吳疆

摘 ?要：本研究在研究新時(shí)期基礎(chǔ)治理法治化推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)意義和邏輯要求基礎(chǔ)上，分析實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，結(jié)合實(shí)際提出對(duì)應(yīng)的創(chuàng)新路徑。研究方法以采用層次分析和問(wèn)題分析法為主，嘗試探討基層法治化治理水平提升路徑，以理論指導(dǎo)推動(dòng)基層治理實(shí)踐。研究顯示，在當(dāng)前基層治理活動(dòng)開(kāi)展中，還存在工作人員依法行政能力較弱、法律法規(guī)體系建設(shè)滯后、隊(duì)伍建設(shè)水平較低、群眾基礎(chǔ)薄弱、宣傳氛圍缺失等問(wèn)題，因此強(qiáng)化這方面的理論研究，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：基層治理;法治化;法治建設(shè)

中圖分類(lèi)號(hào)：D92 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1673-7164（2021）45-0139-03

基層治理法治化是指在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，基層政府依照憲法法律來(lái)開(kāi)展各項(xiàng)管理事業(yè)，確?；鶎又卫砘顒?dòng)在遵循法律制度前提下，達(dá)到規(guī)范化、程序化運(yùn)行要求。基層治理法治化的推進(jìn)，是依法治國(guó)在基層政務(wù)活動(dòng)的具體實(shí)踐，在受到傳統(tǒng)治理理念和法治建設(shè)滯后等諸方面因素影響下，不可避免地會(huì)出現(xiàn)多元負(fù)面因素影響，價(jià)值目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。強(qiáng)化這方面理論研究，對(duì)具體實(shí)踐活動(dòng)開(kāi)展具有重要的指導(dǎo)意義。

一、新時(shí)期基層治理法治化推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)意義

在當(dāng)前理論研究體系中，通常將基層治理分為城市社區(qū)基層治理和鄉(xiāng)村治理兩種形式，在這兩種不同形式的社會(huì)治理體系中，都存在各自不同的實(shí)踐問(wèn)題，但是就本質(zhì)層面而言，問(wèn)題產(chǎn)生的原因與我國(guó)基層治理法治化進(jìn)程滯后有著明顯關(guān)系，基層政府工作人員應(yīng)強(qiáng)化對(duì)基層治理工作重要性的認(rèn)知，切實(shí)提升自身法治化治理能力，以自身實(shí)踐創(chuàng)新基層治理法治化形式。提升基層治理法治化水平，既是新型治理體系構(gòu)建的實(shí)際要求，又是我國(guó)法治化進(jìn)程不斷推進(jìn)的重要驅(qū)動(dòng)力量[1]。構(gòu)建常態(tài)化的基層治理法治化體系，能夠有效革新傳統(tǒng)治理模式運(yùn)行的不足，將基層矛盾置于法治體系監(jiān)管層面，引導(dǎo)群眾利用法律手段來(lái)滿(mǎn)足自身利益需求，以此不斷強(qiáng)化法律公信力，提升基層治理信譽(yù)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好社會(huì)環(huán)境。

二、新時(shí)期基層治理法治化的邏輯要求

（一）以規(guī)制權(quán)利為關(guān)鍵點(diǎn)

現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，要求多元主體之間能夠基于法治前提下不斷提升合作共治水平，在合理把控政府權(quán)力邊界前提下，構(gòu)建完善的協(xié)同治理體系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系下，政府職能在直接性經(jīng)濟(jì)事務(wù)方面的作用已經(jīng)明顯削弱，更多職能體現(xiàn)在市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)層面，實(shí)際工作開(kāi)展也逐漸由治理向服務(wù)方向發(fā)展[2]。但是在實(shí)際運(yùn)行中，依然存在忽視權(quán)力程序和邊界的問(wèn)題，從而導(dǎo)致權(quán)利越位或錯(cuò)位現(xiàn)象。如何在遵循法律法規(guī)前提下，完善政府治理體系，有效規(guī)制基層權(quán)利，確保將公共權(quán)力行使限定在法治軌道上，是基層治理法治化的基本要求。

（二）以保障公民權(quán)利為核心

基于現(xiàn)代社會(huì)治理理論，國(guó)家權(quán)利存在是以為公民權(quán)利服務(wù)為前提的，在黨的十九大中也明確指出：“黨的一切工作必須以最廣大人民根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)?！盵1]新時(shí)期我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入全新階段，社會(huì)結(jié)構(gòu)也不斷發(fā)生變化，人民群眾和社會(huì)群眾的政治參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)權(quán)利和利益的訴求不斷提升，公民權(quán)利的內(nèi)涵和外延都發(fā)生明顯變化。對(duì)于基層政府而言，保障公民各個(gè)方面的基本權(quán)利，提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感，已經(jīng)成為基礎(chǔ)治理的基本要求，要確保這些要求真正實(shí)現(xiàn)，就必須要推動(dòng)基層治理朝法治化方向發(fā)展。

