張鑫媛 趙軍鋒

[摘 ?要] 政務(wù)會議作為上級政府與地方政府治理任務(wù)傳遞的橋梁，是一種常見但被忽略的學(xué)術(shù)議題。會議形式支撐下的上級政府“編碼”實際是一種重大公共價值導(dǎo)向，地方政府亦采用會議這一形式來實現(xiàn)“解碼”，這其中包含著地方政府話語表態(tài)、地方政府目標管理、地方政府錦標賽三種內(nèi)涵，同時也厘清了上級政府與地方政府治理任務(wù)傳遞的生成路徑。但是科層官僚體制中政務(wù)會議型傳遞方式也存在著局限性，地方政府的態(tài)度-行為選擇形態(tài)各異，不僅有積極服從型地方政府，還存在著消極服從型、積極博弈型和消極博弈型地方政府，不同類型地方政府行為指向不同的治理結(jié)果。

[關(guān)鍵詞] 政務(wù)會議;治理任務(wù);科層傳遞;央地博弈

[中圖分類號] D035 [文獻標識碼] A [文章編號] 1008-4479（2021）01-0082-08

一、引言

會議是一種最常見的組織運作形式，大到國家頂層設(shè)計，小至村莊糾紛調(diào)解都依賴于這一上下貫通的信息流動渠道。據(jù)中國會議藍皮書統(tǒng)計，2010年政府會議占比達17%，而2015年的19063個會議統(tǒng)計樣本中，政務(wù)會議的數(shù)量1433個，占比降為7.5%。[1] 這一變化說明，中央出臺“八項規(guī)定”以后，政務(wù)會議比例不斷減少，“文山會?！钡臓顩r有所緩解。例如，2019年北京市以市政府名義印發(fā)公文減少38.6%，召開會議減少33.8%。那么，在政務(wù)會議大幅精減的背景下，會議的“水分”大大壓縮;作為一種治理工具與手段，會議更應(yīng)發(fā)揮出原有的實效性與工具性。政務(wù)會議銜接起“中央—地方—基層”各級政府，形成內(nèi)嵌于科層權(quán)力結(jié)構(gòu)的信息傳遞機制，在國家治理的背景下，同樣不可或缺地成為一種公共治理任務(wù)的科層傳遞方式。但是，政務(wù)會議是如何實現(xiàn)治理任務(wù)傳達及治理信息傳遞的呢？其背后代表著何種政治內(nèi)含？這是本文試圖研究的問題。

目前，學(xué)術(shù)界對“政務(wù)會議”這一議題的研究缺乏，已有的研究成果主要從宏觀和微觀兩個層面切入，大多聚焦于會議的實際功用性。微觀層面的研究，主要是將政務(wù)會議置于基層治理場域中，研究“開會”這一行動下的基層政治模式與地方性權(quán)力的互動，將會議看作是“縣域日常政治的典型景觀”[2]（pp205-220），以會議為切入點深入鄉(xiāng)村基層政治的運作邏輯。[3] 宏觀層面的研究，以當(dāng)代中國政治為背景進行整體構(gòu)建，主要以符號互動理論為基礎(chǔ)，將開會作為一種集體政治互動行為并進行從微觀到宏觀的分析。[4] 綜上所述，現(xiàn)有研究雖然已關(guān)注到“政務(wù)會議”這一常態(tài)化現(xiàn)象在政治權(quán)力體系運作中的作用和影響，但研究范圍仍囿于單一層級或特定區(qū)域，未將政務(wù)會議當(dāng)做行使政府權(quán)力、履行政府職能的一種重要的政府工具，忽略了政務(wù)會議在信息傳播和話語建構(gòu)中的正向功能。因此，在當(dāng)前國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的治理背景下，更需要明確“會議”這一治理工具在科層集體互動中的運行邏輯與政治含義。因此，關(guān)于“政務(wù)會議”這一學(xué)術(shù)議題的研究值得進一步深入與擴展。

