[摘 ?要] 政策科學具有問題導向性。作為決策過程首要環(huán)節(jié)，政策問題建構集解釋、描述、建議和說服于一體，對政策取向影響深刻，甚至決定公共政策成敗。通過網約車案例實證研究發(fā)現(xiàn)，我國政策問題建構存在行動網絡失靈的現(xiàn)實梗阻，是領導決策方式滯后、法治化水平低、政策共同體溝通鏈條缺損、利益沖突處理失當?shù)纫蛩刈饔玫慕Y果。政策問題建構優(yōu)化應當基于精準行動模型，培育現(xiàn)代化領導決策機構和方式、塑造政策問題建構法治形態(tài)、提高信息互動和利益沖突化解水平，推動行動者、行動網絡和轉譯過程洽合，最終實現(xiàn)政策問題科學精準建構。

[關鍵詞] 政策問題建構;行動者網絡;精準優(yōu)化

[中圖分類號] D035 [文獻標識碼] A [文章編號] 1008-4479（2021）01-0072-10

一、問題的提出

（一）政策科學的問題導向

波普爾（Karl Popper）認為“科學和知識增長永遠始于問題、終于問題”[1]（p318），政策科學也具有問題導向，其研究范式始終圍繞問題展開。薩巴蒂爾（Paul Sabatier）將政策問題建構視為公共決策邏輯起點，認為與方案選擇相比，問題建構甚至更為關鍵。政策問題建構對公共決策影響深刻。第一，政策問題建構決定政策取向。政策問題建構集解釋、描述、建議和說服功能于一體，[2]（p15） 能影響對社會資源和價值的權威性分配，甚至決定政策取向。[3] 第二，政策問題界定決定公共政策成敗。阿克奧夫（Russell Ackoff）、鄧恩（William Dunn）等都認為政策失敗往往來自于錯誤的問題界定，選擇“正確”方案解決“錯誤”問題是政策分析中“最大的危險”。[4]（p8） 第三，政策問題界定對未來社會建構影響深遠。社會建構論認為政策問題不單純是既定事實或現(xiàn)實狀況，通常是解釋社會性定義的情勢，蘊含了引導未來社會建構的價值標準與偏好。[5]（p172） 黨的十九屆四中全會強調建立決策科學的權力運行體系，如何精準高效地發(fā)現(xiàn)“真問題”是復雜社會治理的首要任務，對科學決策乃至國家治理現(xiàn)代化具有重要影響。

（二）相關文獻綜述

政策問題建構描述了問題進入決策視野的過程，是通過公共活動能夠實現(xiàn)的需要、價值或改進機會。[6] 拉斯韋爾（Harold Lasswell）認為問題態(tài)度決定政策走向，“問題態(tài)度是政策取向重要特征，可以被培養(yǎng)以至產生歷史性政策建議”[7]（p12）。然而，并不是所有問題都會成為政策問題，決策者對問題吸納具有選

擇性，瓊斯（Charles Jones）認為政策問題建構是從社會問題到公共問題，再到政策問題的層層篩選機制。[8]（p15）在政策問題篩選方面，米加寧等在通過國內外政策分析方法對比，發(fā)現(xiàn)對政策對象進行解構和優(yōu)化是政策問題重要來源和分析方法。[9] 錢再見討論了政策問題建構的主觀人為性特征。黃偉探討了政策問題建構的工具選擇，靳永翥研究了政策問題建構公共性邏輯，王春城對政策問題精準化進行了界定，上述研究形成了對政策問題建構外延的全面解讀。

