法、合規(guī)地開展境外投資。當(dāng)前最迫切的是盡快完善企業(yè)境外投資管理法律體系，要以基本法而不是部門規(guī)章、規(guī)范性文件的形式來(lái)規(guī)范企業(yè)境外投資行政審批行為，有效規(guī)范政府對(duì)企業(yè)境外投資行為的監(jiān)管和服務(wù)。國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門要根據(jù)境外投資審批需要，進(jìn)一步完善企業(yè)境外投資行政審批的行政法規(guī)和部門規(guī)章，盡快形成以“境外投資法”為主干，各類法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件等配套的境外投資法律體系，更好地為我國(guó)企業(yè)“走出去”提供服務(wù)。相關(guān)立法部門要切實(shí)考慮到企業(yè)境外投資行政審批制度系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，尤其要重點(diǎn)考慮投資主體辦理相關(guān)手續(xù)時(shí)各個(gè)審核環(huán)節(jié)的銜接性、各個(gè)環(huán)節(jié)審核條件的相容性，以及基于國(guó)際市場(chǎng)的復(fù)雜多變性而對(duì)境外投資的事后監(jiān)管。

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責(zé)任編輯 梁華林