（三）以彰顯法律權(quán)威為價(jià)值追求

依法治國(guó)是我國(guó)現(xiàn)代化治理體系完善的基本保障，是基層治理應(yīng)當(dāng)遵循的基本導(dǎo)向，在我國(guó)法律法規(guī)體系不斷完善背景下，基層政府和社會(huì)公眾群體的守法意識(shí)依然有待提升。在基層政府治理體系中，首先做到自身尊法守法，將法律條文應(yīng)用于各項(xiàng)管理事務(wù)，才能夠確保公眾群體自覺(jué)學(xué)法用法，尊重法律權(quán)威，利用法律維護(hù)自身權(quán)益，限制公權(quán)濫用。因此在基層治理法治化推進(jìn)過(guò)程中，基層政府必須要從自身出發(fā)，將具體工作與法治化建設(shè)有機(jī)結(jié)合，夯實(shí)法治政府建設(shè)基礎(chǔ)，彰顯法律權(quán)威，促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安。

三、新時(shí)期基層治理法治化推進(jìn)面臨現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

（一）基層工作人員依法行政能力有待提升

基層行政機(jī)關(guān)是社會(huì)治理法治化的基本參與主體，機(jī)關(guān)人員的法治素養(yǎng)對(duì)法治化實(shí)施效果具有直接性影響。但是在實(shí)際運(yùn)行中，依然有部分基層干部群體沒(méi)有能夠依照法律規(guī)范要求開(kāi)展具體工作，將行政權(quán)凌駕于法律權(quán)威之上，憑借主觀意識(shí)和主體經(jīng)驗(yàn)對(duì)行政事務(wù)進(jìn)行決斷。在應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)范處理事務(wù)時(shí)，習(xí)慣性采用“土政策”或請(qǐng)示上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)等方式進(jìn)行解決。在處理矛盾糾紛時(shí)，未應(yīng)用法治思維和法治方式，導(dǎo)致矛盾現(xiàn)象無(wú)法化解，甚至進(jìn)一步加劇。

（二）基層治理法治化法規(guī)體系建設(shè)滯后

要確?；鶎又卫矸ㄖ位纳疃嚷鋵?shí)，必須適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，構(gòu)建完善的法律法規(guī)體系，在基層政府沒(méi)有立法權(quán)限的情形下，必須全面、深入地依托上位法處理各項(xiàng)行政事務(wù)。但是在當(dāng)前我國(guó)法治化建設(shè)過(guò)程中，適用于基層社會(huì)治理的法律法規(guī)體系仍不夠健全，針對(duì)社區(qū)教育、社區(qū)文化及糾紛處理的法律內(nèi)容不夠完善，不同地區(qū)的立法情況明顯不夠?qū)?yīng)。部分法律內(nèi)容修訂不夠及時(shí)，規(guī)定過(guò)于寬泛，不具備良好的操作性，給實(shí)際應(yīng)用留下較大操作空間。不僅影響到依法行政的實(shí)際效果，甚至造成基層治理不穩(wěn)定因素增多，對(duì)法治化進(jìn)程推進(jìn)造成負(fù)面影響。

（三）基層法治隊(duì)伍建設(shè)水平有待提升

基層治理法治化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，需要建立一支高水平、高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)化的法治隊(duì)伍，需要不斷加強(qiáng)對(duì)基層干部和社會(huì)公眾群體的普法教育。雖然各個(gè)地區(qū)基層立法部門(mén)不斷加強(qiáng)這方面工作，但在實(shí)際運(yùn)行中，法治隊(duì)伍配備明顯較為滯后，多數(shù)地區(qū)執(zhí)法和宣傳工作同時(shí)由基層行政部門(mén)兼任，派出所、司法所、食藥監(jiān)督單位等部門(mén)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)法律事務(wù)的工作隊(duì)伍建設(shè)明顯滯后[3]。部分司法工作、執(zhí)法工作人員由其他崗位轉(zhuǎn)崗而來(lái)，不具備對(duì)應(yīng)的專(zhuān)業(yè)背景，法律知識(shí)欠缺，文明執(zhí)法、依法執(zhí)法意識(shí)不強(qiáng)，難以承擔(dān)紛繁復(fù)雜的具體事務(wù)。這不僅造成執(zhí)法和普法工作流于形式，還使得工作人員壓力不斷加大，出現(xiàn)較為嚴(yán)重的人才流失現(xiàn)象。

