周靈靈

(國務院發(fā)展研究中心 公共管理與人力資源研究所，北京 100010)

一、引言

“人猿相揖別。只幾個石頭磨過，小兒時節(jié)?！?1)引自毛澤東《賀新郎·讀史》。人類從遠古洪荒時代走來，相繼經歷了石器時代、青銅器時代、鐵器時代，繼而進入工業(yè)社會和后工業(yè)社會。可以說，在工業(yè)革命之前的漫長歷史中，人類社會的絕大多數時期都處在馬爾薩斯貧困陷阱之中，經濟增長近于停滯[1-2]。工業(yè)革命以來，尤其是新一輪信息技術變革和產業(yè)革命以來，人類社會發(fā)展進入了快車道。典型的，當前新型數字消費、數字生產、數字化網鏈、數字化產業(yè)生態(tài)、數字化資源配置都在快速發(fā)展[3]，人類的生產方式、生活方式和社交方式無不在深刻變革。

這些變革引致了對人力資本的新需求。畢竟，人們在享受技術變革和新一輪產業(yè)革命帶來的紅利的同時，技術變革和產業(yè)革命也對人力資本提出了更高要求。從人力資本構成看，職業(yè)教育和技能培訓是人們獲取生產生活所需知識技能的重要途徑，由此形成的人力資本稱為技能型人力資本(Skilled Human Capital)。對此，馬克思有過精辟論述：“要改變一般人的本性，使他獲得一定勞動部門的技能和技巧，成為發(fā)達的和專門的勞動力，就要有一定的教育和訓練。”[4]對農民工、下崗失業(yè)人員和就業(yè)困難人員等重點群體而言，技能型人力資本是其獲取就業(yè)機會、提高就業(yè)質量最為重要的人力資本類型[5]。

對經濟增長和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)而言，技能型人力資本也至關重要。一項基于美國縣域層面的實證研究顯示，技能型人力資本有利于“高增長的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(high-growth entrepreneurship)”，本地技能型人力資本的可用性是當地高增長創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的關鍵決定因素[6]。為加快建設知識型、技能型、創(chuàng)新型勞動者大軍，本文在探討數字經濟時代技能需求新特點的基礎上，分析我國的技能需求與技能缺口情況，進而探討“十四五”時期如何提升技能型人力資本。

二、數字經濟時代技能需求的新特點

眾所周知，不同社會經濟條件對技能型人力資本的要求是不一樣的。一般而言，人口特征變化、勞動力受教育水平提高、產業(yè)結構升級和經濟發(fā)展方式轉變、技術進步與科技創(chuàng)新、商業(yè)模式和組織結構變遷、貿易自由化與經濟全球化等因素皆會影響技能需求[7]。那么，數字經濟時代的技能需求又會有什么特點呢？顯然，明晰這些新特點有助于更好地提升技能型人力資本。

(一)技術進步正在重新定義技能需求

國際機器人聯合會數據顯示，中國是世界最大的工業(yè)機器人市場，占全球市場裝機量的36%。從經濟發(fā)展和技術進步的歷史看，機器人、人工智能是延續(xù)經濟增長過程“自動化”驅動的新階段，它們改變了技能需求，并且在重塑工作所需要的技能[8]。尤其是在那些可以實現自動化的領域，工業(yè)機器人、機器人分揀員、機器人服務員等智能裝備的應用，使工作崗位的性質發(fā)生了顛覆性變革。理論上，智能替代在填補一些高空、高溫、高輻射等高危艱苦作業(yè)的同時，也促使企業(yè)降低對低技能勞動力的需求，而更加重視專業(yè)技術人才，也就是說，智能替代會加速企業(yè)內部人力資本結構的分化。通過分析2019年青島 3 000 戶企業(yè)用工監(jiān)測數據，我們發(fā)現人工智能的應用不但會促使企業(yè)更加重視專業(yè)技術人員的招聘，而且專業(yè)技術人員的工作流動性也有所減弱。

