李元

摘? 要：社會工作對可持續(xù)發(fā)展問題的關(guān)注為牧區(qū)發(fā)展提供了新的視野。為了促進(jìn)內(nèi)蒙古草原牧區(qū)的生態(tài)與社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展，文章從環(huán)境社會工作的視角，闡述內(nèi)蒙古草原存在的生態(tài)保護(hù)與發(fā)展生產(chǎn)的矛盾仍未根本破解、草原煤炭資源的開采累積諸多生態(tài)問題、草原生態(tài)退化仍未有效遏制、草原社區(qū)的弱化與邊緣化、牧民群體的社會分層、牧區(qū)社區(qū)的衰落與瓦解的趨勢等生態(tài)與社會問題，從微觀、中觀、宏觀三個層面提出對策建議，以期達(dá)到促進(jìn)牧區(qū)生態(tài)、社會雙重發(fā)展的目的。

關(guān)鍵詞：環(huán)境社會工作 草原 生態(tài)問題 ? 社會問題

一、草原生態(tài)與社會問題產(chǎn)生的背景

近年來，內(nèi)蒙古牧區(qū)因草原非牧使用所造成的人地矛盾，以及由此產(chǎn)生的社會問題和生態(tài)問題等日益成為社會廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。內(nèi)蒙古草原是歐亞大陸草原的重要組成部分，天然草原面積13.2億畝，草原面積占全國草原總面積的22%，占全區(qū)國土面積的74%。是內(nèi)蒙古生態(tài)類型的主體。草原發(fā)揮著防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、維護(hù)生物多樣性的生態(tài)功能。

在牧區(qū)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，資本密集的產(chǎn)業(yè)（飼草業(yè)與工礦業(yè)）進(jìn)入牧區(qū)后會排斥勞動力要素，增加牧民的生產(chǎn)成本，造成從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的人口向非牧化轉(zhuǎn)變，牧民的留守職能更多傾向于保護(hù)草原生態(tài)和參與邊防。而項(xiàng)目化的生態(tài)政策，比如禁牧休牧與生態(tài)移民主要靠國家投資來推動，網(wǎng)圍欄造成了牧場的“條塊分割”，反而加劇了草場的荒漠化，飼料基地面積的增加也擠占了天然草場的面積。人、畜、草的平衡需要高成本的維持。這類現(xiàn)象不僅僅是牧區(qū)居住人群生計(jì)可持續(xù)的社會問題，更是涉及我國北方重要生態(tài)安全屏障的環(huán)境問題。生態(tài)環(huán)境引發(fā)的不公義對弱勢群體產(chǎn)生了影響。嘗試構(gòu)建社會工作的獨(dú)特知識架構(gòu)是內(nèi)在于專業(yè)使命的。直到20世紀(jì)末，社會工作學(xué)界才認(rèn)識到需要同時考慮“自然”環(huán)境要素。米勒（Miller） 認(rèn)為環(huán)境社會工作要建立在“環(huán)境正義”和“生態(tài)正義”兩個維度之上，一方面致力于參與解決環(huán)境問題，另一方面則需要在這些環(huán)境問題之下介入人的生存和發(fā)展問題。環(huán)境社會工作者旨在通過幫助人們動員和組織保護(hù)物理環(huán)境的活動來提升環(huán)境公平并與環(huán)境不公正抗?fàn)?。環(huán)境與生態(tài)命題成為日益擴(kuò)大的全球意識，開展環(huán)境社會工作既是社會工作專業(yè)的需要，也是國家生態(tài)文明建設(shè)的需要，更是人們對生態(tài)福祉向往的需要。當(dāng)前加強(qiáng)我國的環(huán)境社會工作具有重要的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。

黨中央、國務(wù)院高度重視內(nèi)蒙古生態(tài)文明建設(shè)。習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時，充分肯定了內(nèi)蒙古在生態(tài)文明建設(shè)中的成就，同時囑咐內(nèi)蒙古要在祖國北疆構(gòu)筑起萬里綠色長城，鞏固和擴(kuò)大生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)成果，首次提出“把內(nèi)蒙古建設(shè)成為我國北方重要生態(tài)安全屏障”。李克強(qiáng)總理在2021年《政府工作報(bào)告》中指出：堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山理念，加強(qiáng)山水林田湖草系統(tǒng)治理，加快推進(jìn)重要生態(tài)屏障建設(shè)。加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)。最新發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》（國辦發(fā)〔2021〕40號）明確了“自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)”的重點(diǎn)項(xiàng)目，提出科學(xué)評估界定自然保護(hù)地保護(hù)和建設(shè)范圍，引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用窈凸娼M織等參與科普宣教、自然體驗(yàn)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)等活動和特許經(jīng)營項(xiàng)目。為環(huán)境社會工作的實(shí)踐提供了政策支持。

