吳凌放，謝士鈺，蔡嵐嵐，陳英耀，楊肖光

（1.上海市衛(wèi)生健康委員會(huì)，上海 200215；2.復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院，上海 200433）

上海作為中國深化改革的橋頭堡，始終重視政府職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)的工作。2015年12月16日，浦東新區(qū)推行的“證照分離”改革試點(diǎn)，開啟了上海市“放管服”改革的新階段。2017年上海市人民政府印發(fā)《2017年上海市深化簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作方案》，后期相繼出臺(tái)“證照分離”“一網(wǎng)通辦”“雙減半”等一系列具體舉措，將“放管服”改革在全市范圍內(nèi)全面推開。在總體性政策框架內(nèi)，上海市衛(wèi)生健康領(lǐng)域的“放管服”改革也在穩(wěn)步推進(jìn)。2019年4月9日，上海市衛(wèi)生健康委下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈2019年上海衛(wèi)生健康領(lǐng)域深化“放管服”改革工作要點(diǎn)〉的通知》（滬衛(wèi)法規(guī)〔2019〕1號(hào)），將“放管服”改革及其具體實(shí)現(xiàn)路徑以文件的形式確定下來。其中“店小二”服務(wù)意識(shí)、“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)、“證照分離”改革、“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管等制度性創(chuàng)新，降低了行政審批事項(xiàng)的制度性交易成本，群眾的“幸福指數(shù)”、企業(yè)的“發(fā)展指數(shù)”顯著提高。

上海市各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)、醫(yī)療資源分布呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)，居民對(duì)于衛(wèi)生健康多樣化、多層次的需求，使得在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中激發(fā)市場(chǎng)活力、優(yōu)化營商環(huán)境顯得尤為迫切，這也對(duì)衛(wèi)生健康領(lǐng)域“放管服”改革工作提出了更高的要求。在深化行政審批制度改革、提高政府服務(wù)效能的背景下，有必要立足于上海市衛(wèi)生健康領(lǐng)域“放管服”改革試點(diǎn)工作整體推進(jìn)情況，對(duì)改革工作的實(shí)施現(xiàn)狀、成效、問題、經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ降茸鲭A段性評(píng)估，為后續(xù)的改革試點(diǎn)工作提出改善建議，并為今后擴(kuò)大試點(diǎn)領(lǐng)域與推廣應(yīng)用積累經(jīng)驗(yàn)。

1 資料與方法

1.1 評(píng)估框架

本次評(píng)估依據(jù)來自于國際公認(rèn)的衛(wèi)生改革與衛(wèi)生項(xiàng)目評(píng)估理論框架[1]，以及國內(nèi)政府部門相關(guān)的政策框架兩方面。其中理論框架采用Avedia Donabedian的“結(jié)構(gòu)－過程－結(jié)果”（Structure-Process-Outcome，簡(jiǎn)稱SPO）構(gòu)建“放管服”改革試點(diǎn)工作的成效評(píng)估框架。SPO評(píng)價(jià)模型最早被用于醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)，近年來也被逐步拓展到包括公共衛(wèi)生和其他保健服務(wù)在內(nèi)的大衛(wèi)生領(lǐng)域[2]，成為衛(wèi)生系統(tǒng)中服務(wù)質(zhì)量和績(jī)效評(píng)估最基礎(chǔ)、最常用的模型[3]。政策依據(jù)主要基于上海市衛(wèi)生健康委發(fā)布的關(guān)于“放管服”改革的系列文件，主要有：《2019年上海衛(wèi)生健康領(lǐng)域深化“放管服”改革工作要點(diǎn)》（滬衛(wèi)法規(guī)〔2019〕1號(hào)）、《全面推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”加快建設(shè)智慧政府工作方案》（滬委辦發(fā)〔2018〕14號(hào)）、《上海市全面推開“證照分離”改革工作方案》（滬府辦發(fā)〔2018〕44號(hào)）、《上海市進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境實(shí)施計(jì)劃》等。