(二)技能需求變化的速度在加快，對技能轉換能力的要求越來越高

世界銀行發(fā)布的《世界發(fā)展報告2019》(WorldDevelopmentReport2019:TheChangingNatureofWork)探討了工作性質變革問題，指出機器人正在接手成千上萬的重復性工作，不少低技能崗位將被消除[9]。最明顯的是，自動化導致制造業(yè)領域部分工作崗位流失，那些從事“可被編碼的”重復性工作的工人最容易被取代。這無疑會對勞動者的技能轉換能力提出更高要求。如果技能轉換緩慢或不成功，將在一定范圍造成技術性失業(yè)。一項基于中國地區(qū)層面與行業(yè)層面機器人應用數據的研究顯示，在低學歷員工占比較高、勞動力保護較弱及市場化程度較高的地區(qū)，機器人應用所導致的技術性失業(yè)表現得更為明顯[10]。目前，全球約有80%的企業(yè)高管正在推進工作流程數字化，50%的雇主希望加快實現企業(yè)部分崗位的自動化，到2025年，自動化以及人機之間全新的勞動分工將顛覆全球15個行業(yè)中的8 500萬個工作崗位[11]。而且，新冠肺炎疫情導致的經濟衰退和不斷加速的自動化將促使勞動力市場的變革速度遠超預期。

(三)新職業(yè)不斷涌現，低技能就業(yè)崗位日益高級化

伴隨著經濟結構的深入調整、產業(yè)轉型升級的持續(xù)推進以及新業(yè)態(tài)和新商業(yè)模式的不斷萌發(fā)，新的就業(yè)崗位和職業(yè)也陸續(xù)涌現，不少低技能就業(yè)崗位正日益轉化為具有較高技術含量的工作崗位。典型的例子比如，新冠肺炎疫情在給經濟社會帶來巨大沖擊的同時，也助推了在線醫(yī)療、在線學習等業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展，間接催生了一些新職業(yè)。在此背景下，2020年人力資源和社會保障部與國家市場監(jiān)督管理總局、國家統計局聯合認定了包括全媒體運營師、網約配送員、互聯網營銷師、供應鏈管理師、在線學習服務師、人工智能訓練師等在內的25種新職業(yè)。又比如，線上消費、物流服務和最后一公里配送服務的增長，催生了對司機和客服人員的旺盛需求，但這些崗位的工作內容也在發(fā)生變化，人們的既有認知和技能已不能勝任新的工作要求，迫切需要更新從業(yè)技能，加強崗位培訓。

(四)合適的技能組合和終身學習越來越重要

社會經濟快速發(fā)展使得合適的技能組合(skill sets)在勞動力市場上的重要性與日俱增，尤其是高級認知技能(比如解決復雜問題的能力)、社會行為技能(比如團隊工作能力)以及能夠預測適應能力的技能組合(比如推理能力)。從人事經濟學的技能權重視角(skill-weights approach)看，勞動者的技能均為通用型技能，但不同企業(yè)和崗位所需要的技能組合并不相同，也即給不同的技能賦予不同的權重[12]。這較好地統一了加里·貝克爾關于通用型人力資本和專用型人力資本的兩分法。但不管怎樣，培育和提升這些技能及其組合，皆要求勞動者個體具有堅實的人力資本基礎并持續(xù)地進行學習或接受培訓。

三、中國勞動力市場的技能需求與技能缺口

近二十年來，我國職業(yè)教育和技能培訓事業(yè)發(fā)展迅速，技能型人力資本穩(wěn)步提升。黨的十八大以來，我國著力構建面向全體勞動者的職業(yè)培訓體系，既突出重點群體又統籌兼顧，大力實施高校畢業(yè)生技能就業(yè)行動，開展以提升農民工職業(yè)技能為目的的“春潮行動”等，培訓的針對性和實效性不斷提升。數據顯示，我國技工學校在校生數量從2000年140多萬人增加到2019年360萬人，中等職業(yè)學校在校生數從2004年1 174萬人增加到2019年1 576萬人；2019年我國共有就業(yè)訓練中心2 456所，民辦培訓機構22 496所，全年共組織補貼性職業(yè)技能培訓1 877萬人次，培訓規(guī)模穩(wěn)中有增。目前，我國技能勞動者數量已超過1.7億人，約占就業(yè)人員總量的22%，其中高技能人才數量已超過5 000萬人(如圖1所示)。我國總體上已初步形成一支規(guī)模日益壯大、結構日益優(yōu)化、素質逐步提高的技能人才隊伍。當然，技能人才隊伍與經濟結構調整和高質量發(fā)展的目標要求還有較大差距，技能型人力資本建設任重道遠。