二、政務(wù)會議：一個常見但被忽略的學(xué)術(shù)議題

所謂政務(wù)會議，是指政府治理體系內(nèi)部程序化的具備商討、決策、行動和協(xié)調(diào)的集體議事形式，根本目的是行使國家治理權(quán)力、落實國家治理目標。從行政組織層面來看，這種“自上而下傳達、自下而上匯報”的制度化會議機制已經(jīng)完全內(nèi)嵌于金字塔式的科層權(quán)力結(jié)構(gòu)中。一般而言，決策層制定發(fā)展規(guī)劃及治理綱要時，通常要以政務(wù)會議的形式來傳達相關(guān)指示及治理任務(wù)。地方政府接收到上級政府傳遞的政府信息，會以相關(guān)政策文件為基礎(chǔ)，通過各種會議來領(lǐng)會學(xué)習(xí)上級要求及治理任務(wù)，并通過科層結(jié)構(gòu)進一步向下一級行政組織傳達指示、下達任務(wù)，進而實現(xiàn)治理目標的步步推進與層層落實。

政務(wù)會議已然成為政府治理權(quán)力運作的基本模式，無論是政府權(quán)力運行，亦或是政府職能履行，都離不開政務(wù)會議的協(xié)調(diào)和推進。因此，政務(wù)會議廣泛存在于政府治理的各個階段和各個層面，如果不加限制，很容易陷入“文山會?！敝?，異化為政府治理中的“官僚主義”與“形式主義”，甚至成為基層治理的負擔(dān)。2019年，中央發(fā)布《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，明確提出將2019年作為“基層減負年”，整治文山會海、解決督查考核過度留痕問題。本質(zhì)上，必要的政務(wù)會議日益成為一種行政“負擔(dān)”，是會議在權(quán)力與程序二維架構(gòu)中出現(xiàn)的偏激失衡。在“權(quán)力—程序”的二維結(jié)構(gòu)中，有效發(fā)揮功能的政務(wù)會議是權(quán)力性與程序性的雙向平衡，在合理的會議訴求和合規(guī)的會議程序的雙向引導(dǎo)下實現(xiàn)了上下級之間的任務(wù)分配和信息傳遞。而“官僚主義”是會議進程中權(quán)力的行使越過合理程序，“權(quán)力本位”的意識主導(dǎo)著會議走向，應(yīng)行的治理部署互動核心被打破;“形式主義”則是過度程序掩蓋了權(quán)力運行應(yīng)有的政治影響，會議的功用僅退化成為“走過場”的形式，有名無實。雖然外界對政務(wù)會議的認識多為負面評價，政府內(nèi)部有陷入“官僚主義”“形式主義”的可能，但政務(wù)會議在政府實際工作中仍是一種重要的信息傳遞和目標治理的工具。

基于以上，本文剖析“政務(wù)會議”這一行為背后內(nèi)含的政治邏輯及其顯性效應(yīng)，并以此建構(gòu)“政務(wù)會議”的分析框架（見圖1）。從行政組織的角度來看，從我國縱向單一的科層行政體制結(jié)構(gòu)出發(fā)，分析政務(wù)會議存在的合理性及現(xiàn)實價值，點明會議在溝通中央政府、地方政府、基層政府各級之間重要的橋梁作用，同時闡述會議在各級權(quán)力運作中產(chǎn)生的不同效應(yīng)。在中國現(xiàn)實情境下，中央政府傳遞重大公共價值導(dǎo)向與治理任務(wù)可視作一種“編碼”行為，地方政府對中央政府政治精神與治理任務(wù)的“地方化”解讀是相應(yīng)的“解碼”行為，不同層級政府“接力式”會議銜接起了中央政府與地方政府之間的信息傳遞與治理任務(wù)分配。由此，最高決策層對未來現(xiàn)實敘述的治理綱要及治理任務(wù)通過科層權(quán)力體系各階層的不斷傳遞，其攜帶著行政體制各層級的不同目標與特性不斷向下具體化操作執(zhí)行，最終到達基層政府，將頂層設(shè)計轉(zhuǎn)化為基層治理目標。其中，政務(wù)會議發(fā)揮著舉足輕重的“接力棒”作用，而行政組織的科層運作方式亦造成會議型傳遞方式的內(nèi)生性局限，基于會議渠道接收上級話語傳遞的地方政府個體形態(tài)與行為選擇仍有可能指向不同治理結(jié)果，形成了從中央到地方以“政務(wù)會議”為主要方式的各層級政府之間治理任務(wù)傳遞的生成路徑。