在具體評(píng)估指標(biāo)選取上，精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)、創(chuàng)新審批模式[4]、行政審批的邊界程序和范圍、政府管理中的交易成本[5]、信息成本和監(jiān)督成本的降低[6]是主要的評(píng)估維度。然而本研究認(rèn)為審批項(xiàng)目的減少、時(shí)效的提升并不是審批制度改革績(jī)效評(píng)估中的單一指標(biāo)，更重要的是看是否通過改革實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新[7]。因此在現(xiàn)有評(píng)估框架上，本研究將通過制度層面（行政審批告知制度、網(wǎng)上審批制度、制度創(chuàng)新程度）、流程層面（便捷程度、事項(xiàng)公開度、審批流程規(guī)范性）[8]、結(jié)果層面（時(shí)間、收費(fèi)）[9]等多方面進(jìn)行評(píng)估（見圖1）。

圖1 評(píng)估理論框架

1.2 評(píng)估方法

本研究依據(jù)既定的衛(wèi)生健康領(lǐng)域“放管服”評(píng)估框架，從定性和定量?jī)蓚€(gè)角度對(duì)改革的制度結(jié)構(gòu)、實(shí)施結(jié)果進(jìn)行分析。通過總結(jié)成效、經(jīng)驗(yàn)和存在問題，提出相應(yīng)的政策建議（見表1）。定量資料收集后對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總與描述性統(tǒng)計(jì)分析。

表1 評(píng)估方法總表

其中在“放管服”的結(jié)果評(píng)估層面，選取公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可、消毒產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)許可、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)備案、中醫(yī)診所備案等4類衛(wèi)生健康領(lǐng)域的典型審批改革事項(xiàng)，從定量方面分析改革的進(jìn)展和效果；同時(shí)通過文獻(xiàn)整理和訪談得到的相關(guān)信息和材料，從定性方面分析改革的進(jìn)展和效果。

1.3 資料來源

本研究的資料來源包括文件資料、線上信息、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、問卷調(diào)查等。在定性資料方面，課題組首先查閱了國務(wù)院、上海市政府及上海市衛(wèi)生健康委、各區(qū)衛(wèi)生健康委有關(guān)“放管服”改革試點(diǎn)工作的相關(guān)政策文件、工作方案、階段性總結(jié)材料等政策性文件，并系統(tǒng)梳理了上海市政府網(wǎng)上政務(wù)大廳、上海市衛(wèi)生健康委官方網(wǎng)站、上海市衛(wèi)生監(jiān)督信息網(wǎng)等相關(guān)網(wǎng)站上關(guān)于“放管服”改革各類事項(xiàng)相關(guān)的公開信息，重點(diǎn)關(guān)注提及的市級(jí)層面的36項(xiàng)事項(xiàng)、168種情形的辦事指南，了解行政審批信息公開情況。同時(shí)，課題組走訪徐匯、青浦、黃浦、松江4個(gè)區(qū)的衛(wèi)生健康委或行政服務(wù)中心，以現(xiàn)場(chǎng)觀察和座談會(huì)的方式向相關(guān)負(fù)責(zé)人及工作人員了解“放管服”政策的落實(shí)情況。

在定量資料方面，課題組依據(jù)“放管服”改革試點(diǎn)的內(nèi)在要求，針對(duì)4類衛(wèi)生健康領(lǐng)域的典型審批改革事項(xiàng)制定區(qū)級(jí)調(diào)查問卷，面向全市16個(gè)區(qū)發(fā)放，了解2018年5月至2019年6月期間各區(qū)“放管服”改革試點(diǎn)實(shí)際的推進(jìn)情況、完成情況。調(diào)查問卷涉及到的主要指標(biāo)有4類具體事項(xiàng)的審批數(shù)量（含新證、復(fù)核、延續(xù)、變更、注銷、補(bǔ)證）、具體事項(xiàng)的申請(qǐng)單位名稱、提交申請(qǐng)時(shí)間、審批完成時(shí)間、審批材料份數(shù)、申請(qǐng)審批類型、審批結(jié)果、申請(qǐng)人需現(xiàn)場(chǎng)辦理次數(shù)、申請(qǐng)單位期限內(nèi)是否履約等。

