王萍

（中共新疆區(qū)委黨校 法學教研部 新疆 烏魯木齊830002）

村規(guī)民約是村（居）民進行自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的行為規(guī)范，是引導基層群眾踐行社會主義核心價值觀的有效途徑，是健全和創(chuàng)新黨組織領(lǐng)導下自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代基層社會治理機制的重要形式。自2014年5月開始，新疆自治區(qū)黨委政法委在喀什地區(qū)的部分村鎮(zhèn)開展了新型村規(guī)民約試點工作。新型村規(guī)民約主要是指在基層黨組織的領(lǐng)導下，由基層村（居）委會與村（居）民經(jīng)過充分協(xié)商，共同制訂并簽訂的以契約形式約定雙方的權(quán)利和義務、遵規(guī)守約程序、權(quán)利救濟渠道等內(nèi)容的行為規(guī)范?？傮w思路和做法是：堅持黨的領(lǐng)導，廣泛征求民意，充分民主協(xié)商，強化頂層設(shè)計，扎實深入宣傳，穩(wěn)妥有序推進。從試點至今，新型村規(guī)民約已在全疆范圍內(nèi)實施并取得了顯著的成效，充分彰顯了其重大意義。

一、新型村規(guī)民約是對傳統(tǒng)文化實現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的有益探索

新型村規(guī)民約兼具傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化之優(yōu)勢，蘊含了社會主義核心價值觀，適應了社會的發(fā)展，是對傳統(tǒng)文化實現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的有益探索。

（一）新型村規(guī)民約兼具傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化之優(yōu)勢，適應了社會的發(fā)展

文化興則國運興，文化強則民族強。文化自信是更基礎(chǔ)、更廣泛、更深厚的自信。中國幾千年的文化源遠流長，其中村規(guī)民約就來源于博大精深的中華傳統(tǒng)文化。村規(guī)民約起源于我國獨特的鄉(xiāng)土社會，是熟人社會中特有的公共性規(guī)則。我國理論界公認的最早的成文“村規(guī)民約”是《呂氏鄉(xiāng)約》，它是以當時的社會現(xiàn)實為背景，以儒家的“禮治秩序”為根本，以熟人社會中形成的輿論壓力為作用力，教化民眾要“德業(yè)相勸，過失相規(guī)，禮俗相交，患難相恤”，以形成“約一鄉(xiāng)之人，共為社倉、保甲、社學”的鄉(xiāng)治體系，而使和諧文明蔚然成風。然而文化發(fā)展至今，一些社會倫理的認同、價值的取向已發(fā)生諸多變化，同時新時代關(guān)于社會主義核心價值觀的內(nèi)容也需要新的載體來體現(xiàn)。新疆農(nóng)村地區(qū)實施的新型村規(guī)民約，既有傳統(tǒng)文化基因的傳承，又展現(xiàn)了新時代符合新需要的全新道德規(guī)范；既是對傳統(tǒng)文化實現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的有益探索，又折射出其在鄉(xiāng)土社會治理過程中的頑強生命力。新型村規(guī)民約在村民中形成了強大的契約效力，對“失德不違法”的行為大有約束作用，甚至起到移風易俗的作用。如喀什地區(qū)某村規(guī)民約第二十三條約定“保持村容整潔衛(wèi)生，不亂堆亂放垃圾、建筑材料、柴草等雜物，確保門前道路暢通”；第二十四條約定“建房應服從村委會建設(shè)規(guī)劃，根據(jù)村委會的統(tǒng)一安排進行修建，不得亂占亂建、損害四鄰利益”；第二十五條約定“愛護公共設(shè)施、不得損毀道路、水利、電力、通訊、電視廣播線路、公示宣傳欄、自來水管道等公共設(shè)施和其他集體財物”。這些約定展現(xiàn)了新時代的全新道德規(guī)范，適應了當下社會的發(fā)展。