三、上級編碼：經(jīng)會議傳遞的一種重大治理導(dǎo)向

我國是單一制國家，中央政府直接領(lǐng)導(dǎo)地方政府，地方政府的權(quán)力來自中央政府的授權(quán)和委托。金字塔形的科層權(quán)力體系中，中央決策層的會議構(gòu)成制度化政治會議體系的第一個層次;同時，按行政隸屬關(guān)系由中央召集省級政府領(lǐng)導(dǎo)召開會議，再由省級政府領(lǐng)導(dǎo)召集地市一級開會，隨后再由地市一級政府領(lǐng)導(dǎo)召集縣區(qū)一級開會，最后由縣級政府領(lǐng)導(dǎo)召集鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級開會。這五個行政層次構(gòu)建了一個科層式、制度化的會議體系，每一層級的政務(wù)會議都是制度化會議體系中的一個必要環(huán)節(jié)。這是一個由最高決策層開始并逐漸擴展下移，最終形成“中央—地方—基層”政府治理體系全覆蓋的、自上而下的信息傳遞機制。制度化的政務(wù)會議機制在這三級層次的政治會議中依次傳遞、不斷構(gòu)建，政務(wù)會議的信息傳遞方式和治理目標分解在不同層次的行政組織中呈現(xiàn)出不同的特征與形態(tài)。

為回應(yīng)不同時期的公眾需求與時代要求，中央政府需要緊扣實時變局進行整體部署與頂層設(shè)計，如現(xiàn)階段的“四個全面”戰(zhàn)略部署及“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略目標等都是嵌入現(xiàn)實經(jīng)濟社會中的重大公共價值導(dǎo)向，并被具象為不同的治理目標和治理任務(wù)層層向下傳達。但是，在國家治理體系中，中央政府最高決策層傳遞的意識話語與治理愿景往往具有抽象性和宏觀性的特征，要實現(xiàn)從上至下的易傳達、可解讀就需要更為明確的表達形式，即各種各樣的公共政策。文本形態(tài)的公共政策具有引導(dǎo)行政精神與約束執(zhí)行行為的雙重功能。因為中央層面的公共政策涉及不同的職能部門，需要考量不同地方政府的實際情況和執(zhí)行能力，最終的政策文本往往采取指導(dǎo)性和宏觀性的表述。任何公共政策都蘊含著一定的公共價值導(dǎo)向，指明了地方政府階段性治理任務(wù)的價值要求及發(fā)展方向。公共政策中凝聚的行政精神和治理目標蘊含著大量的治理任務(wù)和治理信息，在向下級政府傳遞的初始階段，實為一種“編碼”工作。編碼源于計算機領(lǐng)域，是指將信息從一種形式轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N形式的過程，本文引申為公共問題轉(zhuǎn)化為公共政策的過程。具體而言，中央政府將各種公共需求和公共問題逐步轉(zhuǎn)化為階段性的治理目標與治理任務(wù)并制定相應(yīng)公共政策的過程，進而以國家層次的架構(gòu)實行高位推動公共政策執(zhí)行，通過壓力型體制將宏觀治理任務(wù)進行下一級傳達。但文本形態(tài)的公共政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實形態(tài)的政策目標并不是理想直線型，政策執(zhí)行具有“層級性”，因為中央政府到地方政府存在著“層級距離”，央地溝通的有效工具就是會議以及緊跟其后的政策文本。