2 結(jié)果與分析

2.1 “放管服”的政策框架

2.1.1 國家政策環(huán)境

黨的十八大以來，簡(jiǎn)政放權(quán)與政府效能提升始終是政府工作的重點(diǎn)內(nèi)容之一。2016年起，國務(wù)院每年都組織召開全國推進(jìn)“放管服”改革電視電話會(huì)議，在全國范圍內(nèi)持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革。2019年國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》（國辦發(fā)〔2019〕39號(hào)），細(xì)化了“放管服”改革的具體方案，包括簡(jiǎn)政放權(quán)、保障監(jiān)管公平性、優(yōu)化政府服務(wù)等各方面，改革從頂層設(shè)計(jì)逐步推向落地實(shí)施。

2.1.2 上海市政策框架

作為“放管服”改革的先行地區(qū)，上海市在2015年制定了市級(jí)權(quán)力清單，在此基礎(chǔ)上于2016年下發(fā)的《上海市人民政府關(guān)于印發(fā)本市推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)的通知》（滬府發(fā)〔2016〕78號(hào)），在行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化、項(xiàng)目流程優(yōu)化、“證照分離”改革、監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新、提升政府效能6個(gè)方面指導(dǎo)行業(yè)各領(lǐng)域推進(jìn)“放管服”改革。

上海市衛(wèi)生健康委在國家和上海市制度性框架的引導(dǎo)下，相繼出臺(tái)了一系列文件和舉措，如“一網(wǎng)通辦”“雙減半”“證照分離”“雙隨機(jī)一公開”等。需要指出的是，衛(wèi)生健康領(lǐng)域的“放管服”改革在完成既定政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，也在不斷拓寬改革的邊界和深度。如先后推進(jìn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、中醫(yī)診所、全科診所實(shí)施備案制管理；在不打破現(xiàn)有法律制度框架基礎(chǔ)上提出“雙減半”目標(biāo)；以服務(wù)對(duì)象滿意度為根本，建立“好差評(píng)”機(jī)制，將服務(wù)對(duì)象是否滿意、是否有獲得感作為服務(wù)單位的重要考量標(biāo)準(zhǔn)；建立 “五位一體”綜合監(jiān)管機(jī)制，確保放寬準(zhǔn)入后市場(chǎng)機(jī)制的穩(wěn)定性。

2.2 上海市衛(wèi)生健康領(lǐng)域“放管服”實(shí)施過程

2.2.1 “放管服”改革的主要推進(jìn)事項(xiàng)

優(yōu)化業(yè)務(wù)流程再造，通過部門間的事項(xiàng)流程整合實(shí)現(xiàn) “雙減半”“雙一百”。上海市衛(wèi)健委依據(jù)頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)和方案依法減權(quán)，如取消“藥物臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定初審”審批事項(xiàng)；“醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)登記”事項(xiàng)不再要求申請(qǐng)人提供驗(yàn)資證明；變更法定代表人、地址、補(bǔ)證等不涉及現(xiàn)場(chǎng)審查的審批事項(xiàng)基本實(shí)現(xiàn)當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)。

在全市范圍內(nèi)開展“證照分離”的試點(diǎn)工作。“證照分離”的試點(diǎn)工作在上海市主要分為兩部分，第一步先從浦東新區(qū)試點(diǎn)開始，按照取消審批改備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)等方式開展，并在全市范圍內(nèi)推廣，經(jīng)驗(yàn)復(fù)制至全國；第二步探索推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、中醫(yī)診所、全科診所實(shí)施備案制管理，以滿足居民多元化、多層次的醫(yī)療需求。