政策問題建構影響因素、來源與模型研究。薛瀾等從“政策分析市場”切入，指出智庫對政策問題建構具有決策外腦、政策參與和理性辨析三大舉足輕重的影響。[10] 王騷、龔虹波、張娜分別認為政府能力、行動者合作、決策技術，是政策問題建構重要影響因素。王浦劬等認為行政信訪對公共政策內容、價值和調整具有直接影響，是政策問題重要來源;[11] 黃如花從政府數(shù)據開放、婁成武從政策仿真、陳堂發(fā)從新聞媒體等角度探索了政策問題來源。國外學者提出了政策問題建構的諸多模型，從馬奇（James March）等的垃圾桶模型到金登（John Kingdon）的多源流模型，再到最新的鮑姆加特納（Frank Baumgartner）和瓊斯（Michael Jones）的“間斷—均衡模型”等，在諸多領域得到了廣泛應用。國內學者既有對上述模型修正者，比如魏淑艷、孫萍、文宏、楊志軍等，也有提出本土化模型者，比如薛瀾、趙靜、朱剛等。

特定情境下的政策問題建構研究。一是網絡特定空間中政策問題建構。張康之、向玉瓊認為互聯(lián)網推動了政策問題建構權擴散，其過程越來越倚重人的合作。[12] 魏淑艷通過對網絡時代多源流模型的修正，發(fā)現(xiàn)網絡新媒體觸發(fā)、政策問共同體虛擬接觸和網絡民意耦合，共同開啟了網絡政策議程之窗。[13] 何植民、馬小虎、韓振燕等學者也從新媒體視角切入，研究了網絡時代政策問題建構特征、過程、模式等內容。二是社會轉型情境中政策問題建構，集中于對熱點案例的分析。賈秀飛等研究了“霧霾”上升為公共問題并被決策者廣泛重視的過程;[14] 曹琦、崔兆涵等探索了我國公共衛(wèi)生政策問題的演變和新趨勢;徐自強、李增元等指出延遲退休背景下政策問題輿情應避免陷入“塔西佗陷阱”;邰語桐對人工智能政策問題中法治和倫理進行了反思等等，體現(xiàn)出政策問題建構研究的時代性、全面性和新趨勢。

二、案例論辯：政策問題建構梗阻的實證分析

（一）案例資料獲取

我國網約車最早出現(xiàn)于2014年，隨著頻發(fā)的出租車罷運、網約車與出租車沖突等事件，迅速成為社會聚焦的熱點問題，各地紛紛制定政策，交通運輸部也于2016年出臺全國性政策，網約車政策問題成功建構。然而2018年以來，屢見不鮮的網約車司機侵害乘客事件，使該問題再度進入決策視野。根據現(xiàn)象性、典型性、可檢驗等案例選擇標準，[15]（p46） 網約車案例具有適用性。

案例核心資料來自訪談調研。對出租車司機、網約車司機、相關行業(yè)協(xié)會和公司、公眾等訪談17次，并選擇F市為實地調研單位，對市委秘書長L，政協(xié)副主席T，網絡處Q和L，政研室主任D，綜合科長T等問題相關者進行開放式座談16次，所獲資料編碼為（F01-F33）;輔助資料是通過互聯(lián)網收集的與網約車政策相關的信息，其中網絡案例、自媒體信息等一手資料編碼為（W1-W15），統(tǒng)計報告、學術文獻等二手資料編碼為（W16-W20）。

（二）資料編碼分析

借助Nvivo11軟件對網約車案例資料進行開放式編碼，得到17個初始范疇編碼（自由節(jié)點），如表1。在此基礎上進行主軸編碼和選擇性編碼，可以得到5個副范疇編碼（子節(jié)點），它們又可以進一步歸納到政策問題建構協(xié)作失洽（父節(jié)點）的主范疇編碼之下，如表2。