中央政府是“元編碼者”，運用政治話語和政策文本把握著國家治理的精神和方向，以最簡明的方式實現(xiàn)意識形態(tài)傳遞，地方政府在接受中央政府“元編碼”時，需要基于地方特性與資源稟賦對其進行深入解讀。從這一角度來說，這也對上級“編碼”提出了要求。首先，中央政府與地方政府銜接的政務(wù)會議中，中央政府在將核心政治精神凝練為強指向性的政府治理任務(wù)及政策文本時，需要用深刻但易解讀的話語表述，同時具有頂層設(shè)計的宏觀性，往往只指示總體要求和基本原則，對于地方政府來說這是上一級政府的“編碼”行為，在這一層級會議中承載的信息類型是宏觀性且不易直接讀取執(zhí)行的。想要順利承接治理任務(wù)實現(xiàn)階段治理目標，地方政府需要從自有特性出發(fā)，發(fā)揮主觀能動性對上一級信息進行“解碼”。其次，在地方政府與基層政府銜接的政務(wù)會議中，地方政府成為次級“編碼者”，對基層政府工作作出指示，傳遞初步分解的治理任務(wù)，進行次級“編碼”。這一層級會議所攜帶的信息形態(tài)則是已具有地方治理特性的待實行治理舉措與待達目標。最后，基層政府的政務(wù)會議則是治理任務(wù)的最終落實階段，會議核心信息具有高度實操性與具體性，留有的自主彈性空間最小。由此可見，中央政府—地方政府—基層政府的科層結(jié)構(gòu)既是政府治理權(quán)力體系的最直觀架構(gòu)，也是政務(wù)信息賴以傳遞的重要渠道，由此產(chǎn)生的制度化會議機制也為各層級政府的“編碼”與“解碼”提供了組織載體。

中央政府的頂層設(shè)計和治理目標由國家級治理場域傳遞至地方級治理場域，再落實到基層治理場域，這充分表明了我國治理任務(wù)和政策執(zhí)行的“多層級性”。銜接各層級政策話語傳遞的工具就是各層級政務(wù)會議，會議貫穿了由治理理念到治理目標，從治理目標到治理任務(wù)，乃至治理任務(wù)層層分解的全部過程。政務(wù)會議代表著地方政府對中央政府的治理理念與治理目標的再解讀與再規(guī)劃，因此，地方政府執(zhí)行效果是“政策落地”還是“政策空傳”，地方政府在傳遞過程中的“解碼”能力就成為重要的影響因素。

四、下級解碼：以會議代表的一種地方獨特解讀模式

政務(wù)會議是地方政府解讀中央精神及細化治理目標過程的主體，政務(wù)會議成為了地方政府一種獨特的“解碼”模式?！敖獯a”代表著什么？解碼代表著編碼的逆過程，是通過解構(gòu)手段將信息還原為開始的狀態(tài)。中央政府的治理“元任務(wù)”具有宏觀性，是一種大方向的指導(dǎo)同時也是有待具體落實的。地方政府需要在接收到上級政治信號后，對宏觀性的治理任務(wù)進行微觀化“解碼”——依據(jù)地方實際情況與條件執(zhí)行治理任務(wù)，這一種行為具有彈性化。那么，地方政府是如何實現(xiàn)“解碼”的呢？

（一）地方政府的“表態(tài)行為”

地方政府通過政務(wù)會議對上級政府的治理理念和治理目標做出的回應(yīng)，實際上是一種表態(tài)行為，體現(xiàn)了地方官員的政治傾向?！暗胤焦賳T表態(tài)是對包括一切具有政治屬性和特征的社會存在和社會意識的表態(tài)活動，反映其對政治體系的認知和行為作用的過程?！盵5] 我國是單一制國家，地方政府受中央政府領(lǐng)導(dǎo)，地方官員的權(quán)力來源于科層結(jié)構(gòu)內(nèi)部自上而下的授權(quán)，因此地方政府在嚴格的權(quán)力構(gòu)架體制中會自覺遵循上級政府的權(quán)力來行使行為，并通過表態(tài)話語將態(tài)度與行為的縱向一致性傳遞給上級政府。地方政府在接收到上級政府的傳遞信號以后，通過政務(wù)會議這一種“表態(tài)性”行為，來達到解讀上級指示精神以及進行治理目標的再分解和具體化，這既是對上級政府的一種回應(yīng)，也表達了對上級政府傳遞的治理目標的重視態(tài)度，以行動來表示將會積極落實上級任務(wù)目標的意愿和態(tài)度。政治表態(tài)動機和行為在科層官僚制當(dāng)中是長期存在的：個體的官僚不可能擺脫那部給他套上了挽具的機器。[6]（p1127） 絕大多數(shù)情況下，科層制體制中的個體官僚不過是一部無休止運轉(zhuǎn)的機器上的一個小齒輪，理性官僚制為他們規(guī)定了一條實質(zhì)上是固定的行進路線。換言之，地方官員尤其是基層官員在行使政府權(quán)力、履行政府職能的過程中受到官僚體制的羈絆，缺少一定的自主性。對于由上級政府傳遞至眼前的治理任務(wù)，地方政府官員條件性地產(chǎn)生回應(yīng)行為并在地方工作會議中進行治理任務(wù)的具體落實部署。從這種意義上來講，“政務(wù)會議”作為地方政府接收上級政府信息的解碼手段，是地方政府官僚政治生活中的慣性行為。