以“一網(wǎng)通辦”為技術(shù)平臺(tái)，提高行政審批服務(wù)的效能。通過梳理服務(wù)事項(xiàng)辦事指南要素，形成標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的網(wǎng)上公示政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)、網(wǎng)上辦事指南，為“一網(wǎng)通辦”的開通和使用打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。目前市級(jí)衛(wèi)生健康審批事項(xiàng)已經(jīng)全部可以實(shí)現(xiàn)“只跑一次”，開展電子證照改革試點(diǎn)工作實(shí)現(xiàn)申辦材料的精簡(jiǎn)和申辦時(shí)間的縮短，目前12個(gè)事項(xiàng)電子證照已建設(shè)完成。

建立事中事后監(jiān)管機(jī)制，以確保放寬準(zhǔn)入后市場(chǎng)的穩(wěn)定性。上海市衛(wèi)生領(lǐng)域事中事后監(jiān)管模式主要為誠信管理、分類監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、聯(lián)合懲戒、社會(huì)監(jiān)督“五位一體”綜合監(jiān)管，采取的監(jiān)管措施主要有“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管、飛行監(jiān)管、專項(xiàng)監(jiān)管、日常監(jiān)管（如對(duì)告知承諾企業(yè)履約情況檢查、探索包容審慎監(jiān)管），聯(lián)合醫(yī)保、市場(chǎng)監(jiān)管、藥監(jiān)等部門開展綜合整治等。

信息公開與傳播機(jī)制。辦事人員均可通過電話、現(xiàn)場(chǎng)咨詢獲知審批事項(xiàng)相關(guān)信息，如徐匯區(qū)通過信息化手段打造智慧審批服務(wù)項(xiàng)目，在等候區(qū)設(shè)有答疑問詢的電子機(jī)器人，增加現(xiàn)場(chǎng)辦理人員問詢的效率，設(shè)有專門的導(dǎo)引人員現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)行政相對(duì)人進(jìn)行網(wǎng)上辦理。改革目錄內(nèi)事項(xiàng)均可在“一網(wǎng)通辦”官網(wǎng)上查詢，包括該審批事項(xiàng)的申請(qǐng)條件、辦理流程、聯(lián)系方式、適用范圍、申請(qǐng)材料下載等。

2.2.2 “放管服”改革的投入

人力資源方面：窗口經(jīng)辦人員經(jīng)過審批內(nèi)容和流程的優(yōu)化設(shè)計(jì)，以及一網(wǎng)通辦業(yè)務(wù)的開展，較之前的勞動(dòng)強(qiáng)度已有大幅度緩解，但仍存在監(jiān)管人員嚴(yán)重匱乏的問題。主要是因?yàn)椤胺殴芊备母镌圏c(diǎn)工作帶來了多方面新的任務(wù)，如制定具體的審批監(jiān)管制度、工作流程、格式文書，事前告知、事中事后監(jiān)管等工作，加之監(jiān)督等業(yè)務(wù)部門的招聘、職業(yè)發(fā)展晉升渠道滯后于“放管服”的開展進(jìn)度，目前極度缺乏一支具備專業(yè)化背景、人力充足的監(jiān)督隊(duì)伍。

信息技術(shù)支撐方面：近年來上海市衛(wèi)健委依托上海市“一網(wǎng)通辦”總門戶，形成了整體協(xié)同、高效運(yùn)行、精準(zhǔn)服務(wù)、科學(xué)管理的智慧政府基本框架。打造了統(tǒng)一受理平臺(tái)，初步實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生行政審批事項(xiàng)線下線上的統(tǒng)一入口和出口，以及審批服務(wù)的授辦分離；建設(shè)了一個(gè)跨市、區(qū)、街道三級(jí)系統(tǒng)的電子證照庫；整合公共數(shù)據(jù)資源，完成數(shù)據(jù)共享需求清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單“三清單”的核對(duì)確認(rèn)。

