韓嘉玲

隨著國(guó)家發(fā)展改革委《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》和中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》的出臺(tái)，我國(guó)戶(hù)籍制度正發(fā)生一場(chǎng)前所未有的深刻變革，該頂層設(shè)計(jì)的創(chuàng)新正加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。然而，當(dāng)前流動(dòng)人口在城市享有社會(huì)保障和基本公共服務(wù)的情況仍不盡人意，特別是還有數(shù)以千萬(wàn)的流動(dòng)兒童在流入地接受平等入學(xué)、升學(xué)的權(quán)利以及他們的社會(huì)融入問(wèn)題依然嚴(yán)峻。

差異化落戶(hù)政策下的流動(dòng)兒童教育新挑戰(zhàn)

2001年以后，我國(guó)先后出臺(tái)了“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”的“兩為主”政策，以及“將農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育納入各級(jí)政府教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇”的“兩納入”政策，正式將流動(dòng)兒童的教育問(wèn)題納入流入地的公共服務(wù)體系。同時(shí)期的中央政策也從簡(jiǎn)化入學(xué)流程、開(kāi)展異地中考、高考和學(xué)前教育納入規(guī)劃等方面，進(jìn)一步考慮與制定了義務(wù)教育以外不同階段流動(dòng)兒童的教育政策。

從中央層面來(lái)看，我國(guó)針對(duì)流動(dòng)兒童的教育政策可以概括為：明確保障流動(dòng)兒童的受教育權(quán)，落實(shí)地方政府的責(zé)任。在中央政策的指導(dǎo)下，各區(qū)域又根據(jù)各地實(shí)際情況制定了不同政策，因而流動(dòng)兒童教育政策呈現(xiàn)出較強(qiáng)的區(qū)域特征。

流動(dòng)兒童入學(xué)政策的友好程度比較

在差別化落戶(hù)的政策下，各地紛紛“建立以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女入學(xué)”政策，并不斷“簡(jiǎn)化優(yōu)化隨遷子女入學(xué)流程和證明要求”。目前我國(guó)不同區(qū)域、城市采用的流動(dòng)兒童義務(wù)教育階段入學(xué)政策大體可分為“積分制”和“材料準(zhǔn)入式”兩大類(lèi)。

有研究比較了16個(gè)特大或省會(huì)城市截至2019年6月之前頒布的最新流動(dòng)人口隨遷子女入學(xué)政策，可以看到各地政府致力于改善流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育的差異性。

分析比較采用“積分制”的城市可以發(fā)現(xiàn)，流動(dòng)兒童占比更高的珠三角地區(qū)的入學(xué)政策總體比長(zhǎng)三角地區(qū)更為友好。從各城市的積分指標(biāo)偏好上看，長(zhǎng)三角地區(qū)更看重個(gè)人素質(zhì)類(lèi)指標(biāo)，珠三角地區(qū)更看重基本積累類(lèi)指標(biāo)。對(duì)“基本積累”的偏好體現(xiàn)出為常住人口提供基本公共服務(wù)的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。友好程度排名由高到低依次為杭州、深圳、中山、廣州、東莞、濟(jì)南、蘇州、成都、廈門(mén)、上海。

從采用“材料準(zhǔn)入式”的城市來(lái)看，其相關(guān)要求與戶(hù)籍制度的關(guān)聯(lián)度更高，如各城市中幾乎對(duì)居住證均有要求;同時(shí)有對(duì)不同類(lèi)型的居住證（如“居住證”“暫住證”“工作居住證”等）進(jìn)行區(qū)別的入學(xué)政策要求。但大部分城市對(duì)于居住證的申請(qǐng)是在部分“基本積累”指標(biāo)的基礎(chǔ)上，如社保年限、居住年限等，“材料準(zhǔn)入式”入學(xué)政策的門(mén)檻相對(duì)更高。其次，積分制的“基本積累”指標(biāo)包括“居住時(shí)限”“社?！钡?，同樣在材料準(zhǔn)入政策中也為必備條件，但因沒(méi)有“權(quán)重”，而不再具備累計(jì)優(yōu)勢(shì)，這在某種程度上對(duì)較長(zhǎng)年限的常住人口并不足夠友好。通過(guò)對(duì)具體政策的指標(biāo)體系重構(gòu)，發(fā)現(xiàn)中西部城市（如西安、蘭州和武漢）比華東、華北的發(fā)達(dá)城市（如南京、天津和北京）的入學(xué)政策更為友好。

總體而言，人口在500萬(wàn)～1000萬(wàn)的城市比人口在1000萬(wàn)以上的城市更為友好，這也符合國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)。兩大類(lèi)排名第一的杭州和西安，人口規(guī)模更大，但他們?cè)诿鎸?duì)流動(dòng)人口及流動(dòng)兒童的公共服務(wù)上，一直采取較開(kāi)放、友好的態(tài)度。同樣是超大城市的北上廣深，深圳、廣州的入學(xué)政策顯然比上海及北京更友好。