（二）地方政府的目標管理

地方政府通過“會議”來解碼上級政府治理理念及治理目標，將宏觀頂層治理目標轉(zhuǎn)變?yōu)榭蓤?zhí)行、可落實的具體化、日常性的治理任務(wù)，屬于一種典型的目標管理行為。一般而言，目標管理強調(diào)管理人員應(yīng)該由他所要達到的目標而不是他的上級來指揮和控制，即目標管理和自我控制。其存在兩條必須遵循的基本原則：一是注重工作成果，即以工作成果作為衡量組織工作績效的標準;二是重視人的行為，即通過積極的激勵密切組織關(guān)系，使個人目標與組織目標融為一體。中央政府的治理目標由上到下傳達給地方政府時，仍是以國家級治理場域為出發(fā)點的宏觀目標，這就需要地方政府將總目標轉(zhuǎn)變?yōu)榕c地方級治理場域匹配的治理任務(wù)與具體指標。換言之，這同樣是上級政府在向下傳遞治理理念與治理目標時減少政府內(nèi)部直接控制與規(guī)制，以留給地方政府可自由發(fā)揮的空間。在目標層層分解過程中，政務(wù)會議扮演著“緩沖器”與“轉(zhuǎn)換器”的角色，以政務(wù)會議為依托實現(xiàn)從國家到地方的承接與規(guī)劃。地方政府通過政務(wù)會議這一強能動性的集體商議形式進行有效的個性化施政，這正體現(xiàn)了現(xiàn)代化政府改革的“放管服”趨勢，即給地方政府“松綁”，更多的權(quán)力下放與減少管制。在某種程度上，政務(wù)會議一直保障著地方政府自主權(quán)力的行使，會議形式下的集體互動有助于激發(fā)地方政府的治理創(chuàng)新，提高治理積極性。但是，需要強調(diào)的是地方政府目標制定的自主性是以遵循上級政府宏觀目標包含的基本理念為前提，這種從中央到地方、從地方到基層的落實之間留出的彈性化活動空間就是地方政府創(chuàng)新的空間。

（三）地方政府的“錦標賽”

上級政府下達“待解碼”的治理任務(wù)及待執(zhí)行的公共政策至地方政府，其中同樣隱含著上級政府的政績考核要求，這與地方官員的仕途發(fā)展緊密相連。中央政府與地方政府的治理目標往往具有不同特征，中央政府政策目標從全局出發(fā)是整體性和指導(dǎo)性的，地方政府不能照抄照搬，需要在這個基礎(chǔ)上依據(jù)自身地方偏好和能力強弱將上級目標細化為具有地方性的政策目標。在這種意義上，地方“會議”不僅代表著地方政府“解碼”的行動也指向緊跟其后的政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，如何將政策目標落實為政策實際，是對地方政府及地方政府官員的一場“測驗”。據(jù)此，地方政府官員實際處于一場“晉升錦標賽”之中。晉升錦標賽作為一種行政治理的模式，是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設(shè)計的一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定。[7] 地方政府在來自上級政府的壓力驅(qū)動下組織的政務(wù)會議既代表著“政治錦標賽”的客觀政績要求也隱含著地方政府及其官員的主觀回應(yīng)行動。地方政府在受到“晉升錦標賽”的外部強激勵下，會激發(fā)自身的政績熱情與責(zé)任感，以積極的態(tài)度對上級政府的治理任務(wù)與政策目標進行細化與再規(guī)劃——“解碼”，落實完成與地方政府治理能力相匹配的治理目標。