2.2.3 組織保障

為推進(jìn)“放管服”改革試點(diǎn)探索工作，上海市衛(wèi)生健康委定期召開會(huì)議，對(duì)改革試點(diǎn)重大事項(xiàng)進(jìn)行研究，對(duì)“放管服”改革的具體情況進(jìn)行通報(bào)討論。編制《2019年上海衛(wèi)生健康領(lǐng)域深化“放管服”改革工作要點(diǎn)》，對(duì)“一網(wǎng)通辦”“雙減半”“證照分離”“自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”“雙隨機(jī)一公開”等具體實(shí)現(xiàn)路徑作出詳細(xì)安排。通過對(duì)改革試點(diǎn)工作各參與單位相關(guān)負(fù)責(zé)人的訪談得知，上海市衛(wèi)生健康委的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于改革試點(diǎn)工作重視度極高，對(duì)所涉及的相關(guān)各部門全力動(dòng)員，為完成試點(diǎn)工作任務(wù)提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。

2.3 “放管服”改革結(jié)果評(píng)估

本研究選取了公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可、消毒產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)許可、中醫(yī)診所備案、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)備案等4類具體的審批事項(xiàng)，作為具體的案例研究對(duì)象，通過發(fā)放各區(qū)調(diào)查表，對(duì)“放管服”改革結(jié)果進(jìn)行評(píng)估：

2.3.1 總體情況

全市公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可告知承諾的件數(shù)較多，在一定程度上激發(fā)了市場(chǎng)主體活力。中醫(yī)診所備案制的試點(diǎn)，在一定程度上調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)開辦中醫(yī)診所的活力。通過現(xiàn)場(chǎng)走訪得知，中醫(yī)診所的開辦在社區(qū)可及范圍內(nèi)的居民及其他區(qū)域乃至江浙滬地區(qū)就診的患者接受度和滿意度均較高。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)備案的數(shù)量要低于中醫(yī)診所，原因是部分區(qū)在備案制實(shí)施前，已完成在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的設(shè)置。消毒產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)由于辦理工廠的程序較為復(fù)雜、投資成本較高，在放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入條件后并未出現(xiàn)大幅度申請(qǐng)審批現(xiàn)象。見表2。

表2 4類具體審批事項(xiàng)的總體進(jìn)展情況 單位：件

2.3.2 審批時(shí)效

審批時(shí)效主要是指申請(qǐng)機(jī)構(gòu)/申請(qǐng)人在提交審批申請(qǐng)之日起到審批事項(xiàng)最終辦結(jié)的時(shí)間天數(shù)。得益于市衛(wèi)健委“雙減半、雙一百”政策目標(biāo)的設(shè)定、“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)的運(yùn)用等，2018年5月至2019年6月期間，申請(qǐng)事項(xiàng)的審批時(shí)間有了大幅度縮減，見圖2。

圖2 4類具體審批事項(xiàng)的平均審批時(shí)間

2.3.3 跑動(dòng)次數(shù)

2018年5 月后當(dāng)事人申請(qǐng)衛(wèi)生健康行政審批事項(xiàng)需要跑動(dòng)次數(shù)穩(wěn)步下降，部分審批事項(xiàng)出現(xiàn)了“0”跑動(dòng)次數(shù)（全程網(wǎng)辦）。此類數(shù)據(jù)說明了“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)的打造對(duì)于“放管服”改革的成效有著極大的推動(dòng)作用。同時(shí)，在審批流程結(jié)束后，申請(qǐng)人可自主選擇郵寄、審批中心現(xiàn)場(chǎng)中轉(zhuǎn)站領(lǐng)取、自己前往審批中心領(lǐng)取等多種方式，這一舉措與“以人為本”、以服務(wù)相對(duì)人的滿意度和獲得感為本相契合，見圖3。