（二）新型村規(guī)民約蘊含了新疆工作總目標和社會主義核心價值觀

村規(guī)民約是村民自治制度的重要組成部分，凝聚著村民們的共同價值觀，是法律之外規(guī)范千家萬戶的道德準則，是推進移風易俗、加強鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)和脫貧攻堅等方面的重要舉措。植入了鄉(xiāng)土倫理的村規(guī)民約，與村民們的生活息息相關(guān)，有契約性和自律性，易于形成共識，為村民所接受。村規(guī)民約經(jīng)過多年的實踐檢驗，對于鄉(xiāng)土社會中的土地觀、環(huán)境觀、資源觀、自然觀產(chǎn)生了很大的現(xiàn)實影響。另外，對現(xiàn)代文明治理體系來講，其來自于基層、百姓、生活，是一種地域性的規(guī)范，是傳統(tǒng)文化留給我們的寶貴財富，是宏觀法制觀念體系無法取代的重要內(nèi)容。目前在新疆農(nóng)村地區(qū)推行的新型村規(guī)民約集中體現(xiàn)的價值理念就是新疆工作總目標和社會主義核心價值觀。新型村規(guī)民約將這兩大內(nèi)容內(nèi)化為其基本價值理念，再根據(jù)各個村具體的實際情況進行具體的設(shè)計，將基本價值理念具體化為村民行為的基本準則。村委會與村民在制訂村規(guī)民約的過程中，緊緊圍繞新疆工作總目標，從不同的社會層面踐行著社會主義核心價值觀的基本要求，同時還注重社會發(fā)展與傳統(tǒng)經(jīng)驗的協(xié)調(diào)一致。作為傳統(tǒng)文化與社會主義先進文化的有機統(tǒng)一，社會主義核心價值觀體現(xiàn)在新型村規(guī)民約中，不僅是對現(xiàn)代民主法治理念的具體貫徹，同時還是對中華傳統(tǒng)文化精髓的有效結(jié)合。新型村規(guī)民約以德治教化村民，以和諧穩(wěn)定為價值追求，倡導懲惡揚善、立德立業(yè)、互幫互助的傳統(tǒng)思想理論，同時還將社會主義民主法治思想融入其中，踐行著自治區(qū)黨委的戰(zhàn)略部署。如喀什地區(qū)某村《村規(guī)民約》第十七條規(guī)定“提倡社會主義精神文明，移風易俗，反對封建迷信活動、邪教組織及其他不文明行為，不看不聽不傳播不健康的音像制品和書刊，樹立良好的社會風尚”。在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，新型村規(guī)民約通過制訂合時宜的條款不斷踐行著中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。

二、實施新型村規(guī)民約是新疆基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要途徑

黨的十九大報告提出，“推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務，鞏固和發(fā)展生動活潑、安定團結(jié)的政治局面”，[1]（PP28～29）要求保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，打造共建共治共享的社會治理格局。黨的十九屆四中全會強調(diào)，必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國。因此，實施新型村規(guī)民約有利于更好地貫徹落實中央精神，將依法治國方略和依法治疆戰(zhàn)略部署充分落實到新疆基層的具體實踐中，進一步提升基層社會組織的治理能力，進一步深入推進基層政治法治化、社會治理法治化，進一步筑牢新疆基層社會根基，扎實推進社會穩(wěn)定和長治久安?？κ驳貐^(qū)部分村鎮(zhèn)試點先行新型村規(guī)民約，充分弘揚了民主協(xié)商精神，嚴格遵循了群眾當家作主的原則，為自治區(qū)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化進行了有益探索。

（一）新型村規(guī)民約充分弘揚了民主協(xié)商精神，嚴格遵循了群眾當家作主的原則

新型村規(guī)民約在性質(zhì)上一改之前村規(guī)民約單方、純義務性的行為規(guī)范，將村民與基層組織打造成為利益共同體，要求雙方嚴格遵守權(quán)利與義務，遵循權(quán)力與責任相結(jié)合的原則，將群眾的權(quán)利義務與村委會的權(quán)力責任有機統(tǒng)一，做到了利益驅(qū)動與義務約束相統(tǒng)一，權(quán)力與責任擔當相結(jié)合。新型村規(guī)民約不論從形式到具體內(nèi)容，還是其制訂的程序和制訂主體，都充分弘揚了民主協(xié)商的精神。新型村規(guī)民約緊緊圍繞新疆工作總目標，抓住影響新疆社會穩(wěn)定的薄弱環(huán)節(jié)，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織作風建設(shè)的重點難點以及阻礙本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會健康持續(xù)發(fā)展的不利因素，廣泛動員群眾反復征求意見，參與民主協(xié)商，杜絕一切形式主義、走過場、不到位情況的出現(xiàn)。同時在村黨支部的指導下，廣泛吸納社會各界的建言獻策，以確保新型村規(guī)民約在內(nèi)容上、形式上、程序上符合憲法和法律基本原則，不與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突。如喀什地區(qū)某村僅在部分試點村發(fā)放征求群眾、干部意見問卷就達20 000 余張，共征求各種建議、意見1 800 余條，村規(guī)民約草案前后修改49 次。新型村規(guī)民約為以法律強制力保障村規(guī)民約的正確實施創(chuàng)造了條件和前提。在嚴格遵循群眾當家作主原則的基礎(chǔ)上制訂的新型村規(guī)民約，規(guī)范了農(nóng)村社會秩序，起到了引導和培育村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的作用。