(一)勞動力市場對技術等級和專業(yè)技術職稱的要求及缺口

勞動力技能需求的變化實際上反映了對勞動力質量的要求，勞動力質量一旦滿足不了市場需求，就會出現技能缺口。人力資源和社會保障部關于勞動力市場的監(jiān)測數據將技術等級分為職業(yè)資格五級(初級技能人員)、職業(yè)資格四級(中級技能人員)、職業(yè)資格三級(高級技能人員)、職業(yè)資格二級(技師)和職業(yè)資格一級(高級技師)，將專業(yè)技術職稱分為初級專業(yè)技術職稱、中級專業(yè)技術職稱和高級專業(yè)技術職稱(2)技能等級是指以國家職業(yè)資格證書為憑證的職業(yè)技能水平，專業(yè)技術職稱則是指以國家認可的專業(yè)技術職務證書為憑證的專業(yè)技術水平。在調查中，技術等級和專業(yè)技術職稱相互獨立，以招聘要求或個人具有的最高等級或水平為準進行統計。。這為分析勞動力市場技能需求變化及技能短缺提供了便利。

在招聘活動中，招聘方和用人單位往往會在招聘廣告或招聘通知中注明應聘的條件，通常會對求職者的年齡、學歷、技術等級、專業(yè)技術職稱等提出明確要求。從中國勞動力市場對技術等級的要求看，長達70多個季度的數據顯示，2001年以來除了個別季度外，具有一定技術等級的求職者比重大都低于招聘方對技術等級的要求。按技術等級劃分，勞動者的職業(yè)資格從高到低可分為一至五級，一級到三級屬于高技能等級，四級和五級為中級、初級技能。其中，職業(yè)資格一級是高級技師，職業(yè)資格二級為技師，職業(yè)資格三級是高技能人員，職業(yè)資格四級是中級技能人員，職業(yè)資格五級則屬于初級技能人員。在中國當前勞動力市場上，求職者的技術等級依然以初級技能和中級技能為主，具備高級技能、技師、高級技師等職業(yè)資格的求職者比重非常低。例如，在2017年第一季度全部求職者中，只有0.7%的求職者具有高級技師職業(yè)資格，到2017年第三季度該比例也僅為1.0%?？傊?，技能人才短缺這一事實自2001年以來就長期存在，是中國經濟走向高質量發(fā)展的一大軟肋。

現在，我們分技術等級考察中國勞動力市場的求人倍率，以更全面理解技能型人力資本短缺狀況。圖2直觀展示了2001年第一季度至2020年第二季度中國勞動力市場初級和中級技能人員的求人倍率。從2002年開始，這兩類技能人員的求人倍率便一直處于1.0以上，有不少季度處在2.0以上，個別季度甚至突破了3.0。例如，2020年第一季度初級技能人員的求人倍率為2.67，中級技能人員的求人倍率為2.68。在長達70多個季度的觀測期內，初級技能人員求人倍率的均值為1.96，中級技能人員求人倍率的均值為1.88，意味著近二十年來我國初級、中級技能人員的需求-供給比例接近2∶1，技能型人力資本缺口較大。

從高級技師、高級技能人員這兩類高等級技能人才的需求和供給情況看，2002年第一季度以來，這兩類高等級技能人才的求人倍率便一直處于1.0以上，不少季度處在2.0以上，部分季度甚至突破了3.0(如圖3所示)。例如，2020年第一季度高級技能人員的求人倍率為2.67。在長達70多個季度的觀測期內，高級技師求人倍率的均值為1.95，高級技能人員求人倍率的均值為1.69，說明跟初級和中級技能人員的供求類似，高級技能人才的短缺程度也很高。