圖3 4類具體審批事項(xiàng)的平均跑動(dòng)次數(shù)

2.3.4 材料數(shù)量

“雙減半、雙一百”除了在審批時(shí)效上進(jìn)行壓縮以外，申請(qǐng)材料的數(shù)量則是另一半需要完成的主要任務(wù)。自2018年以來，申請(qǐng)機(jī)構(gòu)申辦項(xiàng)目所需要的材料份數(shù)也穩(wěn)步下降（見圖4），這與上海市衛(wèi)健委在2018年著力參與“一網(wǎng)通辦”建設(shè)以及電子證照材料在平臺(tái)中的互通互享是密不可分的。

圖4 4類具體審批事項(xiàng)申請(qǐng)人的平均申請(qǐng)材料份數(shù)

3 討論

3.1 上海市衛(wèi)生領(lǐng)域“放管服”改革的階段性成果與經(jīng)驗(yàn)

3.1.1 階段性成果

政策文件更加完備。上海市衛(wèi)健委對(duì)“一網(wǎng)通辦”“雙減半”“證照分離”“自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”“雙隨機(jī)一公開”等具體實(shí)現(xiàn)路徑以及具體審批事項(xiàng)均以文件的形式確定下來。進(jìn)一步拓展“放管服”的邊界。部分改革試點(diǎn)涌現(xiàn)出的典型和經(jīng)驗(yàn)已在全市乃至全國復(fù)制推廣，為健康服務(wù)業(yè)的其他項(xiàng)目提供充分的論證基礎(chǔ)，提升改革的時(shí)效性。辦理流程優(yōu)化，辦理材料精簡(jiǎn)。審批、監(jiān)督部門的系統(tǒng)性整合和辦理流程的優(yōu)化，使得辦理材料基本實(shí)現(xiàn)了“減材料”的相關(guān)目標(biāo)。行政服務(wù)效能提升，行政相對(duì)人滿意度增加。目前大部分事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)了當(dāng)天辦結(jié)、申請(qǐng)人只跑一次的預(yù)期政策目標(biāo)。通過內(nèi)部數(shù)據(jù)共享精簡(jiǎn)部分事項(xiàng)的審批材料，壓縮審批時(shí)限，提高企業(yè)和群眾辦事便捷度、滿意度和獲得感。

3.1.2 取得的主要經(jīng)驗(yàn)

“一網(wǎng)通辦”“雙減半”“證照分離”“自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”“雙隨機(jī)一公開”等工作模式是上海市衛(wèi)生健康領(lǐng)域“放管服”改革的有力抓手，進(jìn)一步優(yōu)化了上海市衛(wèi)生健康領(lǐng)域的營商環(huán)境。這一局面的產(chǎn)生主要得益于政策支持和領(lǐng)導(dǎo)重視。在本次改革試點(diǎn)工作實(shí)施中，上海市衛(wèi)生健康委、區(qū)衛(wèi)生健康委的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)改革試點(diǎn)工作高度重視，成立上海市衛(wèi)生健康委主任親自領(lǐng)銜的領(lǐng)導(dǎo)小組，定期開展“放管服”專題推進(jìn)會(huì)議，各區(qū)也針對(duì)改革試點(diǎn)事項(xiàng)分別成立了工作小組。整合服務(wù)機(jī)構(gòu)，再造審批流程。以徐匯區(qū)為例，行政中心的一站式服務(wù)將涉及需要審批辦理的委辦局與相關(guān)業(yè)務(wù)科室統(tǒng)籌到行政服務(wù)中心，達(dá)到“兩集中”的辦理模式（辦理區(qū)域的集中、辦理內(nèi)容的集中），盡可能減少申請(qǐng)人的跑動(dòng)次數(shù)。結(jié)合區(qū)域特征，完善內(nèi)部結(jié)構(gòu)。以黃浦區(qū)機(jī)構(gòu)改革方案為例，成立行政審批服務(wù)科，主要承擔(dān)衛(wèi)生系統(tǒng)行政審批工作職能。此舉措有效地將國家頂層政策設(shè)計(jì)、上海市政策框架與基層制度創(chuàng)新結(jié)合了起來。以人為本，塑造“店小二”的服務(wù)理念。以松江區(qū)“十分制表單”模式為例，此舉措是事中事后監(jiān)管機(jī)制在地方的創(chuàng)新，通過打造“十分制表單”模式，全過程對(duì)申請(qǐng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)、追蹤、監(jiān)督，降低申請(qǐng)機(jī)構(gòu)因信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的人力、財(cái)力和時(shí)間成本。