（三）政策問題建構行動網絡失靈現(xiàn)實表征

第一，政策問題建構行動法律體系和程序不健全。健全的法律體系和程序設計是政策問題建構行動的基礎性保障，對參與者行為具有指導和規(guī)范作用。當下我國政策問題建構中公眾參與的立法指導不明確、法律法規(guī)配套不完善、法定程序流于形式等問題，反映出監(jiān)督規(guī)范、沖突化解、組織運作等維度的法治精神缺失。第二，政策問題建構行動流程不暢。政策問題建構不僅指界定的正確問題，還包括如何界定問題，即行動流程。政策問題建構流程不暢會阻礙信息管理和科學決策，甚至制約政策議程合法性，主要表現(xiàn)為：政策問題建構啟動程序不規(guī)范，復雜的輿情匯報程序耽誤議題信息處理最佳時機和對信息把關等關鍵程序的監(jiān)督不到位。第三，政策問題建構行動機構和領導方式不科學。政策問題建構依托于特定組織機構，機構設置不合理會導致職能劃分和資源配置不清，集中表現(xiàn)在工作人員不足和機構缺位;同時，領導者對政策問題建構影響力過大、決策者意志不確定、領導人更換導致政策議程中斷等問題，降低了政策問題建構行動的客觀理性。第四，政策問題建構行動主體間存在多重沖突。矛盾激化會制約溝通協(xié)作，甚至導致議程中斷，主要集中在不同參與者對話地位不平等、多頭管理和政策間矛盾、沖突協(xié)調和化解的制度性渠道單一、財政支持不足等。第五，政策行動共同體溝通成效低。我國政策問題建構參與各方溝通時效性和質量較低，主要體現(xiàn)在政府選擇性回應、不同參與者溝通互動過程不銜接、制度性回應比例低等方面。

三、政策問題建構行動網絡失靈產生機理

（一）領導決策方式和機構改革滯后

現(xiàn)代化的領導決策方式不夠完善。韋伯（Max Weber）認為合法性來源包括傳統(tǒng)權威、魅力型權威和法理權威，其中法理權威產生于特定職位、非人格化規(guī)則程序，是現(xiàn)代社會的產物和標志?！拔覈I導決策合法性是建立在事實權威和法理權威混合兼容的基礎之上，并且逐步實現(xiàn)法理權威，但事實權威仍然發(fā)揮著重要影響力?！盵16] 我國政策問題建構過程中，決策者、政府部門領導人等對法律制定、程序運行、沖突化解等仍具有很強控制力，行政領導權侵越法律、決策者拍板代替多元協(xié)商現(xiàn)象時有發(fā)生，現(xiàn)代化法理權威有時被置于行政決策權之下。

政策問題建構機構改革滯后。一方面，政策問題建構相關機構權力、職責、能力邊界模糊。政策問題建構需要不同組織機構專業(yè)分工、各司其職，機構缺失或者即使存在但工作人員數(shù)量不足、職能不清晰，都不利于議程推進。另一方面，政策問題建構相關機構改革滯后。以糾紛解決機構為例，目前主要依托于法院和人民調解組織。然而，社會轉型期收案數(shù)量不斷增加而法院力量有限，降低了法律解紛的有效性;人民調解雖然是重要的輔助制度，但目前具有獨立調解資格的專業(yè)機構不多，調解員沒有真正職業(yè)化，多為調解機構外聘專家或公道正派人士兼任，難以形成常態(tài)化的機構和人員隊伍來輔助政策問題建構。

（二）政策問題建構法治化和程序化水平低

政策問題建構法治思維缺乏。法治的核心精髓是公平正義，然而我國封建社會講求“禮不下庶人，刑不上大夫”，傳統(tǒng)思想觀念恰與法治相悖，即使在當下政策問題建構過程中，法治意識不強，特權主義、以權代法、以權謀私、權錢交易等現(xiàn)象亦時有發(fā)生。同時，在不同議程參與者交往和資源交換過程中，人情和社會關系依然是具有強大影響力的行動原則，有時甚至凌駕于法律法規(guī)等正式規(guī)范之上。