（二）新型村規(guī)民約是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化在新疆基層的具體體現(xiàn)

基層治理一直都是社會治理的難點同時也是重點。習近平總書記一再強調(diào)：治國安邦重在基層，基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落到鄉(xiāng)村、社區(qū)。面對新疆嚴峻復雜的形勢，充分地將黨的治疆方略落實到基層，將基層的實踐與經(jīng)驗的總結(jié)作為黨領(lǐng)導基層工作最直接的依據(jù)，進一步解決好基層存在的突出矛盾和問題，以基層實踐為引領(lǐng)夯實農(nóng)村基層治理是新型村規(guī)民約的價值追求。制度創(chuàng)新是深入推動農(nóng)村基層治理的重要動力，新型村規(guī)民約作為基層治理的重要工具，充分體現(xiàn)出了黨的統(tǒng)一領(lǐng)導與政府的高度重視，充分反映了農(nóng)村社會成員合法的利益訴求，是一種制度的創(chuàng)新，是農(nóng)村基層治理的重要形式，是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化在新疆基層的具體體現(xiàn)。

一是黨的領(lǐng)導和政府的重視與支持是取得基層治理成果的組織保證。新型村規(guī)民約的制訂和推動需要自治區(qū)黨委和政府在推動基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程中加強民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等制度建設(shè)，從而充分發(fā)揮新型村規(guī)民約在引導和培育村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督中的作用。

二是村民自治制度作為國家權(quán)力在鄉(xiāng)土社會的嵌入，所體現(xiàn)的是農(nóng)村社會成員合法的利益訴求。村民自治制度為民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督提供了制度平臺，而新型村規(guī)民約則為引導村民實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督樹立了公共行為規(guī)范。新型村規(guī)民約作為新疆鄉(xiāng)土社會的治理規(guī)范，是一項符合村民自治精神的制度。在村民自治制度的前提下，新型村規(guī)民約在提供農(nóng)村社會各階層利益表達渠道的同時，也能約束并監(jiān)督村莊公共權(quán)力的運作。

三是新型村規(guī)民約實踐探索取得的成果為當前農(nóng)村基層治理提供了重要的參考依據(jù)。從村莊外部來看，新型村規(guī)民約離不開黨的領(lǐng)導和政府的支持，離不開社會組織的參與和幫助；從村莊內(nèi)部來看，新型村規(guī)民約以村莊共同體的存在為前提，依托村集體公共資源與公共權(quán)力優(yōu)勢，以實現(xiàn)和維護村民利益為宗旨，充分動員并且通過多樣化形式調(diào)動了廣大村民的積極性。

三、實施新型村規(guī)民約為新疆農(nóng)村基層治理法治化提供了有益參考

新型村規(guī)民約進一步從目標的確立、治理理念的革新、治理體系的完善和治理技術(shù)的創(chuàng)新等方面為新疆農(nóng)村基層治理法治化進行了理論探索，是對推進基層民主法治化、社會治理法治化的有益嘗試。新型村規(guī)民約將黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治理有機結(jié)合，注重法治與德治相結(jié)合，為新疆農(nóng)村基層治理法治化提供了有益參考。

（一）新型村規(guī)民約將黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治理有機結(jié)合

法治是治國理政的基本方式，是維系社會和諧的重要手段。黨的十九大報告指出，“東西南北中，黨政軍民學，黨是領(lǐng)導一切的”。[2]在制訂、推行和實施新型村規(guī)民約的過程中基層黨組織充分發(fā)揮了領(lǐng)導作用。首先，做好了掌舵，充分地把黨的領(lǐng)導全面落實到新型村規(guī)民約的具體實踐中，確保了各項工作在黨的領(lǐng)導下進行。其次，做好了統(tǒng)籌，將上級黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導、村黨支部的具體落實、各族群眾的民主參與綜合協(xié)調(diào)起來，充分發(fā)揮出了紀檢監(jiān)察、宣傳、政法綜治、金融、民政、工商等多部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動作用。第三，做好了規(guī)劃，在新型村規(guī)民約的實踐與推進中，科學規(guī)劃出實施細則，在充分總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上做到了全面科學總結(jié)、循序漸進、扎實穩(wěn)步推進。這種由喀什地區(qū)試點先行，待試點取得成效后，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)穩(wěn)步跟進的做法已通過新疆其他地區(qū)取得的實效得到了進一步的檢驗?，F(xiàn)行的新型村規(guī)民約將黨的意志、要求、部署體現(xiàn)到村規(guī)民約具體內(nèi)容中，做到了“八個符合”：符合依法治國精神，符合憲法法律政策的基本原則，符合社會主義核心價值觀的內(nèi)涵，符合實現(xiàn)基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價值取向，符合加強基層組織作風建設(shè)的需要，符合人民群眾對建設(shè)公平正義社會秩序的期盼，符合新疆工作總目標的要求。另外，新型村規(guī)民約在實施中非常注重基層黨組織在全面推進依法治國中的重要戰(zhàn)斗堡壘作用，如有些村的新型村規(guī)民約將黨支部及其成員納入到了對村規(guī)民約履行情況進行評判的組織機構(gòu)中，通過規(guī)范化的程序進一步發(fā)揮基層黨組織的作用。