3.2 改革試點(diǎn)工作中存在的問題和困難

3.2.1 人力資源緊張，難以保障監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)行

人力資源匱乏問題主要體現(xiàn)在事后監(jiān)管上。“放管服”改革使得工作重心由事前審核轉(zhuǎn)向事后監(jiān)管，監(jiān)管任務(wù)量和工作難度提升，對(duì)監(jiān)管人員數(shù)量和專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)提出挑戰(zhàn)。而在當(dāng)前編制管理、職業(yè)晉升渠道有限的現(xiàn)實(shí)情況下，隊(duì)伍建設(shè)結(jié)果與預(yù)期依然存在差距。

3.2.2 跨部門溝通仍存在一定障礙

衛(wèi)生健康條線的“一網(wǎng)通辦”工作持續(xù)深化開展，為“放管服”的改革試點(diǎn)推進(jìn)起到了促進(jìn)作用。但是各審批部門之間依然存在信息溝通不暢現(xiàn)象。例如工商部門和衛(wèi)生部門關(guān)于審批事項(xiàng)的新辦、變更情形中的機(jī)構(gòu)命名、注冊(cè)地變更等情形還需要進(jìn)一步優(yōu)化辦理。

3.2.3 行政相對(duì)人對(duì)于網(wǎng)上辦理模式接受度較低

盡管衛(wèi)生系統(tǒng)的“一網(wǎng)通辦”具有突破性進(jìn)展，但是與行政相對(duì)人的接受度還存在一定的距離，申請(qǐng)人前往現(xiàn)場(chǎng)咨詢和辦理的意愿依然較為強(qiáng)烈，這是因?yàn)榉?wù)對(duì)象在政策調(diào)整過程中需要一個(gè)接受和適應(yīng)的階段，部分申請(qǐng)人認(rèn)為現(xiàn)場(chǎng)咨詢和辦理的便捷度要高于網(wǎng)上辦理。

3.2.4 事中事后監(jiān)管難度較大

目前社會(huì)誠信體系尚處于建設(shè)初期，對(duì)于不能履約企業(yè)約束力明顯不足；法律法規(guī)滯后于“放管服”改革的步伐，執(zhí)法過程中（撤銷許可）遇到了諸多困難；缺乏一支專業(yè)、專職的監(jiān)管隊(duì)伍實(shí)行全過程、全范圍的監(jiān)管。

4 政策建議

4.1 頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新之間銜接

在本階段的改革試點(diǎn)工作中，上海市衛(wèi)生健康委制定的工作方案詳細(xì)具體，為改革試點(diǎn)工作的順利開展提供了良好的保障。在下一階段工作中，頂層設(shè)計(jì)文件的完善和推廣，需要根據(jù)現(xiàn)有工作進(jìn)度、成果、經(jīng)驗(yàn)、問題與困難以及相對(duì)人反饋意見，以指導(dǎo)區(qū)改革試點(diǎn)工作的進(jìn)一步開展，以及模式經(jīng)驗(yàn)的創(chuàng)新。