政策問題建構法律體系合力和強制力弱。一方面，政策問題建構中不同法律法規(guī)相互矛盾的根源在法律體系合力弱，立法前缺乏有效溝通，不同部門權責不清，針對同一問題的立法（或決策）存在重復、矛盾、缺失等問題，難以形成有效的法律合力;另外，法律同輿論、道德、社會契約的銜接機制不完善，難以形成統(tǒng)一的規(guī)范合力。另一方面，政策問題建構現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏強制性。比如《立法法》規(guī)定“行政法規(guī)在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見……聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”。法律用詞為“可以”而非“必須”，保留了決策者對是否引入公眾參與的自主權;另外，《行政法規(guī)制定程序條例》《行政規(guī)章制定程序條例》對需要公眾參與的“關乎切身利益”“存在重大分歧”事項的界分過于原則化，公眾參與依然缺乏具體可行的法理依據。

政策問題建構法定程序運行不規(guī)范。社會公眾是政策問題建構重要參與者，然而他們經常不按照法定程序反映問題，“制度化維權、司法救濟等行為沒有在法治框架中運用?！盵17] 聚眾鬧事、越級上訪、違法散謠等非理性訴求表達渠道，帶來了矛盾激化等潛在威脅;并且政府工作人員在處置政策問題訴求、資源分配和利益調和中，也經常不按法定程序操作，使其流于形式。同時，借助議程核心地位和強大的行政權影響力，領導者意志傳達有時會逾越法定程序，即使按照法定程序處理問題的行為也缺乏有效監(jiān)督。

（三）政策共同體對接溝通鏈條不完整

政府內部共享服務和信息溝通鏈條不完整。第一，我國政府內部“部門共享服務”落實不到位，雖然建立了政務云大數(shù)據、智慧服務等技術體系，但與之對接的音視頻共享、執(zhí)法監(jiān)管實時連接、輿情獲取與決策研判等機制尚未完全建立。第二，“事前—事中—事后”溝通鏈條不完整。決策者在事前缺乏有效實地調研、科學論證、廣泛征詢和部門溝通;事中的危機管理、輿情研判、多方聯(lián)動中部門合作與資源整合度不夠;尤其容易忽略事后同問題提出者的聯(lián)系，對問題反省檢查不到位，很容易導致類似問題死灰復燃。政策問題建構整個“事前—事中—事后”鏈條沒有形成一以貫之的規(guī)劃引導機制，導致溝通互動脫節(jié)。第三，體制內外決策信息對接不暢。體制外參與者提出的政策備選方案，常因審查、決策者缺席等原因，很久之后才能呈報決策者，可能錯過解決問題最佳時機，即使順利呈送決策者，他們會不會采取吸納也存在變數(shù)。

公眾政策問題建構參與度低。習近平指出，“讓互聯(lián)網成為發(fā)揚人民民主、接受人民監(jiān)督的新渠道”。[18]（p8） 作為我國互聯(lián)網管理重要部門的網信辦，是公眾網絡參與政策問題建構的直接管理者，但其實際工作中對公眾參與管理仍不到位。以F市網絡輿情處置機制為例（見圖1），網信部門重點關注內容有三類：上級管控任務、突發(fā)事件和網絡熱帖。其中，上級管控任務以行政命令為主，基本不存在公眾參與;突發(fā)事件管理中政府始終是主導者，公眾參與度亦不高;網絡跟帖是公眾最主要參與方式，但政府對其處置方式決定了公眾依然很難有效參與。F市網絡處首先依據內容將網帖進行分類，部分民生、政法類問題被直接分配給相關部門（能否處置未知），僅有少部分會被寫入內刊呈送地方主官，并且與上級管控任務和突發(fā)事件相比，網絡熱帖處理只是網信工作的小部分?？傮w看來公眾接觸到決策者機會很少，不利于決策者和社會公眾等針對問題進行深入溝通，嚴重者甚至會引發(fā)信任危機。