在專業(yè)技術職稱方面(3)專業(yè)技術職稱等級分為初級專業(yè)技術職稱(包括研究實習員等)、中級專業(yè)技術職稱(包括助理教授、助理研究員、講師、工程師等)、高級專業(yè)技術職稱(包括副教授、副研究員、高級工程師、教授、研究員等)。，勞動力市場供需情況表明，求職者具有一定專業(yè)技術職稱的比重大都低于招聘方的要求，勞動力市場存在一定的缺口。跟技術等級有所區(qū)別的是，對專業(yè)技術職稱的要求通常是出現在科研崗位的招聘中。從高級工程師這類高級專業(yè)技術職稱人員的求人倍率看，2001年第一季度至2020年第二季度，其求人倍率的均值高達1.97，且有進一步提高的趨勢(如圖4所示)，2020年第一季度高級工程師的求人倍率高達3.23。顯然，和技能人才的供求類似，專業(yè)技術人才的短缺程度也很高?？傊?，勞動力市場對具有技術等級和專業(yè)技術職稱勞動者的用人需求均大于供給，我國存在較大的技能型人力資本缺口，加之數字經濟時代技能需求呈現出的一些新特點，這種缺口會在一定的歷史時期內存在。

(二)技能需求與技能缺口：企業(yè)用工調查

目前，我國關于技能需求與技能缺口方面的調查數據還很少。考慮到數據的可得性，我們以青島企業(yè)用工監(jiān)測數據為例，探討在新舊動能轉換過程中，已進行“智能替代”的企業(yè)急需哪些技能人才。2017年以來，青島市人力資源和社會保障局探索實施企業(yè)用工情況監(jiān)測，收集了連續(xù)三年的3 000戶企業(yè)用工監(jiān)測數據。2019年的3 000戶企業(yè)調查數據顯示(4)該調查采用概率比例規(guī)模抽樣技術(PPS抽樣)，2019年實際上調查了青島3 008家企業(yè)的用工情況。青島擁有34 000多家工業(yè)企業(yè)，是我國重要的工業(yè)基地，在青島開展企業(yè)用工監(jiān)測和技能人才需求調查具有一定的代表意義。，青島市已進行智能替代人工的企業(yè)共報告了105類緊缺工種。我們按照2015年版《中華人民共和國職業(yè)分類大典》劃分這些緊缺工種所屬的職業(yè)大類和職業(yè)中類(如表1所示)，可知青島進行過“智能替代”的樣本企業(yè)中，生產制造及有關人員的需求最高，緊缺4 182人；其次是專業(yè)技術人員，緊缺3 216人；社會生產服務和生活服務人員緊缺1 149人。在生產制造及有關人員中，焊工、裝配鉗工是企業(yè)緊缺的技能人才類型；在專業(yè)技術人員中，安全生產管理工程技術人員、設備工程技術人員較為緊缺；在社會生產服務和生活服務人員中，比較緊缺的是汽車維修工。

表1 青島“智能替代”樣本企業(yè)2019年緊缺工種

從招聘專業(yè)看，樣本企業(yè)當前對機電一體化、數控技術、機械工程等傳統工科型人才的需求很高，市場營銷、工程管理等人才類別也日益受到企業(yè)的重視。分行業(yè)考察，制造業(yè)、教育業(yè)招工缺口人數較多，電力、熱力、燃氣及水生產和供應業(yè)招工缺口人數也較多，但主要集中在個別規(guī)模較大的企業(yè)。盡管農林牧漁業(yè)、住宿和餐飲業(yè)以及文化、體育和娛樂業(yè)用工需求量不如制造業(yè)，但企業(yè)招工缺口率較大，且較難滿足用工需求。大多數企業(yè)認為招工不足與“求職人員達不到崗位要求”“求職者少了選擇余地”等因素有關。

此外，萬寶盛華集團(Manpower Group)的企業(yè)調查顯示(5)參見Manpower Group:2019 Talent Shortage Survey。，2019年中國大陸地區(qū)16%的企業(yè)面臨人才短缺困擾，比2018年上升了3個百分點。隨著知識密集型的高科技產業(yè)和智能裝備制造業(yè)的快速發(fā)展，技能型人力資本需求大幅增加，專業(yè)與創(chuàng)新領域的技能缺口不斷加劇。2019年中國大陸地區(qū)最難填補職位的前五名分別是銷售與市場人員、技術工匠(電工/焊工/機修工等)、技術人員(質量管控、技術員工)、生產制造、專職人員(項目經理、律師、研究員)，這意味著上述五類職位的技能型人力資本缺口最大。從更長時段看，2006年以來的調查顯示，技術人員、技術工匠、銷售與市場人員等技能人才一直是中國企業(yè)最難填補的職位，而且這些領域的技能人才短缺問題很難自我解決。和全球企業(yè)的人才短缺狀況類似，中國大企業(yè)的人才短缺問題比中、小、微型企業(yè)嚴重。分析其原因，多數雇主表示“缺乏有經驗者”是招聘員工面臨的最主要障礙。