4.1.1 優(yōu)化窗口和網(wǎng)上辦事流程，提升行政相對(duì)人的接受度和滿意度

優(yōu)化和規(guī)范內(nèi)部工作流程，簡(jiǎn)化審批手續(xù)，縮短審批時(shí)限。建立好部門之間的信息溝通、信息共享機(jī)制，以提升行政相對(duì)人在審批辦理過程中的獲得感和滿意度；及時(shí)、定期收集相對(duì)人的反饋意見，為今后工作的改進(jìn)提供依據(jù)。

4.1.2 有針對(duì)性、有步驟地推進(jìn)各類審批事項(xiàng)“一網(wǎng)通辦”的普及

因?yàn)椤耙痪W(wǎng)通辦”中不同辦理事項(xiàng)存在差異性特征，建議分項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)審批事項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)辦理的普及，對(duì)于網(wǎng)上辦理接受度較高的群體，可優(yōu)先試點(diǎn)網(wǎng)上辦理收集反饋信息，待“一網(wǎng)通辦”完善后再向所有事項(xiàng)推廣。同時(shí)，加強(qiáng)信息公開的力度，提高行政審批信息對(duì)辦事企業(yè)和人員的可及性，提高辦事企業(yè)與人員對(duì)相關(guān)改革措施的知曉度和信息獲取的便捷度。

4.2 進(jìn)一步健全事中事后監(jiān)管機(jī)制

注重行政審批改革工作“加”與“減”的問題，審批環(huán)節(jié)和內(nèi)容的減少意味著事前告知工作和事后監(jiān)管工作的增加，需要根據(jù)工作重心的轉(zhuǎn)變及時(shí)調(diào)整方向。在準(zhǔn)入門檻降低的同時(shí)，除了需要優(yōu)化服務(wù)程序、簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)、壓縮審批材料以提高行政相對(duì)人的滿意度和獲得感，后續(xù)監(jiān)管處罰依據(jù)、處罰力度，尤其是行政處罰中的退出機(jī)制也很重要。

4.3 推進(jìn)社會(huì)誠信體系和法規(guī)的完善

通過道德和法律的層面約束行政相對(duì)人在告知承諾和備案后的背德行為。目前各項(xiàng)監(jiān)管措施的管理辦法都已制定完成，如何落地這些管理辦法，轉(zhuǎn)化為科學(xué)可操作的實(shí)施細(xì)則是下一階段工作的重中之重。充分發(fā)揮社會(huì)誠信體系的價(jià)值作用，將誠信檔案與日常監(jiān)管工作相結(jié)合，建立起系統(tǒng)、有效的事中事后監(jiān)管實(shí)施細(xì)則；及時(shí)收集事中事后監(jiān)管運(yùn)行的反饋信息，為法律法規(guī)的完善提供依據(jù)。

4.4 建立部門協(xié)同機(jī)制，推動(dòng)信息資源共享

目前上海市衛(wèi)生健康領(lǐng)域的信息化系統(tǒng)建設(shè)水平已經(jīng)較為完善，下一步應(yīng)著重推進(jìn)信息化共享制度建設(shè)，進(jìn)一步挖掘信息化的潛力。當(dāng)前一個(gè)重要任務(wù)是完善衛(wèi)生系統(tǒng)與其他職能部門的信息共享機(jī)制，以確保在事前審核、事后監(jiān)管過程中，衛(wèi)生部門對(duì)于信息的可獲得性，以及對(duì)于現(xiàn)有信息的挖掘利用。

4.5 加強(qiáng)人力資源的保障

承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的工作人員緊缺是一個(gè)亟待解決的問題，而目前的監(jiān)管人員編制、發(fā)展平臺(tái)、晉升渠道的有限，均是人員數(shù)量和專業(yè)程度不足的重要原因。人力資源充足是監(jiān)管機(jī)制順利運(yùn)行的重要保障，人力資源管理部門應(yīng)從編制、人員發(fā)展、人員晉升等多個(gè)角度考慮解決人手緊張問題的措施和方案，保障各項(xiàng)工作高質(zhì)量開展。