（四）利益沖突認知和處理存在缺陷

對政策問題沖突認知存在誤區(qū)。第一，決策者沒有認清沖突存在的必然性。矛盾論認為任何事物都是矛盾統(tǒng)一體，沖突存在具有無可厚非的必然性，在轉型時期可能更加明顯。但部分決策者認為轄區(qū)內出現(xiàn)沖突代表了對政績和治理成效的否定，對沖突一味封殺、打壓、掩飾，反而加劇了政策問題建構中利益調和難度。第二，決策者認為經濟發(fā)展可以化解一切沖突。雖然經濟增長是社會進步的基礎動力，但單純追求經濟效率而忽視社會公正，沖突不僅不會消失，還可能會激化。第三，決策者認為局部沖突不會影響總體和諧，對局部矛盾置之不理、任其發(fā)展，最終導致群體性事件等嚴重后果。另外，面對涉及多部門的沖突事件，不同機構間推諉扯皮，敷衍塞責，與現(xiàn)代官僚制的專業(yè)分工、協(xié)同合作理念相背離。

政策問題有效談判和制度性沖突化解渠道不完善。第一，政策問題沖突有效談判機制缺失。一是決策者與公眾缺乏有效談判機制，有些政府部門暴力對待上訪者，反而會進一步激化矛盾;尤其是群體性沖突發(fā)生后，為了維護穩(wěn)定和平息輿論，決策者經常先做出口頭回應（而非制度性回應），進而采取拖延策略，不僅不能解決沖突，反而給社會穩(wěn)定埋下隱患。二是政府與社會組織缺乏有效談判，社會組織不僅獲取信息途徑少，而且在缺乏政府明確賦權狀態(tài)下，他們無法獲得平等談判地位和話語權。三是社會組織間制度性溝通缺乏，34%的社會組織從未與其他社會組織開展過合作，43%的合作對象在3個或3個以下。[19] 第二，現(xiàn)有議題沖突制度性化解渠道失靈。我國現(xiàn)存制度性沖突化解渠道有司法審判、行政復議、仲裁、官方調解、人民調解、信訪制度等，既有訴訟方式，也有訴訟外方式。然而實際運行中，沖突化解過度倚重訴訟途徑而忽視訴訟外途徑，訴訟途徑繁瑣滯后加上訴訟外沖突解決方式專業(yè)化程度低、效力不強、組織化程度低、人員素質參差不齊，很容易激化沖突。第三，政策問題沖突化解的財政手段失靈。沖突實際是利益矛盾，財政補貼、稅收征管等調節(jié)手段有積極效果，然而地方財政緊張、財稅政策制定和執(zhí)行難度大等因素，會導致化解沖突的財政手段失靈。

四、走向精準：政策問題建構行動網絡優(yōu)化方略

（一）模型建構：政策問題建構精準行動網絡

行動者網絡理論（actor-network theory）由卡龍（Michel Callon）、拉圖爾（Bruno Latour）為代表的法國巴黎學派在20世紀80年代提出。該理論以廣義對稱性為原則，克服了傳統(tǒng)主客觀二元對立的局限，為觀察和重構社會提供了獨特的科學視角。行動者網絡理論注重協(xié)同，包括三個核心要素：行動者、網絡、轉譯。[20]（p22） 行動者是對事物改變施加影響的因素，既包括主體人，也包括組織機構等客體物;網絡是行動過程相連成點的聚合，是對行動連接方式的描述;轉譯是核心行動者將自身興趣或利益與其他行動者關聯(lián)，從而吸引其加入的過程，包括問題化、興趣激發(fā)與利益賦予、成員招募、動員四個階段，轉譯成敗關鍵取決于強制通行點，即行動者必須經過和排除的困難。

精準決策已經成為新時代中國特色社會主義國家治理要求，[21] 基于精準決策要求和行動者網絡理論，本文設計了我國政策問題建構精準行動模型（見圖2）。該模型旨在通過推動政策問題建構中行動者、法治網絡和轉譯流程協(xié)同洽合，實現(xiàn)政策問題行動網絡精準塑造，其重點包括培育高效科學的行動者、建塑程序規(guī)范的法治網絡、設計精確順暢的轉移流程（見表3）。

