俞云峰

摘? 要：城鎮(zhèn)化過程中宅基地占用不減反增的怪象反映出我國土地配置的低效率，城市建設(shè)用地的稀缺與農(nóng)村建設(shè)用地的浪費(fèi)現(xiàn)象并存?！叭说劐e(cuò)配”困境的解決有賴于探索讓農(nóng)民合理兌現(xiàn)宅基地利益的有效途徑，宅基地制度改革應(yīng)充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定作用，推行宅基地“證券化+市場化”的有償退出模式，并逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、覆蓋全國的建設(shè)用地交易市場。

關(guān)鍵詞：宅基地? ? ?有償退出? ? ?市場化

一、引言

改革開放40年來，我國城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%上升到2020年的63.89%，但戶籍人口的城鎮(zhèn)化率僅為45.4%，兩者相差高達(dá)18個(gè)百分點(diǎn)且持續(xù)擴(kuò)大，約2.3億農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口生活在城鎮(zhèn)，戶籍依然在農(nóng)村。農(nóng)民市民化本質(zhì)上是要素資源的區(qū)域配置優(yōu)化，即勞動(dòng)力由低效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門轉(zhuǎn)向高效率的工業(yè)、服務(wù)業(yè)生產(chǎn)部門，土地要素由低容積率的農(nóng)村建設(shè)用地向高利用率的城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)變。做為生產(chǎn)要素，土地的流動(dòng)性遠(yuǎn)低于勞動(dòng)力，由此構(gòu)成了人地資源的錯(cuò)配。

有文獻(xiàn)表明，在中國的農(nóng)民群體中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有著市民化的最大可能。學(xué)者們對山東、安徽、江蘇、陜西、天津等省份的農(nóng)戶進(jìn)行了問卷調(diào)查，宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（王靜等，2015）、家庭收入水平（劉天利，2017）、社會(huì)保障水平（王林，2017）、政府提供安居房（周小平等，2015） 等是農(nóng)戶退出宅基地的正相關(guān)因素;城鎮(zhèn)的房價(jià)、城鎮(zhèn)生活成本、年齡（魏鳳等，2019）則是負(fù)相關(guān)因素。宅基地潛在財(cái)產(chǎn)性價(jià)值的預(yù)期已經(jīng)成為農(nóng)民不愿意輕易放棄農(nóng)村戶籍的又一個(gè)重要因素，雖然一些不具有區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓價(jià)格極低，但農(nóng)戶依然對宅基地價(jià)值抱有增值的預(yù)期。在宅基地的退出模式上，朱燁辛（2008）認(rèn)為，宅基地退出類似于城鎮(zhèn)拆遷，通常給予農(nóng)戶貨幣安置或置換相應(yīng)面積住房兩種模式，宅基地置換房屋模式在發(fā)達(dá)地區(qū)有較好的實(shí)施效果，適用于城郊地區(qū)整村拆遷（楊成林，2013），村莊歸并模式適用于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)（張正峰等，2012），“地票”交易通過價(jià)格機(jī)制可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地的市場價(jià)值（邱繼勤等，2011），有利于偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，但同時(shí)也存在損害農(nóng)民利益的可能（方創(chuàng)琳等，2011）。研究表明，來自千萬個(gè)不同村莊的農(nóng)民個(gè)體如何得到放棄宅基地的合理補(bǔ)償以及抵消獲得城市住房保障的部分成本，仍成為制約這一群體順利完成身份轉(zhuǎn)換的主要因素。

二、我國宅基地有償退出的現(xiàn)實(shí)狀況

（一）全國范圍農(nóng)村宅基地的數(shù)量持續(xù)增長

農(nóng)村以宅基地為主的建設(shè)用地不減反增，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設(shè)用地雙增長的怪象（方文，2017）。2008年-2014年間，全國城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積從0.82億畝增加至1.03億畝，6年間增長了25.6%，農(nóng)村宅基地面積從1.36億畝增加至1.7億畝，也增長了25%（魏后凱，2016）。農(nóng)村的空心化導(dǎo)致宅基地使用效率低下、浪費(fèi)嚴(yán)重。中國社科院農(nóng)村所（2017）調(diào)查認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)村居民點(diǎn)空閑和閑置用地面積為0.3億畝左右，低效用地面積達(dá)0.9億畝以上，分別相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4和3/4。以這樣的趨勢看，若干年后我國將無城鎮(zhèn)建設(shè)用地可用。同時(shí)，地方政府通過開墾灘涂地、低丘緩坡、山林地等方式騰挪建設(shè)用地指標(biāo)，也造成耕地質(zhì)量的普遍下降，進(jìn)一步威脅國家糧食安全。