五、傳遞亂碼：“會議式”科層傳遞存在的局限性

科層官僚制在公共與政治領(lǐng)域的效能也像在私人經(jīng)濟中一樣有著明確的局限性。[6] 作為單一制體制國家，我國由上到下的層級結(jié)構(gòu)是嚴格且固定的，上級政府授權(quán)給地方政府，地方政府的行為則必須遵循上級政府的要求與約束，這是行政體制上的官僚系統(tǒng)特點。但科層官僚體制的無差錯高效運轉(zhuǎn)是理想狀態(tài)的一種假設(shè)，現(xiàn)實情境是存在著中央集權(quán)體制與廣闊治理范圍下地方性差異間的矛盾。中央政府的垂直權(quán)力單線分散下放至各地方政府，地方政府權(quán)力運行經(jīng)過政務(wù)會議的加載，自然投射出不同的地方政府態(tài)度與政府行為。壓力型體制下的地方政府作為獨立的政治行為體并不僅僅消極被動地聽任上級政府指揮，其也有著區(qū)別于其它地區(qū)的相對獨立的利益訴求與政策目標。[8]（pp203-210） 對于中央政府層層傳遞下來的治理任務(wù)與政策目標，無論態(tài)度積極與否，地方政府的政績底線是在規(guī)定程序中完成行政任務(wù)、實現(xiàn)治理目標。在此基礎(chǔ)上，仍存在地方政府依靠地方資源與背景來運行潛在的非正式權(quán)力運作程序，以尋求地方或個人的利益最大化，形成與中央政府的非公開博弈狀態(tài)。因此，地方政府在彈性權(quán)力邊界的自由裁量空間中由于會議“解碼”能力及意愿的不同，地方政府對應(yīng)呈現(xiàn)不同行為傾向。

根據(jù)以上的分析，可以抽象出態(tài)度（消極—積極）和行為（服從—博弈）兩個指標來衡量政務(wù)會議信息傳遞中的地方政府行為。由此，建立一個矩陣列表，將其分為四種類型，如表1所示。

類型Ⅰ：積極—服從型。中央和上級政府是行政體制內(nèi)權(quán)力的掌管者，也是政治資源的掌握者和提供者，地方政府對上級政府有著內(nèi)生的服從意愿。這表明地方政府在上級政府設(shè)立的宏觀治理目標基礎(chǔ)上，依據(jù)地方實際情況與資源條件進行切實規(guī)劃設(shè)計，是對上級治理任務(wù)的有效拆解與治理目標優(yōu)化。這同時也是上級政府對地方政府在“態(tài)度—行為”框架中最滿意的一種目標結(jié)果。形成目標優(yōu)化的“積極—服從型”地方政府，不僅能通過政務(wù)會議對上級重大精神和治理任務(wù)在最小偏誤情況下成功解碼讓其與地方情況實現(xiàn)匹配，同時也是銳意進取的行動派，不斷推動相關(guān)政策執(zhí)行落實。換言之，目標優(yōu)化傾向的地方政府官員向上滿足了上級政府治理任務(wù)傳遞的要求，向下積極推進下一級基層政府的部署及貫徹落實。地方政府官員希望向上級政府展示自身的工作能力及政績，希望得到上級政府的認可與肯定。在這種蘊含目標管理式思想模式下，地方目標與中央目標指向一致，地方政府利益與中央政府利益取向也一致，政務(wù)會議銜接起基層政府、地方政府和中央政府，形成穩(wěn)定的信息傳遞治理鏈，治理任務(wù)與治理目標在反復(fù)實操中不斷深化與強化，微觀治理目標落實效果實現(xiàn)層級式由下到上成效疊加，最終助力推動國家層面的宏觀治理任務(wù)的完成。