(三)技能需求與技能缺口：地區(qū)調研觀感

深入調查研究是理論和政策創(chuàng)新有根有據、合情合理的基本前提。為進一步直觀了解我國技能型人力資本建設情況、彌補抽樣調查數據的不足，近年來筆者調研了一些不同發(fā)展水平的區(qū)域。下面是部分區(qū)域的調研觀感。

1.內蒙古自治區(qū)技能型人力資本供求狀況

筆者陸續(xù)調研了內蒙古自治區(qū)呼和浩特、包頭、鄂爾多斯、烏蘭察布、通遼、赤峰等地。筆者除與政府相關部門合作外，還參與座談討論或實地調查80余家企業(yè)，這些企業(yè)分布在農產品加工、乳制品加工、非金屬礦加工、農機制造、生物科技、醫(yī)藥制造、電力、煤化工、生態(tài)環(huán)保、商貿物流、文化服務等國民經濟行業(yè)。調研過程中，筆者發(fā)現多數企業(yè)認為人力資源匱乏制約了企業(yè)發(fā)展，不少企業(yè)存在“招工難”“人才少”等問題。在對當地勞動力素質進行評價時，43.53%的企業(yè)家認為勞動力素質一般，41.18%的企業(yè)家認為勞動力存在較大的技能缺口，只有15.29%的企業(yè)家認為勞動力素質較高?？傮w來看，超過四成的企業(yè)家反映當地勞動力存在較大的技能缺口，難以完成招工計劃。

分地區(qū)看，包頭市高端技術人才和管理人才短缺、技術人才年齡結構偏大，由于工資待遇水平較低、教育醫(yī)療等設施不夠完善，難以吸引和留住技能人才，生產一線的工作環(huán)境更不易吸引年輕人才。烏蘭察布市技術人員短缺，主要缺乏電工焊工、家具產業(yè)工人和其他技術人員，產教融合不足，企業(yè)需要的人才與內蒙古高等院校的專業(yè)方向不一致。赤峰市人口流失嚴重，外出務工人口多，全市需培養(yǎng)和引進緊缺人才2萬人，人才缺口較大。鄂爾多斯市創(chuàng)新型人才嚴重不足，企業(yè)科技創(chuàng)新能力薄弱，全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中近90%的企業(yè)無研發(fā)活動，人才工作體制機制不完善，大專院校數量少、吸納和承載高端人才的能力不足，高層次人才只占全市人才總量的十分之一。這些地區(qū)還普遍面臨著技能型人力資本流失問題，長時間培養(yǎng)的技能人才很容易被挖走。

2.山東省日照市技能型人力資本供求情況

日照市共有技能人才24萬人，其中，高技能人才數量約為6.9萬人，占全市技能人才的29.7%。從產業(yè)分布看，日照市的技能人才主要分布在第二產業(yè)中的機械制造業(yè)、港口及臨港產業(yè)、汽車制造、鋼鐵等行業(yè)，這約占全部技能人才的52%；第三產業(yè)中的旅游、社會服務業(yè)、物流、餐飲等行業(yè)的技能人才比重也較高，占全部技能人才的40%左右。伴隨著山東省深入推進新舊動能轉換工作，日照市的人才需求總量、結構和素質呈現出不同于以往的新特征，不少低技能就業(yè)崗位正日益轉化為高技術含量的崗位，人才結構亟待調整優(yōu)化。據日照市人力資源和社會保障局估計，日照市每年大約需補充技能人才1.5萬人，面臨著技能人才總體數量少、技能人才與新舊動能轉換和新興產業(yè)對接不夠等突出問題，技能人才在數量和質量兩方面都還不能滿足全市經濟社會發(fā)展的需要。