草原是我國陸地上面積最大的生態(tài)系統(tǒng)，是我國重要的生態(tài)安全屏障，是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的核心，是開展社會環(huán)境工作研究最具潛力的區(qū)域。長期以來，由于草原生態(tài)系統(tǒng)本身的脆弱性外加自然因素和人為因素的雙重作用，北方農(nóng)牧交錯區(qū)草原沙化、退化等生態(tài)問題日益突出，上世紀(jì)90年代末，北方各省草原退化面積已過半數(shù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，內(nèi)蒙古退化草原面積占可利用草原面積的比重在20 世紀(jì)70年代中期為30%，80年代中期為40%，90 年代末期為50%，本世紀(jì)初以來超過70%。2019年習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“保護(hù)草原、森林是內(nèi)蒙古生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的首要任務(wù)”。國內(nèi)外學(xué)者從工程技術(shù)方面、從制度創(chuàng)新方面、從政策評價(jià)等方面對草原生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與治理做了大量的研究與探討。本文從研究相對較少的環(huán)境社會工作視角，兼顧生態(tài)正義和人的生存與發(fā)展，分析內(nèi)蒙古草原牧區(qū)的生態(tài)與社會問題，提出相應(yīng)的解決對策。

二、草原的主要生態(tài)與社會問題

（一）生態(tài)保護(hù)與發(fā)展生產(chǎn)的矛盾仍未根本破解

當(dāng)前在北方農(nóng)牧交錯區(qū)普遍實(shí)施的草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔徑馕覈菰鷳B(tài)系統(tǒng)年總體退化的局面起到了關(guān)鍵作用，但現(xiàn)行補(bǔ)獎標(biāo)準(zhǔn)與牧民的減畜損失差距偏大。例如在草畜平衡區(qū)，50畝草場的草畜平衡獎勵為125元，而減少1頭牛的養(yǎng)殖利潤損失約為2000元，通過補(bǔ)獎減畜以達(dá)到“零超載”依然存在很大困難，牧民往往通過采取“偷牧”“夜牧”“超載過牧”等方式彌補(bǔ)收支缺口，部分農(nóng)牧民對草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)呃^續(xù)實(shí)施的期盼度不高，對補(bǔ)獎?wù)吲c當(dāng)?shù)啬翗I(yè)發(fā)展目標(biāo)的相宜性以及牧業(yè)經(jīng)營理念轉(zhuǎn)變的社會效應(yīng)評價(jià)較低。近50年來內(nèi)蒙古草原理論載畜量從20世紀(jì)50年代的5800萬羊單位下降至2010年的3000萬羊單位，但2010年實(shí)際家畜數(shù)量達(dá)9000萬羊單位，草原上生產(chǎn)與生態(tài)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展路徑仍需進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整。

（二）草原煤炭資源的開采累積諸多生態(tài)問題

內(nèi)蒙古草原多地富含煤炭資源，煤炭資源開采通過時間和空間、地上和地下、顯性和隱性，直接和間接等多角度多層面的持續(xù)作用，不同程度造成的草原地表塌陷、土地退化、地下水位下降、生物多樣性減少、交通建設(shè)用地增加、地表景觀改變等生態(tài)問題，對礦區(qū)及周邊地區(qū)生態(tài)產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響。內(nèi)蒙古煤炭生產(chǎn)總量2000年為4508.48萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤、2010年為45935.36萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，2019年達(dá)到61235.13萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，按照每開采1噸原煤產(chǎn)生2噸污水計(jì)算，2019年生產(chǎn)6.12億噸煤約排放12.24億噸污水。呼倫貝爾草原以每年2%速度退化，其中煤炭采掘是造成草原退化的重要原因之一。

（三）草原生態(tài)退化仍未有效遏制

內(nèi)蒙古草原退化、沙化面積為5893.5萬hm2，占草地面積的68%。經(jīng)過多年的草原保護(hù)建設(shè)，草地資源建設(shè)區(qū)域生態(tài)狀況明顯好轉(zhuǎn)，但草原生態(tài)整體惡化趨仍然沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，草原生態(tài)的保護(hù)建設(shè)任務(wù)依然十分艱巨。草原退化導(dǎo)致草原植被衰退，產(chǎn)草量下降，有毒有害及劣質(zhì)草滋生，草原風(fēng)蝕沙化加劇等。20世紀(jì)80年代全國第一次草原調(diào)查內(nèi)蒙古草原生產(chǎn)力為1035kg/hm2，到2011年內(nèi)蒙古草情監(jiān)測生產(chǎn)力為600kg/hm2，下降40%左右。