（二）宅基地?zé)o序建房與一戶多宅現(xiàn)象普遍存在

長期以來農(nóng)村宅基地名義上屬于村集體所有，農(nóng)民擁有使用權(quán)，但面對農(nóng)民違規(guī)占地建房問題，村集體并未強(qiáng)化管理而采取“放任自流”的態(tài)度。農(nóng)村宅基地越占越多，“少批多占”“未批先建”“建新不拆舊”現(xiàn)象普遍存在。對于村莊違法建房與農(nóng)房閑置并存現(xiàn)象，村民也頗多不滿，希望村集體能有力地落實(shí)國家法律法規(guī)，但又排斥村集體先觸動(dòng)自己的既得利益。這種“雙標(biāo)”的思想，加之違規(guī)群體的龐大，讓村干部阻力巨大難有作為。村莊用地重?cái)U(kuò)建而輕規(guī)劃，空間布局散亂，浪費(fèi)土地資源。

（三）農(nóng)民主動(dòng)騰退意愿不強(qiáng)且對補(bǔ)償期望較高

其一，安土重遷、落葉歸根的傳統(tǒng)觀念影響深遠(yuǎn)。盡管已在城鎮(zhèn)定居，但鄉(xiāng)愁情結(jié)以及由血緣和地緣關(guān)系所內(nèi)化的鄉(xiāng)土性對農(nóng)村地區(qū)的影響較大，使村民不愿意輕易放棄宅基地使用權(quán)。其二，市民化的成本上升讓相當(dāng)一部分農(nóng)民望而卻步，同樣的收入條件在農(nóng)村可以舒適安逸生活，在城市卻捉襟見肘。同時(shí)，差別化的社會(huì)保障體系也讓農(nóng)民缺乏足夠的安全感，在多種因素影響下，農(nóng)民宅基地騰退意愿不強(qiáng)。其三，宅基地騰退的補(bǔ)償力度遠(yuǎn)低于農(nóng)民的心理預(yù)期。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城郊農(nóng)戶不愿意自愿退出宅基地，這早已經(jīng)是共識(shí);而偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村，由于土地騰退的回購價(jià)格低，農(nóng)民退出宅基地積極性同樣不高。

（四）宅基地改革試點(diǎn)有一定成效但不具有普遍適用性

對于宅基地退出的問題，我國在多個(gè)地區(qū)進(jìn)行了改革試點(diǎn)，如嘉興的“兩分兩換”即“以地?fù)Q房”模式，包括天津、上海、江蘇等地試行的以宅基地?fù)Q商品房、以宅基地?fù)Q小產(chǎn)權(quán)房、以宅基地?fù)Q宅基地等各種形式，一定程度上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民宅基地的有償退出。但這種方式更適用于城郊農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村的整村改造，不具有普遍適用性。對于村莊內(nèi)零散的閑置荒廢宅基地，村集體通過“回購”方式補(bǔ)償農(nóng)戶，往往因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民的期望存在差距，制約了實(shí)施的效果，無法真正解決城鄉(xiāng)之間的人地矛盾。

（五）閑置農(nóng)房使用權(quán)的租賃不能根本上解決人地錯(cuò)配問題

宅基地“三權(quán)分置”改革為閑置農(nóng)房一定期限的流轉(zhuǎn)開了綠燈，有利于激活鄉(xiāng)村閑置房屋資源和土地資源，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益。但這種政策仍然有明顯的局限性，一是閑置農(nóng)房“共享”主要適用于有區(qū)位優(yōu)勢、交通優(yōu)勢或自然環(huán)境優(yōu)勢的的村落，大多數(shù)偏遠(yuǎn)農(nóng)村閑置房并不具備使用權(quán)交易的市場價(jià)值;二是農(nóng)房使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制無益于農(nóng)村建設(shè)用地的減量化和土地利用效率的提升，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地面積不減反增的背景下，控制并逐步減少農(nóng)村建設(shè)用地、實(shí)現(xiàn)人地匹配是宅基地制度改革的主要目標(biāo)。