流動(dòng)兒童的升學(xué)困境

近年來(lái)，在國(guó)家以及各地方政府的不斷努力下，義務(wù)教育階段流動(dòng)兒童的教育普及情況逐步得到改善。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)者的技能和學(xué)歷的要求進(jìn)一步提升，越來(lái)越多的家庭希望子女在初中畢業(yè)后繼續(xù)升學(xué)。然而由于戶(hù)籍的限制，目前，仍有大量流動(dòng)兒童無(wú)法在流入地城市參加中考并升入高中。

為解決流動(dòng)兒童義務(wù)基礎(chǔ)教育階段后的教育問(wèn)題，各地教育部門(mén)陸續(xù)頒布了異地中考的相關(guān)政策，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r設(shè)定不同的報(bào)考條件。如北京、天津等城市只向進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女開(kāi)放了本地中等職業(yè)學(xué)校。在上海，流動(dòng)兒童需滿(mǎn)足積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值等條件之一方可報(bào)考普通高中，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的只能報(bào)考中職和技校。在珠三角地區(qū)，只有父母獲得穩(wěn)定居住、就業(yè)證明的流動(dòng)兒童才有報(bào)考公辦高中的資格，其中僅少數(shù)學(xué)業(yè)成績(jī)優(yōu)秀的能最終通過(guò)異地中考進(jìn)入公辦高中就讀，流動(dòng)兒童考入公辦高中的機(jī)會(huì)遠(yuǎn)低于同一學(xué)業(yè)水平的戶(hù)籍兒童。

無(wú)法異地中考是阻礙流動(dòng)兒童在流入地城市升學(xué)的主要門(mén)檻?，F(xiàn)行的異地中考及高考政策雖明確了流動(dòng)兒童在流入地入學(xué)、升學(xué)的準(zhǔn)入門(mén)檻和篩選機(jī)制，但異地中考政策依然未改變戶(hù)籍因素在中考錄取中的決定性地位?！爱惖馗呖肌闭咭矂傞_(kāi)始破冰，北京對(duì)非京籍考生在京高考有十分嚴(yán)格的限制。上海于2013年有條件地放開(kāi)了“異地高考”，符合條件的非滬籍考生可以參加本科和高職的招生考試。短期來(lái)看，重視流動(dòng)兒童職業(yè)教育發(fā)展是嘗試解決該困境的突破口。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，應(yīng)大幅增加向流動(dòng)兒童開(kāi)放的公辦高中學(xué)位，減少公辦普通高中對(duì)流動(dòng)兒童的名額限制，根據(jù)城市功能定位，探索流動(dòng)兒童高考分類(lèi)管理政策，增加流動(dòng)兒童的教育選擇機(jī)會(huì)。

流動(dòng)兒童的社會(huì)融入仍具挑戰(zhàn)

近年來(lái)，有些人反對(duì)將流動(dòng)兒童標(biāo)簽化，提出將其改稱(chēng)為“新公民”“新市民”“準(zhǔn)市民”，然而在沒(méi)有獲得平等的公民待遇的情況下，單純稱(chēng)謂的改變也只能掩蓋和弱化社會(huì)問(wèn)題。而流動(dòng)兒童和留守兒童，表面上是面臨不同境況的兩種人群，實(shí)際卻是可以相互轉(zhuǎn)化的同一個(gè)群體。留守兒童和流動(dòng)兒童常因時(shí)間和空間的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)換身份，將流動(dòng)兒童和留守兒童作為單獨(dú)的概念凸顯，是冀望于社會(huì)大眾關(guān)注到這個(gè)群體的特殊需要而不是去標(biāo)簽化他們。

2018年蘇州名?！案綦x墻”事件，說(shuō)明流動(dòng)兒童和留守兒童在城市入學(xué)和社會(huì)融入方面不僅存在政策障礙，更大的阻礙還在于城市本地人口是否持有開(kāi)放和接納的態(tài)度。最新出版的《流動(dòng)兒童藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)流動(dòng)兒童教育發(fā)展報(bào)告（2019-2020）》一書(shū)中收錄的《本地兒童和流動(dòng)兒童的友誼關(guān)系的影響因素分析—— 一項(xiàng)基于上海市公立學(xué)校的實(shí)證研究》發(fā)現(xiàn)，家庭背景與父母的接納度會(huì)對(duì)子女與流動(dòng)兒童交往產(chǎn)生影響，越是家庭背景好的本地兒童越少與流動(dòng)兒童交往，而家長(zhǎng)對(duì)于流動(dòng)兒童的消極態(tài)度也會(huì)間接減少本地兒童與流動(dòng)兒童的交往。該研究向我們提供了“隔離墻”事件產(chǎn)生的社會(huì)背景。在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃下，政府致力于以常住人口為基礎(chǔ)的城市公共服務(wù)提供，隨著落戶(hù)政策的推進(jìn)，未來(lái)城市中流動(dòng)兒童或?qū)⒊蔀榻^響，但是這樣的愿景不能僅僅依賴(lài)地方政府努力落實(shí)公共服務(wù)的市民化，更要寄希望于廣大的城市本地人，從內(nèi)心接納他們成為同城的市民。