（二）培育高效科學的行動者：現(xiàn)代化領導決策和科學機構設置

培育現(xiàn)代化的領導決策方式。決策者是政策問題建構核心行動者，其領導決策方式應當向現(xiàn)代化轉變。第一，從“封閉單線”到“開放互聯(lián)”轉變。領導者獨占決策話語權和自上而下的單線領導模式會讓公眾遠離議程參與，久而久之削弱政府對行動網絡影響力。十八大以來，習近平多次提到培育“互聯(lián)網思維”，強調民主、開放、參與、互聯(lián)互通和共享共治，應當破除“家長式”控制的傳統(tǒng)思維藩籬，尊重社會成員參與權、話語權、表達權、監(jiān)督權，形成多元發(fā)散的網絡化現(xiàn)代領導決策思維。第二，從“消極逃避”到“主動面對”轉變。很多領導者畏懼公眾輿論和參與，“70%的官員都有網絡恐懼癥”[22]。公眾參與雖有非理性者，但更多是合理訴求，決策者應主動面對、辯證吸納政策問題建構中的公眾輿論，有利于增強決策公信力并降低政策執(zhí)行難度。第三，從“感性決策”到“理性決策”。理性決策以科學知識、客觀事實和證據為基礎，領導者應當在充分調研、科學論證和專業(yè)咨詢的基礎上，借助智庫等軟力量實現(xiàn)理性決策;同時，必須建立以形式合法性、民主適當性、科學合理性為核心的復合型理性決策考評標準。[23] 第四，從“走馬燈式調動”到“責任終身制”。官員“走馬燈式調動”會導致朝令夕改，引發(fā)政策問題處理中斷、爛攤子、面子工程等后續(xù)弊端。必須嚴格按照《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》等文件要求，保證黨政干部服務任期完整;同時，盡快探索、建立和完善領導干部重大決策的終身負責制和責任倒查機制，規(guī)避決策風險和人走政息。

提高政策問題建構行動機構設置科學性和靈敏度。第一，優(yōu)化相關組織機構設置和人員配置。組織機構是政策問題建構的現(xiàn)實依托，應盡快完善我國地方政府（尤其是基層和落后地區(qū)）政策問題建構機構和人員配置。比如按照中央網信辦要求成立信息監(jiān)管機構，配備專業(yè)化、職業(yè)化工作人員，避免職務兼任，因為信息處理本身就是任務繁重、專業(yè)性強的工作。同時，為了保證政策問題建構公平正義，應當增加專門負責考核、監(jiān)督和評估的機構與服務。第二，提高相關機構靈敏度。優(yōu)化機構設置并非單純增設機構，應當更加重視提高機構靈敏度。政策之窗開啟機制有兩種，一是突發(fā)和焦點事件不可預期地進入決策視野;二是反應靈敏的政府機構，切中有利時機推動政策之窗開啟。任何突發(fā)事件都是既有問題積累到一定程度的集中展現(xiàn)，因此并非無跡可尋，只要政策議題建構相關機構保持靈敏性，平時注意觀察和積累，有預見性地形成對尚未爆發(fā)問題的備選方案，在誘發(fā)事件發(fā)生時，就可以在第一時間順理成章地將問題推入決策視野，抓住短暫的政策之窗開啟時機。

（三）建塑程序規(guī)范的法治網絡：法理權威主導和有序參與

強化法理權威，增強政策問題建構法治化水平。第一，從傳統(tǒng)政治權威向現(xiàn)代化法理權威過渡。增強法律在政策問題建構中的話語權威，減少行政權力對法律侵越，推動法治與政策問題建構深度嵌合。不管是核心行動者、應召參與者，還是相關組織機構設置，都應當將法律作為行動準則和底線。第二，加強相關立法和法律配套建設。我國政策問題建構諸多環(huán)節(jié)存在立法空白，或者僅有宏觀法律而無配套細則，尤其是網約車等新興議題中公眾參與、決策管理等行為隨意性強，自由裁量權過大，立法進程滯后于社會問題變化速度，急需加快立法和配套法規(guī)建設，實現(xiàn)社會需求與立法速度動態(tài)平衡。不過，也不能片面追求立法速度，立法速度應與立法機關供給能力、樹立既有法律權威相契合。第三，增強不同法律之間、正式與非正式約束間合力。一方面，制定政府部門權責清單，避免同一政策問題多頭立法和決策，減少不同法律和政策打架;需要多部門合作的，應當依法建立聯(lián)席決策機制。另一方面，通過激勵、懲罰、引導手段，加強法律和道德、輿論、契約等非正式約束的配合，增強多元規(guī)范的合力。