三、制約農(nóng)村宅基地有效退出的關(guān)鍵問題

（一）宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)的非市場化

各地宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)通常綜合考慮了建筑物面積、安置成本等各種因素，適用于特定區(qū)塊的農(nóng)村宅基地退出，但對于零散的農(nóng)戶宅基地退出很難做到一戶一宅的定價(jià)。土地的價(jià)值要通過充分競爭的市場來反映，不完整的市場無法體現(xiàn)出宅基地應(yīng)有的價(jià)值。現(xiàn)有法律規(guī)定宅基地資格權(quán)的轉(zhuǎn)讓限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部，即便試點(diǎn)地區(qū)宅基地用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓的范圍擴(kuò)大到縣域，但宅基地退出價(jià)格也只能反映該區(qū)域范圍內(nèi)建設(shè)用地的市場價(jià)格，這樣的價(jià)格遠(yuǎn)不足以吸引農(nóng)戶主動(dòng)騰退宅基地。中國有近一半的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)了跨縣域的流動(dòng)，約三分之一實(shí)現(xiàn)了跨省域的流動(dòng)和就業(yè)，受區(qū)域范圍的限制，宅基地退出價(jià)格既不能反映出建設(shè)用地的市場價(jià)值，也不能合理補(bǔ)償農(nóng)民在不同地區(qū)市民化的成本，直接影響了農(nóng)民退出宅基地的積極性。

（二）宅基地退出補(bǔ)償資金來源的非市場化

目前宅基地退出的補(bǔ)償資金主要來自村集體自有資金，但從各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)看，村集體總體上缺少足夠的資金用于回購宅基地。一些試點(diǎn)項(xiàng)目結(jié)合了土地增減掛鉤政策，由縣財(cái)政參與運(yùn)作，才落實(shí)了補(bǔ)償所需資金。單純由村集體來實(shí)施，且土地用于復(fù)墾，那么村集體回購農(nóng)戶退出的宅基地是不劃算的。部分地區(qū)試點(diǎn)由城鎮(zhèn)建設(shè)資本參與農(nóng)村宅基地回購，通過增減掛鉤轉(zhuǎn)化使用權(quán)，也是一種有益探索。

（三）宅基地與農(nóng)村其他資產(chǎn)同步退出缺少相應(yīng)政策

主動(dòng)要求退出宅基地的農(nóng)民大多在職業(yè)上完成了從農(nóng)業(yè)到工業(yè)、服務(wù)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換，具備了徹底市民化的條件。但是當(dāng)前土地制度改革對承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地等三塊地分別規(guī)范了政策要求，很難試行三塊地“一攬子”退出。重慶在地票制度改革的基礎(chǔ)上，推行的戶籍制度綜合改革，讓農(nóng)民自由選擇兌現(xiàn)宅基地及承包地的利益，并在住房保障、教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)扶持等方面給予配套政策落實(shí)，為農(nóng)民徹底市民化做了積極的探索。

四、以市場化的思路完善宅基地有償退出方式

總的來看，當(dāng)前宅基地退出方式依然滯后，農(nóng)民缺少可選擇的選項(xiàng)。要打通農(nóng)村的地與城市的房之間的通道，在城市住房商品化的背景下，最切實(shí)可行的模式是發(fā)揮市場的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，讓農(nóng)民能夠以市場化的形式兌現(xiàn)宅基地收益。

（一）構(gòu)建宅基地“證券化+市場化”退出模式

宅基地價(jià)格的合理確定首要取決于是否存在一個(gè)宅基地交易的充分競爭的市場，如果宅基地的退出價(jià)格是由政府評估得出的，那么交易的結(jié)果是否保障了農(nóng)民的利益是不確定的，但如果存在一個(gè)自由交易的市場，那么農(nóng)戶自發(fā)的交易行為會(huì)使土地價(jià)格得以增值、農(nóng)民的利益得到保證。具體到宅基地退出模式，則必然是一種基于市場機(jī)制原理設(shè)計(jì)的、一種能讓農(nóng)戶自主選擇的具有普遍適用性的，也是一種針對個(gè)體化的、而非群體化的模式。