流動(dòng)兒童的社會(huì)融入將成為考驗(yàn)全社會(huì)包容性的重要方面。社會(huì)融入不僅僅是流動(dòng)兒童與家庭單方面的融入主流社會(huì)，更需要流入地社會(huì)對(duì)流動(dòng)兒童的接納與包容。因此，在實(shí)踐層面，本地家長(zhǎng)應(yīng)放下對(duì)流動(dòng)兒童的刻板印象，鼓勵(lì)孩子與班級(jí)、學(xué)校中的流動(dòng)兒童同學(xué)交往;學(xué)校應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造本地兒童與流動(dòng)兒童溝通的機(jī)會(huì)，增進(jìn)雙方的相互了解;鼓勵(lì)與支持社會(huì)組織參與本地兒童與流動(dòng)兒童的社會(huì)文化交融與學(xué)習(xí)。

新型城鎮(zhèn)化背景下流動(dòng)兒童教育新進(jìn)展

隨著戶(hù)籍制度改革、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的推進(jìn)，我們可以看到，除了特大城市北京、上海等，大、中城市均在逐步開(kāi)放和簡(jiǎn)化落戶(hù)政策，如2020年11月云南省全面開(kāi)放了全省城鎮(zhèn)、城區(qū)戶(hù)口遷移政策，實(shí)施全省統(tǒng)一的城鎮(zhèn)地區(qū)戶(hù)口遷移政策。近日，蘇州發(fā)布“租房即可落戶(hù)”的戶(hù)籍新政，且實(shí)施省內(nèi)特大城市蘇州與南京積分落戶(hù)時(shí)實(shí)現(xiàn)居住證年限和社保年限積累互認(rèn)。另外，廣州等多個(gè)珠三角城市也紛紛降低人才落戶(hù)門(mén)檻，深圳則努力補(bǔ)齊教育短板，承諾未來(lái)五年新建基礎(chǔ)教育學(xué)位近百萬(wàn)。這對(duì)于流動(dòng)兒童享受居住地的公共教育資源均是利好消息。但新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與特大城市的人口疏解政策的推進(jìn)也引發(fā)了新問(wèn)題，如“離城不回鄉(xiāng)”的兒童再遷與“回流不返鄉(xiāng)”的兒童回流現(xiàn)象，即部分流動(dòng)家庭選擇在流出地或流入地就近城鎮(zhèn)化，解決子女的教育問(wèn)題。這是我國(guó)因子女教育問(wèn)題而導(dǎo)致的人口流動(dòng)的新變化。

為教育而流動(dòng)：從“隨遷子女”到“隨遷父母”

近年來(lái)，以家庭團(tuán)聚為目的的流動(dòng)兒童中，逐漸涌現(xiàn)出一批為了教育而流動(dòng)的兒童，以及隨之而來(lái)的“隨遷父母”。這些因教育而流動(dòng)的兒童，大致包括以下幾類(lèi)：在“撤點(diǎn)并?！闭呦?，無(wú)法就近在村小就學(xué)而進(jìn)入城鎮(zhèn)初中和城鎮(zhèn)小學(xué)就讀的兒童;由于選擇優(yōu)質(zhì)資源教育而進(jìn)城擇校讀書(shū)的兒童;為中考、高考而流動(dòng)的兒童。

由于這些為教育而流動(dòng)的兒童年齡通常較小或因準(zhǔn)備中考、高考而需要照顧，出現(xiàn)了以照看和陪伴子女而流動(dòng)的“隨遷家長(zhǎng)”，因隨遷家長(zhǎng)主要是女性，故“陪讀母親”也成為一個(gè)不容忽視的群體。