（四）基層治理法治化建設(shè)缺乏群眾基礎(chǔ)

在基層治理法治化進(jìn)程推進(jìn)過(guò)程中，社會(huì)公眾群體是基本主體之一，也是行政事務(wù)活動(dòng)的對(duì)象，基層群眾對(duì)法治化的認(rèn)識(shí)，對(duì)法治化建設(shè)實(shí)效具有直接性影響。相對(duì)而言，城市地區(qū)群眾較之農(nóng)村群眾的法律意識(shí)水平要高，但是在城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大背景下，這一界限已經(jīng)逐漸模糊，基層群眾對(duì)法治化的整體認(rèn)知水平依然有待提升。在出現(xiàn)社會(huì)矛盾時(shí)，依然采用過(guò)激的、違法的方式進(jìn)行解決，在土地、房屋及經(jīng)濟(jì)糾紛事務(wù)出現(xiàn)時(shí)，雖然能夠?qū)で蠓赏緩竭M(jìn)行解決，但是最終多通過(guò)非法律途徑解決。由此進(jìn)一步導(dǎo)致基層政府法治化公信力降低，對(duì)法治化可持續(xù)發(fā)展造成影響。

（五）基層治理法治化宣傳氛圍較為缺失

加大普法宣傳工作力度，形成良好的依法治理氛圍，提升基層干部和群眾對(duì)依法行政的認(rèn)知水平，是新時(shí)期法治化建設(shè)的重要內(nèi)容。但是在具體實(shí)踐活動(dòng)中，部分單位對(duì)普法工作的重視程度不足，法治宣傳不夠深入，宣傳內(nèi)容針對(duì)性不足，宣傳方式較為單一，使得整體宣傳效果明顯欠佳。在宣傳內(nèi)容組織方面，沒(méi)有能夠結(jié)合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展實(shí)際，尤其是在征地拆遷、婚姻家庭及民間借貸等與群眾生活密切相關(guān)的法律知識(shí)，宣傳水平明顯較為滯后，無(wú)法達(dá)到法治宣傳的效果。

四、新時(shí)期基層治理法治化推進(jìn)的創(chuàng)新路徑

（一）以黨組織為核心提供領(lǐng)導(dǎo)保障

新時(shí)期我國(guó)依法治國(guó)建設(shè)整體不斷推進(jìn)，基層治理法治化已經(jīng)成為整體工作開(kāi)展最為薄弱的環(huán)節(jié)，也成為影響建設(shè)成效最為關(guān)鍵的部分。要切實(shí)推進(jìn)基層治理法治化工作，必須要以黨組織為核心，充分發(fā)揮黨員的先進(jìn)帶頭作用，推動(dòng)各項(xiàng)政策的執(zhí)行落實(shí)。在各個(gè)基層治理活動(dòng)開(kāi)展中，都應(yīng)當(dāng)將法治化理念灌輸至基層黨組織活動(dòng)中，充分利用黨員群體分布廣泛、先進(jìn)帶頭作用顯著等方面優(yōu)勢(shì)，將黨的引領(lǐng)作用充分轉(zhuǎn)化為基層治理法治化資源。在基層黨組織活動(dòng)開(kāi)展中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合法治化進(jìn)程推進(jìn)的具體要求，制定相應(yīng)的工作任務(wù)，以更加有效的方式，推動(dòng)各項(xiàng)工作執(zhí)行落實(shí)。在基層工作具體事務(wù)開(kāi)展中，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化干部群體的法治教育，推動(dòng)黨組織成員逐步形成法治化思維，提升法治化素養(yǎng)，為提升法治化建設(shè)成效奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）增強(qiáng)干部群眾法治化建設(shè)合力