（二）新型村規(guī)民約注重法治和德治相結(jié)合

新型村規(guī)民約在社會治理中發(fā)揮著較強的功能，體現(xiàn)了社會規(guī)范在法治方面顯性的約束性功能。村規(guī)民約實質(zhì)上是國家法律法規(guī)和政策在農(nóng)村的延伸，它與當?shù)氐拿耖g傳統(tǒng)習慣相結(jié)合，與國家的法律法規(guī)和政策形成了一個完整的體系，是對國家立法的補充。新型村規(guī)民約對村委會和群眾應當遵守的義務作出規(guī)范和約定，對違約的行為明確具體責任和處理方式，同時突出德治在基層民主政治和社會治理中的引導、教育、教化等方面的功能。

“堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，就要重視發(fā)揮道德的教化作用，提高全社會文明程度，為全面依法治國創(chuàng)造良好人文環(huán)境?！盵3]（P134）新型村規(guī)民約很好地貫徹了這一原則，如喀什地區(qū)某村村規(guī)民約在違約責任的承擔上提出了“堅持獎勵遵規(guī)守約，懲罰違規(guī)背約的原則”，并約定了模范遵規(guī)守約應當受到表彰和獎勵的具體內(nèi)容。從條文的設(shè)置上，獎勵的有關(guān)條款多于懲罰的條款，涉及規(guī)約當事人的各種獎勵的種類達到27項，而懲罰的種類只有14種（包括當事人雙方，即村委會和村民）。在違約事項的處理上，確定了批評教育、訓誡警告、在全村通報批評等以批評教育為主的處理方式，由寬到嚴，循序漸進，凸顯了德治的精神。

（三）新型村規(guī)民約充分體現(xiàn)了基層治理法治化的要求

黨的十八屆四中全會決定指出，制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。新型村規(guī)民約是對以上要求的充分實踐。首先，新型村規(guī)民約在內(nèi)容方面完全符合黨的政策要求，完全符合法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，并與社會主義核心價值觀所倡導的精神完全一致。其次，新型村規(guī)民約制訂的過程做到了規(guī)范化與程序化。新型村規(guī)民約由基層村（居）委會與村（居）民經(jīng)過充分協(xié)商，共同制訂簽訂并以契約形式約定雙方權(quán)利和義務、遵規(guī)守約程序、權(quán)利救濟渠道等行為規(guī)范，充分體現(xiàn)出了社會規(guī)范的嚴謹性。再次，新型村規(guī)民約體現(xiàn)出了人人平等的原則。通過對各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村規(guī)民約的歸納和總結(jié)，必須明確的是簽約雙方即村民和村委會都是權(quán)利義務的主體，都不是可以隨意被侵犯的客體，雙方都必須平等地遵規(guī)守約。

新型村規(guī)民約是全體村民共同意志的體現(xiàn)，是從致力于“管人”到致力于“治心”的治理方式的轉(zhuǎn)變。運用新型村規(guī)民約作為加強基層組織建設(shè)的方式是切實可行的，是夯實新疆基層治理基礎(chǔ)、實現(xiàn)社會穩(wěn)定與長治久安總目標的需要，是推進基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切要求，更是回應人民群眾期盼，將依法治國方略和依法治疆戰(zhàn)略落到基層的切實舉措。以民主法治理念為指導，不斷推進新型村規(guī)民約在民主法治的框架下運行，根據(jù)各族群眾的利益需求和農(nóng)村社會發(fā)展的實際狀況來引導村民在法治框架下通過自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督等民主形式合理表達自身利益訴求，既是保障新型村規(guī)民約真實性、權(quán)威性、有效性的最佳方式，也是推動新疆農(nóng)村治理法治化的有效途徑。