類型Ⅱ：消極—服從型。在理性科層官僚制內(nèi)，下級政府理應(yīng)遵循科層秩序，積極完成上級政府的指示與任務(wù)。然而事實上，與政府體制外的普通人相比，體制中的地方政府官員及其部門人員并不具有更多的“利他”意識，對于做出的目標決策，不會更好也不會更壞，同時明顯存在著地方政府“惰性”。這種模式下的地方政府在接收到上級政府的政治信號及治理任務(wù)后，同樣通過政務(wù)會議進行政治表態(tài)，表面上釋放已接收到的精神指示及開始切實推進治理工作的信號，表態(tài)過后的實際治理工作進度卻處于停滯狀態(tài)，無力推進地方特性的具化治理規(guī)劃。因為政治市場與經(jīng)濟市場交易結(jié)構(gòu)的相似性，歸根到底，取決于人的自利本性。利益制約是對人類行為的最終制約形式，在政治市場上的政治人也必然效仿市場上“經(jīng)濟人”行為，以“經(jīng)濟人”的面目出現(xiàn)。[9]（p256）“惰性”地方政府官員認為國家治理部署的整體利益與地方?jīng)]有直接關(guān)系，上級政府的治理任務(wù)與政策目標只需達到“最低標準”即可“交差”，唯一訴求是保住現(xiàn)有官職與權(quán)力，晉升激勵刺激性弱，因為在現(xiàn)有地方環(huán)境里依靠自身資源與背景能維持個人利益的穩(wěn)定與平衡。在地方政府會議上，對于上級政府傳遞的治理任務(wù)，怎么樣來的就怎么樣傳遞給下一級基層政府，不作出能動性的地方部署與創(chuàng)新。由此出現(xiàn)“以會議傳遞會議，用文件落實文件”的官僚形式主義，導(dǎo)致地方政府治理目標僵化，難以貫徹落實。

類型Ⅲ：積極—博弈型。如果說以上兩種類型的地方政府還是嚴格遵守層級秩序，服從于上級政府，那么這類地方政府就是在上級政府授權(quán)的彈性空間內(nèi)觸及自由邊界。與各地方政府一樣，其在面臨上級政府傳遞的治理任務(wù)時，使用政務(wù)會議這一權(quán)利運作工具來對上級政府指示精神與治理任務(wù)進行“解碼”，實際的目標價值導(dǎo)向卻偏向地方自身利益的最大化，形成與中央和上級政府的非公開“博弈”。換言之，地方政府權(quán)利運作出現(xiàn)“名實分離”。名義上地方政府通過政務(wù)會議的信息傳遞進行積極的治理任務(wù)地方個性化，但實質(zhì)上則謀求超越整體的地方獨立利益最大化。地方政府的自主博弈行為內(nèi)生于體制本身，一定程度上也是調(diào)適一統(tǒng)化決策體制與差異化地區(qū)治理之間矛盾的潤滑劑，但只在對不合理的僵化規(guī)定的抵制和創(chuàng)新范圍內(nèi)才具有合理性。積極型地方政府博弈仍然需要依靠政務(wù)會議這一內(nèi)嵌于科層體制的信息傳遞工具，推進治理任務(wù)的意愿高漲但會通過對上級政府政策文本的研究，從中尋找到一些較彈性的部分進行“靈活”的解讀，以盡可能地維護局部區(qū)域乃至個人的自身利益。[9] 自主博弈型地方政府在進行決策時，總是在中央政府精神指示與地區(qū)利益之間進行靈活決策，往往伴隨著權(quán)力的非正式化運作現(xiàn)象。