（四）草原社區(qū)的弱化與邊緣化

牧民在市場中的競爭力減弱，勢單力薄的牧民缺乏草原社區(qū)的保障，牧民家庭社會原子化現(xiàn)象嚴(yán)重，其出售的畜產(chǎn)品與收購企業(yè)處于不對等的經(jīng)濟(jì)地位。限牧區(qū)牧民的可持續(xù)生計(jì)問題都沒有解決好，許多人因貧困而家庭破裂。牧民由于祖祖輩輩生活在同一塊草地之上，在共同的生產(chǎn)生活之下建立了相對穩(wěn)定的人際關(guān)系，這種關(guān)系保障了其共同應(yīng)對社會風(fēng)險(xiǎn)的能力。牧民的生產(chǎn)資料與勞動力受到限制之后，貧困、失業(yè)、酗酒、賭博是生活方式不適應(yīng)導(dǎo)致的社會問題，這樣會進(jìn)一步加劇社會風(fēng)險(xiǎn)。

（五）牧民群體的社會分層

草場雙承包制度實(shí)施之后，尤其是隨著草原流轉(zhuǎn)進(jìn)程的加快，牧民的身份也演變出了多種形式，比如，各行業(yè)的職員、城市流動人口、個體工商戶、合作協(xié)會的成員，以及因負(fù)債轉(zhuǎn)讓草場的牧民，這引發(fā)了牧區(qū)各群體深層次的變化，也導(dǎo)致了該群體的社會分層。在訪談中，一位牧民這樣講到：“我們這里80年代初草場就承包到戶了，從那時起有了網(wǎng)圍欄，承包后的幾年間，羊的數(shù)量翻了一倍，但那個時候草場就不行了，有的牧戶因?yàn)槌惺懿涣诉^高的買草料成本而破產(chǎn)，就到城市里打工。留在牧區(qū)繼續(xù)放牧的，也有發(fā)展比較好的，通過合作或者是不分家，羔子能賣出去，收入比較穩(wěn)定?！?/p>

（六）牧區(qū)社區(qū)的衰落趨勢

市場化進(jìn)程中的市場規(guī)則破壞了牧區(qū)社區(qū)應(yīng)對自然災(zāi)害的互助文化，城鎮(zhèn)化的集中功能對牧區(qū)社區(qū)的消失起到了加速作用。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)使公共服務(wù)遠(yuǎn)離了基層牧區(qū)，原來在蘇木、嘎查的社會事業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和相關(guān)社會組織由于撤并轉(zhuǎn)移出牧區(qū)，以蘇木或嘎查為中心的牧區(qū)社區(qū)進(jìn)一步瓦解。具體表現(xiàn)在三個方面：一是聯(lián)合抗災(zāi)機(jī)制的消失。由于集體游牧形式的消失，牧戶間的聯(lián)系減弱了，由原來的勞動互助到勞動力外購，牧戶成了原子化的獨(dú)立經(jīng)營的個體。二是社會化服務(wù)體系削弱，原有的基層服務(wù)機(jī)構(gòu)的撤出使牧民享受不到日常的生活生產(chǎn)服務(wù)，這從另一個方面給了環(huán)境社會工作實(shí)踐的空間。三是集體文化活動逐漸減少，草原作為文化載體的功能逐漸消失。在調(diào)研時，一位牧民這樣說道：“我現(xiàn)在還是很想?yún)⑴c合作社的，但是羊群太大了，而且也找不到合作的人?！?/p>