基層治理法治化的推進(jìn)，需要各個(gè)主體、各個(gè)層面全方位配合，需要在社會(huì)層面產(chǎn)生高水平的建設(shè)合力。在基層治理工作開(kāi)展中，首先需要從領(lǐng)導(dǎo)干部層面入手，以遵循法律制度為前提，加強(qiáng)各個(gè)崗位干部群體的法治教育工作。在基層群眾法治教育工作開(kāi)展中，必須要結(jié)合城鄉(xiāng)基層社會(huì)運(yùn)行特征，在不斷拓展法治宣傳教育覆蓋面的基礎(chǔ)上，合理組織教學(xué)內(nèi)容，采用案例教學(xué)模式，針對(duì)不同地區(qū)基層群眾重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題進(jìn)行針對(duì)性教育，增加普法工作的實(shí)用性、趣味性，引導(dǎo)群眾采用合法方式維護(hù)自身權(quán)益，在自身權(quán)益受到侵害時(shí)，能夠選擇法律武器捍衛(wèi)自身權(quán)利[4]。在做好基層普法基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)加強(qiáng)青少年犯罪高發(fā)群體的法律意識(shí)培養(yǎng)，將家庭、學(xué)校和社會(huì)共同納入法治教育體系，增強(qiáng)學(xué)生的規(guī)則意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和誠(chéng)信意識(shí)，逐漸形成良好的法治社會(huì)環(huán)境。

（三）完善基層治理法治化制度保障

基層治理法治化建設(shè)是長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性的工作，在實(shí)際運(yùn)行中，必須以完善的制度為基本支撐。針對(duì)制度建設(shè)和運(yùn)行方面的不足，首先要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，健全基層社會(huì)治理法律法規(guī)體系。在符合立法權(quán)限要求的前提下，省級(jí)和部分市級(jí)立法部門(mén)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化社會(huì)調(diào)研，針對(duì)性地在各個(gè)層面完善社會(huì)治理細(xì)則，確保各項(xiàng)工作開(kāi)展有法可依。在社區(qū)和鄉(xiāng)村治理體系中，可以在法律法規(guī)框架內(nèi)，深入征求居民意見(jiàn)，構(gòu)建完善的公約、規(guī)則和章程體系，提升居民對(duì)制度的認(rèn)可度，有效推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程。最后在具體工作開(kāi)展中，行政機(jī)關(guān)要強(qiáng)化與社會(huì)各界的對(duì)接，鼓勵(lì)社會(huì)組織在參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系的同時(shí)，積極參與到各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)決策中來(lái)。

（四）優(yōu)化基層治理法治化人才保障

工作人員是基層法治化治理工作開(kāi)展的主體，也是實(shí)際工作成效的關(guān)鍵影響因素，針對(duì)當(dāng)前基層法治隊(duì)伍建設(shè)中的問(wèn)題。需要從如下方面做好人才隊(duì)伍建設(shè)工作：一是要構(gòu)建多元聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，整合法治隊(duì)伍力量，形成層次性的工作隊(duì)伍，在充分利用信息化技術(shù)基礎(chǔ)上，提升基層應(yīng)急事件處理能力;二是在編制體系層面進(jìn)行優(yōu)化，在適當(dāng)擴(kuò)大編制數(shù)量的同時(shí)，更加注重法治隊(duì)伍質(zhì)量建設(shè)，完善持證上崗制度[5];三是對(duì)于不符合基層治理法治化要求的行政執(zhí)法人員、合同工、工勤人員等，要完善對(duì)應(yīng)的清理辭退制度，完善證件管理體系，以此確保隊(duì)伍建設(shè)呈現(xiàn)良性發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

（五）構(gòu)建基層治理法治化良好氛圍

良好的基層治理法治化氛圍，不僅能夠讓群眾更加直接、高效地學(xué)習(xí)到法律知識(shí)，提升自身法律條文應(yīng)用能力，還能夠規(guī)范基層行政人員執(zhí)法行為，確保法治化進(jìn)程有效推進(jìn)。在法律法規(guī)宣傳活動(dòng)中，可以利用群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，將宣傳活動(dòng)與群眾文化活動(dòng)結(jié)合在一起。同時(shí)還要充分利用新媒體平臺(tái)，制作一些帶有案例內(nèi)容的宣傳節(jié)目，豐富宣傳形式，提升法治化宣傳的靈活性，有效性。在宣傳活動(dòng)開(kāi)展中，還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，充分發(fā)揮群眾參與法治化建設(shè)的積極性，為推動(dòng)法治化建設(shè)奠定更加堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

五、結(jié)語(yǔ)

新時(shí)期背景下，基層治理法治化建設(shè)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的保障作用更加凸顯，但在實(shí)際運(yùn)行中與依法治國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施要求依然有較大差距。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不斷加快，活動(dòng)形勢(shì)更加復(fù)雜背景下，基層行政部門(mén)必須全方位革新自身工作理念，優(yōu)化各項(xiàng)治理活動(dòng)模式，推動(dòng)法治化進(jìn)程加快發(fā)展，形成良性發(fā)展格局，有效促進(jìn)基層治理法治化整體水平不斷提升。

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（薦稿人：田雄，陜西師范大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授）

（責(zé)任編輯：鄒宇銘）