推動政策問題建構程序化。第一，加快政策問題建構程序專項立法。盡快出臺國家層面的《重大行政決策程序條例》，政策問題建構嚴格執(zhí)行“決策動議—公眾參與—專家論證—風險評估—合法性審查—集體討論”的法定程序，并設立考核指標體系督促法定程序落地。第二，重新設計政策問題信息處理程序。比如精簡輿情處置流程，對突發(fā)和熱點輿情應當設立特別處置程序，避免因為僵化執(zhí)行歸口上報、等待上級反饋等規(guī)定，而耽誤輿情“黃金四小時”最佳時機。第三，引導社會公眾程序化參與。越級上訪、聚眾鬧事等非程序化參與方式，固然短期內可以獲得決策注意力，但長期看來將對政策問題建構參與生態(tài)造成嚴重破壞。公眾表達意見應當首先訴諸信訪、監(jiān)督電話和網站、行政訴訟等現(xiàn)有程序，在政府治理日趨現(xiàn)代化的今天，這甚至比組織群體性事件更加有效。

（四）設計精確順暢的轉譯流程：信息利益共享和參與激發(fā)

增強政策信息有效互動，排除政策共同體行動對接阻滯。第一，建立政策問題回應的信息科學管理流程。在信息輸入環(huán)節(jié)，建設高效全面的訴求接受機制，通過科學的問題指標篩選，將合理訴求推送至下一環(huán)節(jié);在信息處理環(huán)節(jié)，設計無縫銜接的信息處置流程，通過設置專門職位、明確權責范圍、規(guī)范處理流程、人工與計算機結合等方式，提高政策信息處理效率;在信息輸出環(huán)節(jié)，創(chuàng)新政府回應多元化機制，探索“點對點精準告知”等新途徑，真正落實《中華人民共和國信息公開條例》，嚴格遵守答復時限，設立強制性問責考核進行保證;在信息反饋環(huán)節(jié)，既要通過投訴、信訪、網絡受理平臺等被動方式接受公眾質詢，也要借助基層座談會、公眾質量評級等主動方式獲取政策反饋;在監(jiān)督反饋環(huán)節(jié)，推動政府回應體系與監(jiān)督機制真正對接，將政府回應納入司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督構成的監(jiān)督體系之中。第二，打破政策問題回應鏈條的路徑依賴。“掩—避—推—壓”是政府常用的政策問題回應模式：“掩”是掩蓋，封鎖消息、不作回應，不讓公眾接近事實真相;“避”是躲避，對公眾訴求敷衍回應，試圖躲避和蒙混過關;“推”是推卸，互相推諉扯皮，將問題關注點與自身劃清關系;“壓”是壓制，拖延、壓制輿論和公眾參與，選擇性地回應?！把凇堋啤獕骸被貞Ｊ綄е抡邌栴}溝通互動成效低下。實現(xiàn)政策信息有效互動，首先要打破對該回應鏈條的路徑依賴，掃除信息交流障礙。