三、環(huán)境社會工作的開展方式

環(huán)境社會工作在牧區(qū)的實(shí)踐，不僅豐富了環(huán)境社會工作的理論內(nèi)涵，而且為社會工作在牧區(qū)的服務(wù)提供了新的服務(wù)模式和實(shí)踐路徑，也為環(huán)境問題的改善帶來了更公平的實(shí)施方案，推動了社會工作服務(wù)的進(jìn)步與轉(zhuǎn)型。環(huán)境社會工作可以分為三個層次的實(shí)務(wù)框架：小尺度的牧戶小組、中尺度的互惠網(wǎng)絡(luò)以及大尺度的支持服務(wù)。牧戶小組共同利用草場以消除分布型過牧，實(shí)現(xiàn)低成本放牧，牧戶間進(jìn)行分工協(xié)作，根據(jù)牲畜的數(shù)量制定合理的利益分配規(guī)則;互惠網(wǎng)絡(luò)可以保持信息溝通實(shí)現(xiàn)低成本應(yīng)對自然災(zāi)害以及種畜互換等功能;當(dāng)?shù)卣蛏鐣M織提供服務(wù)支持，包括畜牧業(yè)技術(shù)服務(wù)、草場評估、市場和資源鏈接等。社會工作可以從微觀、中觀和宏觀三個層面介入牧區(qū)的生態(tài)與社會問題。

（一）微觀層面：培養(yǎng)牧民的職業(yè)技能

社會工作者將為案主提供專業(yè)服務(wù)作為重點(diǎn)，往往忽視了環(huán)境正義視角下的“弱勢群體”關(guān)懷。草場被破壞后，牧民個體性與差異性逐漸顯現(xiàn)，許多無法追求自己合法權(quán)益的弱勢群體逐漸出現(xiàn)。生態(tài)損害揭露了長期隱藏在社會深層結(jié)構(gòu)中的環(huán)境正義問題，在這一階段，社會工作者應(yīng)將增權(quán)作為出發(fā)點(diǎn)，給予其更多的自身發(fā)展的選擇空間與機(jī)會，給牧區(qū)社區(qū)更多樣化的生計(jì)選擇。發(fā)揮牧民的生態(tài)智慧，提升牧民移動減災(zāi)的能力。增權(quán)性的社會工作可以分為傳統(tǒng)導(dǎo)向和現(xiàn)代導(dǎo)向。傳統(tǒng)導(dǎo)向圍繞傳統(tǒng)社區(qū)的集體倫理和互助體系來復(fù)興社區(qū)的優(yōu)勢和資源，來應(yīng)對現(xiàn)代化帶來的困境。以張和清為代表的綠耕實(shí)踐可歸結(jié)為這一類?，F(xiàn)代導(dǎo)向是社會工作發(fā)展的新趨勢，一方面承認(rèn)現(xiàn)代化導(dǎo)致的個體主體性，另一方面強(qiáng)調(diào)通過社會培育來增強(qiáng)個體自主性和效能。把服務(wù)對象轉(zhuǎn)化為合作伙伴，一同爭取發(fā)展的機(jī)會與權(quán)利，保護(hù)其主體意識和主體能力，這也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所提倡的政策導(dǎo)向。

（二）中觀層面：振興與建設(shè)牧區(qū)社區(qū)，培育生態(tài)經(jīng)濟(jì)組織

內(nèi)蒙古牧區(qū)的草原有著特殊的生態(tài)屬性，以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的草原畜牧業(yè)有著“小而全”的特點(diǎn)，畜牧經(jīng)營的規(guī)模小，產(chǎn)出量小，交易成本高，牧民處于不公平的貿(mào)易地位。這迫切需要牧民合作組織的建立。從目前合作組織建立的現(xiàn)狀看，合作組織以一種混合資源的形式存在，集行業(yè)協(xié)會、合作社和集體經(jīng)濟(jì)為一體，把各種組織的優(yōu)勢進(jìn)行組合與協(xié)同，使合作組織具有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等復(fù)合功能。

（三）宏觀層面：積極參與政策倡導(dǎo)，代表牧民群眾發(fā)聲

近年，許多草原被開墾為農(nóng)田，草原變林地，以及城鎮(zhèn)化、工礦、旅游占用草地等情形，草原面積存在減少的風(fēng)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上，社會工作者要倡導(dǎo)禁止各市場主體以產(chǎn)業(yè)化的名義圈占牧民的草場，避免人與環(huán)境互相侵害。倡導(dǎo)制定嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，禁止污染工礦企業(yè)或耗水量大，導(dǎo)致生態(tài)退化的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到草原地區(qū)。禁止草原地區(qū)的農(nóng)業(yè)開墾，飼料地的變相開墾。社會工作者可以積極倡導(dǎo)完善國家的生態(tài)補(bǔ)償政策，發(fā)揮牧民的主人翁意識，參與到環(huán)境和社會治理中來。探索新的游牧生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)牧區(qū)人——畜——草之間的平衡，與半農(nóng)半牧區(qū)的優(yōu)勢互補(bǔ)，提高生產(chǎn)力。

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（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，呼和浩特市委黨校）

責(zé)任編輯：張莉莉