無(wú)論是“撤點(diǎn)并?！北尘跋铝x務(wù)教育階段的流動(dòng)兒童、擇校流動(dòng)兒童還是高考流動(dòng)兒童，都是因教育而流動(dòng)。其中，前者是在客觀政策的變遷下被動(dòng)流動(dòng)，后兩者是為了獲得更好的教育或更好的高考成績(jī)而主動(dòng)選擇流動(dòng)。但不論何種原因，這些因教育而流動(dòng)的兒童都已明顯區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的“隨遷子女”。從“隨遷子女”到“隨遷父母”的現(xiàn)象變遷，也從側(cè)面反映出，教育有可能成為繼城鎮(zhèn)化之后，形塑我國(guó)人口流動(dòng)格局和特征的又一大重要因素。兒童因教育而流動(dòng)，父母因子女而流動(dòng)，成為我國(guó)人口流動(dòng)的一個(gè)新現(xiàn)象、新特點(diǎn)。

因大城市疏解政策而產(chǎn)生的“再遷兒童”“回流兒童”

2014年以來(lái)，受各類(lèi)疏解政策和大量關(guān)停民辦打工子弟學(xué)校等措施的影響，特別是那些沒(méi)有特大城市戶(hù)籍的兒童失去了在當(dāng)?shù)厣蠈W(xué)的機(jī)會(huì)，一些兒童不得不返回老家就讀，變成留守兒童，而另一些在老家無(wú)人依靠，轉(zhuǎn)而到大城市周邊就學(xué)的再遷兒童，常常在周末或節(jié)假日時(shí)往返父母所在的城市，成了“候鳥(niǎo)學(xué)生”。

北京與上海周邊的城市與省份，吸納了大批再遷及回流兒童，這群兒童成為新型城鎮(zhèn)化下大城市人口紓解的對(duì)象。他們的父母繼續(xù)留在大城市打工維持生計(jì)，他們的家庭落戶(hù)或搬遷到附近的衛(wèi)星城市，使他們依舊可以在大城市附近就近入學(xué)。每逢周末、月末或長(zhǎng)假，他們就返回大城市與父母短暫相聚。開(kāi)學(xué)前再各自回到求學(xué)城市。他們不居住于家鄉(xiāng)，而是像候鳥(niǎo)一樣穿梭于父母流入地城市和就學(xué)城市之間，形成了環(huán)城市間的多次流動(dòng)現(xiàn)象。

挑戰(zhàn)與反思 ： 政策建議

首先，落實(shí)中央以常住人口為指標(biāo)來(lái)制定公共服務(wù)和資源配置規(guī)劃，并簡(jiǎn)化積分制的種種個(gè)人稟賦指標(biāo)，保障低收入的常住人口子女也有機(jī)會(huì)獲得城市的教育資源。各地政府應(yīng)該積極落實(shí)中央新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求，實(shí)現(xiàn)以常住人口為指標(biāo)來(lái)制定公共服務(wù)和資源配置規(guī)劃，這種根據(jù)實(shí)際情況來(lái)調(diào)整公共服務(wù)和資源配置，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大思維轉(zhuǎn)變。這將打破長(zhǎng)期以來(lái)的戶(hù)籍制度與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)戶(hù)籍制度改革與財(cái)政制度改革，逐步改變“錢(qián)隨籍走”到“錢(qián)隨人走”的常住人口福利制度。

其次，從基本公共服務(wù)普遍性原則出發(fā)，更要關(guān)注社會(huì)底層群體。到2035年基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)，這是十九大報(bào)告明確的目標(biāo)。政府在基本公共服務(wù)中承擔(dān)兜底職能，使全民能夠享有與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的基本生存和發(fā)展權(quán)利。政府在提供公共服務(wù)中要平等地對(duì)待每一個(gè)公民，而不采取任何形式的歧視或優(yōu)惠。當(dāng)公共資源有限的情況下，作為掌握及分配公共服務(wù)的公共部門(mén)，首先應(yīng)考慮覆蓋的是社會(huì)中最弱勢(shì)的群體。

再次，流入地城市擴(kuò)大學(xué)位供給，簡(jiǎn)化積分項(xiàng)目和入學(xué)程序?？v觀我國(guó)各地流動(dòng)兒童在流入地就讀的地方政策，無(wú)論是“積分制”或“材料準(zhǔn)入制”，都更傾向于父母經(jīng)濟(jì)資本雄厚、教育程度高等社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位處于優(yōu)勢(shì)的家庭。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，戶(hù)籍制度與社會(huì)福利解除捆綁，“以常住人口為指標(biāo)來(lái)制定公共服務(wù)和資源配置規(guī)劃”將成為公共服務(wù)的重要依據(jù)。為了避免底層家庭兒童在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制中被篩選，需要從簡(jiǎn)化積分項(xiàng)目與入學(xué)證明要求入手。然而目前流入地政府普遍面臨學(xué)位不足、必須先保證本地生源的處境。因此，唯有從地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革著手，積極擴(kuò)大學(xué)位供給，才能從根本上解決流動(dòng)兒童在流入地的教育公平。

（作者系暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)研究院講座教授、北京市社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所研究員）

責(zé)任編輯：李香玉