精準化解政策問題沖突，達成利益共享與平衡。第一，形成對政策問題沖突的正確認知。要認清政策問題沖突及其存在必然性。我國正處在社會轉型時期，不同利益相關者矛盾突出且難以避免，必須認清這一客觀實際，才能在沖突出現(xiàn)時不封閉、不回避、不打壓，用正確方式處理。第二，增強化解政策問題沖突行動的有效性。根據哈貝馬斯（Jürgen Habermas）的溝通行動理論，有效行動必須“可領會、真實、真誠、正確”。一是沖突各方應選擇恰當?shù)谋磉_方式，增強彼此領會程度;二是沖突各方應摒除干擾，基于客觀真實溝通協(xié)商;三是賦予沖突化解過程以實質性平等和理解問題自主權，真誠表達、耐心傾聽和平等討論;四是選擇沖突各方公認的言語范式（即正確性）溝通，避免因理解分歧加深矛盾。第三，增加政策問題沖突化解的資源支持和方式創(chuàng)新。一方面，增加專項撥款、財政補貼等物質資源支持，優(yōu)化司法審判、行政復議、行政仲裁等訴訟內解紛機制;另一方面，創(chuàng)新人民調解等訴訟外調解方式，既要有專業(yè)化、職業(yè)化、常態(tài)化的人民調解隊伍，也可根據實際問題聘請法律、心理專家和有威望的人兼任調解員，同時探索人民調解訴訟前置、訴訟費轉移支付為人民調解激勵等機制創(chuàng)新。

建立“教育—激勵—疏導”三位一體的公眾參與激發(fā)模式。第一，實施現(xiàn)代公民教育，營造政治參與生活化的良好氛圍。阿爾蒙德（Gabriel Almond）認為“教育層次與政治參與程度成永恒的正比例關系，”[24]（p140） 教育是化解政策問題建構參與冷漠的基礎手段。通過現(xiàn)代公民教育，培養(yǎng)公眾責任感、懷疑精神、民主參與意識、批判性思維等現(xiàn)代政治價值觀;在此基礎上，通過公眾議事會等實踐，形成政治參與生活化習慣和氛圍。第二，尊重公眾政策問題表達權，激發(fā)政治效能感。公眾參與政策問題建構的重要驅動是利益誘導，決策者應當認清政策議程中利益多元化的既成事實，建立制度化渠道保障不同群體的利益表達權，讓公眾切實感受到自身在政策問題建構中的影響力和存在感，激發(fā)其政治效能感。第三，減少公眾參與政策問題建構的阻力。一是降低公眾參與成本。通過簡化登記、備案、流程申請等行政程序，使公眾有機會與決策者對話，以更少的時間和精力付出便捷獲取信息。二是打破凝閉的決策體制。杜絕為自身利益而掩蓋真實信息的行為，更不能因為公眾揭開真相而挾私報復，決策者要以開放包容的態(tài)度，化解公眾參與的畏難情緒和后顧之憂。三是科學動員以提高公眾政策議程參與度。政治動員是我國有效的治理工具，針對特定政策問題，可以適當動員知情者、專家學者、意見領袖等積極建言獻策。四是建立政策共同體合作的制度保障。不斷推動合作機制創(chuàng)新，比如健全社會通報制度、重大問題討論審議制度、社會咨詢制度、第三方評估制度等，打造政策共同體“事前—事中—事后”完整的協(xié)同合作鏈條。

五、結論

西蒙（Herbert Simon）認為決策是管理的心臟，公共決策是行政管理中最顯性的部分。政策問題建構是決策過程邏輯起點，但卻如阿克奧夫（Russell Akov）所言經常是“亂糟糟的一團”。尤其是轉型時期我國的社會價值體系、行為模式、關系網絡等，受到現(xiàn)代化沖擊開始解組與重構，新舊交替帶來了諸多復雜社會問題，政策問題建構在維護政治社會秩序、化解問題風險和推動社會現(xiàn)代化轉型中的角色愈加重要。本文從行動者網絡角度切入，針對政策問題建構現(xiàn)實梗阻提出了優(yōu)化對策，對科學決策具有一定借鑒價值。然而，當今中國正處于從傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會轉型的爬坡時期，習近平提出的“不回避矛盾，不掩蓋問題”態(tài)度對政策問題建構更為寶貴，形成發(fā)現(xiàn)問題的銳利眼光和敏感意識、培育直面問題的勇氣并積極尋找問題解決之道，同樣應當成為科學決策深入探究的議題。

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責任編輯 ?范瑞光