宅基地指標(biāo)“證券化+市場化”退出模式為農(nóng)民兌現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)功能提供了載體，更為宅基地減量化提供了可能。農(nóng)村包括偏遠(yuǎn)地區(qū)可以通過“證券化+市場化”交易實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地在大范圍、遠(yuǎn)距離上的置換，使不同區(qū)位城鄉(xiāng)之間土地資源能發(fā)揮其各自的比較優(yōu)勢，進(jìn)一步優(yōu)化土地資源配置。同時(shí)也改變宅基地退出中政府的主導(dǎo)地位，為建設(shè)用地的市場化配置打下基礎(chǔ)。

（二）完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場

農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地同價(jià)同等入市的改革試點(diǎn)取得了令人滿意的效果，說明城鄉(xiāng)之間建設(shè)用地市場的打通并不存在不可突破的障礙。在保障農(nóng)民利益的前提下，可以探索逐步將農(nóng)村宅基地納入統(tǒng)一市場，實(shí)現(xiàn)宅基地用地指標(biāo)同地同價(jià)入市交易，提升農(nóng)村宅基地的價(jià)值，激發(fā)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口自愿退出宅基地的積極性。操作層面，宅基地退出及整理節(jié)余的建設(shè)用地以權(quán)利“證券化”形式進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場掛牌交易。村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)戶的供給方與城市建設(shè)用地單位的需求方以自愿平等原則進(jìn)行詢價(jià)交易，交易所得絕大部分歸退出宅基地的農(nóng)戶所有，少量歸村集體所有。地方政府運(yùn)用規(guī)劃、稅收等法律手段對城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)節(jié)。

（三）擴(kuò)大宅基地指標(biāo)可交易的市場半徑

解決當(dāng)前宅基地權(quán)利退出中受讓人缺乏、退出方式及補(bǔ)償價(jià)格不盡合理等問題，必須逐步擴(kuò)大宅基地指標(biāo)交易的市場半徑。當(dāng)前，重慶“地票”和義烏“集地券”將宅基地指標(biāo)交易范圍擴(kuò)大到全市或全縣范圍內(nèi)，大幅提升了農(nóng)村宅基地交易的市場價(jià)格。由于重慶交易半徑擴(kuò)大到全市范圍，偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村宅基地價(jià)格獲得大幅上漲，漲幅遠(yuǎn)高于義烏縣域范圍?？梢?，土地交易的市場半徑?jīng)Q定了土地價(jià)值的發(fā)現(xiàn)程度。由于市民化人口的跨區(qū)域流動(dòng)，流出地和流入地之間存在巨大的土地價(jià)差，農(nóng)民市民化的成本也各不相同。因此，用地指標(biāo)的市場化配置應(yīng)兼顧流入地、流出地、農(nóng)民三者的利益，加快建立跨省域的全國統(tǒng)一建設(shè)用地交易市場，實(shí)現(xiàn)宅基地指標(biāo)跨省流動(dòng)、地隨人走，使城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的人口要素和土地要素的流動(dòng)保持一致性和協(xié)調(diào)性。

（四）推進(jìn)農(nóng)村宅基地有償退出的配套改革

完善宅基地有償退出機(jī)制需要相關(guān)配套措施，包括宅基地退出的法律保障、激勵(lì)條件以及市場化交易相關(guān)制度安排等。

一要加快修改和制定宅基地有償退出的法律法規(guī)。應(yīng)遵循政府引導(dǎo)和市場化的原則探索農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口自愿有償退出宅基地的模式，盡快修改和完善相關(guān)法律法規(guī)，讓農(nóng)轉(zhuǎn)移人口有償退出宅基地有法可依。二要保護(hù)農(nóng)民宅基地使用權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。要賦予農(nóng)民自主選擇宅基地退出與否的決定權(quán)，遵循自愿有償?shù)脑瓌t，切實(shí)維護(hù)和保障農(nóng)民的土地權(quán)益。要盡力找到“改革的最大公約數(shù)”，在維護(hù)和保障農(nóng)民宅基地資格權(quán)、使用權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的前提下按平等、自愿、有償?shù)脑瓌t探索宅基地有償退出模式。三要建立科學(xué)合理、切實(shí)可行的宅基地退出運(yùn)行機(jī)制。合理限定政府的職責(zé)范圍，既要發(fā)揮政府的合理引導(dǎo)和中介作用，作好宅基地交易的管理與服務(wù)工作，又需要將政府排除在直接的利益分配決定方之外。政府發(fā)揮調(diào)控和監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)各行為主體之間的平等交易和市場有序運(yùn)行。

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（作者單位：中共浙江省委黨校）

責(zé)任編輯：張莉莉