類型Ⅳ：消極—博弈型。這是地方政府“態(tài)度—行為”框架內(nèi)對整體治理效能損耗最大的一種地方政府類型，地方政府在治理工作上既消極無為無法完成治理任務(wù)，同時為謀地方或個人私利甚至損害國家利益。政務(wù)會議自上而下傳達、自下而上匯報的信息傳遞機制為治理任務(wù)的傳達提供了制度化運作載體，但由于信息不對稱的存在，消極博弈型地方政府往往會通過“造假”“收買”“共謀”等權(quán)力的非正式化運作來應(yīng)對上級政府的檢查與考核，以規(guī)避治理任務(wù)執(zhí)行偏離或失敗的追責(zé)風(fēng)險。道格拉斯·諾斯說過，制度是一個社會中的游戲規(guī)則，這種規(guī)則是人類設(shè)定來限制他們的行為互動的約束。人在既定的制度與制度變動過程中的選擇行為，有許多特性可以使用博弈論來說明。[10] 地方政府與中央政府的類似博弈是建立在央地利益雙重性的基礎(chǔ)之上的。一方面，地方政府與中央政府的根本利益具有一致性，最終目的都是為了促進地區(qū)發(fā)展，提高治理現(xiàn)代化水平，推動國家社會發(fā)展。嚴格來說，地方政府必須以國家利益為總體、以中央利益為前提。但另一方面，地方政府利益又具有相對的獨立性。這是因為，地方政府官員實際是“理性經(jīng)濟人”，會將整體利益與個體利益區(qū)分開來，不自覺地追逐自身利益的最大化，甚至以損害國家利益作為代價。地方政府執(zhí)行者對上級政策與治理任務(wù)往往以自己的利益損益值作為對策參量，得益愈多，愈樂于執(zhí)行;受損愈多，則不樂于執(zhí)行。從地方政府與中央政府的博弈結(jié)果中，我們可以發(fā)現(xiàn)，博弈雙方的“理性”行為常常會導(dǎo)致集體的非理性。一定時期以內(nèi)，一個國家的利益和總量是一定的，國家治理目標也是為了推進國家的新階段發(fā)展，如果地方政府只顧片面追求自身的最大利益，僅用“政務(wù)會議”這一行動來表面應(yīng)付上級政府，將上級精神指示與治理任務(wù)“解碼”變成“亂碼”，那么將會嚴重影響國家發(fā)展。

六、結(jié)語

政務(wù)會議是我國政治生態(tài)內(nèi)循環(huán)維持運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，是科層體制中由上至下重要的信息傳遞機制，更是現(xiàn)階段下國家治理現(xiàn)實情境下的重要工具。長久以來，中國政治發(fā)展進程與會議息息相關(guān)，許多重要政治轉(zhuǎn)折點都是依托會議得以實現(xiàn)，這種形式亦或是行動已經(jīng)成為“常態(tài)化”，但是其作用機理與深層含義卻仍待繼續(xù)探究。在現(xiàn)實情境中，中央政府基于國家治理場域做出頂層設(shè)計并制定宏觀治理任務(wù)，這一“編碼”行為既是面對下級的一種顯性治理導(dǎo)向也是一種隱形壓力，地方政府接收到傳遞下來的治理任務(wù)以后通過“政府會議”這一常態(tài)化行為進行“解碼”，轉(zhuǎn)化為適應(yīng)于地方治理場域的治理任務(wù)與治理目標，換言之就是讓其更為具體可落實，再以同樣形式向基層政府傳遞，推進治理任務(wù)的深入貫徹落實。但值得注意的是，地方官員作為政治結(jié)構(gòu)中的理性人，即使處于嚴格科層官僚制中也會傾向自我利益追求。而在這時，會議也被異化成為個人追求私利的政治工具。所以，當(dāng)中央與地方利益、整體與局部利益、長遠與眼前利益、公共與私人利益并不完全一致時，就極有可能發(fā)生地方政府與中央政府的非公開“博弈”行為，地方政府追求自身利益的最大化，而以犧牲公共利益為代價。政務(wù)會議與此同時也產(chǎn)生了不同的效用，指向迥然不同的地方治理結(jié)果?？偠灾?，對于政務(wù)會議的研究絕不僅限于會議的實際功用性與流程規(guī)范，其蘊含的政治內(nèi)涵及作用輻射是探究政府體制運行的重要切入角度，因此，希望本文能夠引起對“政務(wù)會議”這一話題的重視與深入研究，同時為中國央地政府關(guān)系及地方治理議題提供一個有參考價值的切入點。

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責(zé)任編輯 ?范瑞光