3.福建省莆田市技能型人力資本供求情況

莆田調研最直觀的感受是，學歷教育與技能人才需求存在結構性矛盾。莆田市2019年春節(jié)前后的企業(yè)用工摸底調查顯示，中專、中技學歷層次的用工需求為80 296人(占全部用工需求的26.94%)，而這一學歷層次的求職者只有21 240人(占求職者的15.57%)，求人倍率高達3.78。技校生的求人倍率更是高達79。對62家制鞋行業(yè)重點企業(yè)做的用工調查顯示，排名前三位的崗位分別是成型普工、針車工、裁斷技術人員，技術工種人員短缺明顯。值得重視的是，產業(yè)轉型升級對人才需求的迫切性與人才培養(yǎng)的周期性難以同步，企業(yè)轉型升級后對一些特定專業(yè)或技能型人才的需求難以實時滿足。例如，部分企業(yè)反映，盡管通過近幾年的多渠道招聘，企業(yè)中高層人才得到一定的滿足，但轉型升級后，設備精密度提高，需要大量有實際工作經驗且文化程度較高的生產技術人員。

4.海南省瓊海市技能型人力資本供求情況

瓊海市擁有專業(yè)技術人才7 800多人、技能人才5 400多人，另擁有農村實用人才1.8萬人?？傮w看，瓊海市技能人才規(guī)模小、結構不合理、質量偏低。瓊海市人才總量只占全市人口總數的7.4%。研究生學歷或高級職稱的高質素人才比重偏低，人才隊伍中學科、學術和技術帶頭人嚴重短缺。高級職稱人才絕大部分集中在教育和醫(yī)療衛(wèi)生系統，農業(yè)、科技、規(guī)劃建設等行業(yè)高級職稱人才偏少。技能人才發(fā)揮作用缺乏有效的平臺和載體，全市非公有制經濟企業(yè)大都規(guī)模較小，對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的吸納能力有限。受編制、經費、住房、子女教育等因素影響，人才引進培養(yǎng)成效不夠顯著，人才外流現象較為嚴重，人才市場化配置程度不高，培訓針對性和實效性不強等問題也比較突出。

四、“十四五”時期如何提升技能型人力資本？

本文的研究表明，數字經濟時代技能需求變化的速度大大加快，一些低技能就業(yè)崗位日益高級化，對技能轉換能力的要求也越來越高。與此同時，新的職業(yè)不斷涌現，合適的技能組合和終身學習變得越來越重要。中國勞動力市場求人倍率的變化顯示，近二十年來勞動力市場對具有技術等級和專業(yè)技術職稱勞動者的用人需求均大于供給。企業(yè)用工調查和地區(qū)實地調研也都表明我國存在較大的技能型人力資本缺口?！笆奈濉笔俏覈寄苄腿肆Y本提質擴容的關鍵時期。我們感興趣的是，在實際操作層面有哪些可供選擇的政策工具？

(一)總體戰(zhàn)略：“十四五”時期技能型人力資本躍升計劃

“十四五”時期要在深入貫徹落實終身職業(yè)技能培訓制度基礎上，進一步健全體制機制，立足我國經濟社會發(fā)展實際需要，對勞動者進行整體開發(fā)，全方位培養(yǎng)適應經濟社會發(fā)展的各類技能人才，加快建設知識型、技能型、創(chuàng)新型勞動者大軍。特別是要著眼“兩個大局”和構建新發(fā)展格局，在鞏固《職業(yè)技能提升行動方案(2019—2021年)》目標任務的基礎上，圍繞重點產業(yè)、重點領域、重點區(qū)域、重點群體，實施新的技能型人力資本躍升計劃?？梢园凑招逻M入勞動力市場的應屆畢業(yè)生、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人員、青壯年農民工、制造業(yè)產業(yè)工人、新經濟新業(yè)態(tài)從業(yè)人員、產能過剩結構調整轉崗人員、大齡勞動者等目標群體，差異化設計技能型人力資本投資策略，堅持崗前培訓與在職培訓相結合、通用型與專用型技能兼顧，進一步打通職業(yè)教育與普通教育的制度性障礙，強化企業(yè)主體作用，有序引入市場化、專業(yè)化培訓，加快推進緊缺職業(yè)目錄的研究制定和發(fā)布，探索通過職業(yè)預測來開展技能需求預測，不斷提高培訓的針對性和實效性。

(二)政策工具：“十四五”時期技能型人力資本開發(fā)舉措

鑒于《職業(yè)技能提升行動方案(2019—2021年)》等文件已重點闡明“對就業(yè)重點群體開展職業(yè)技能提升培訓和創(chuàng)業(yè)培訓”“加大貧困勞動力和貧困家庭子女技能扶貧工作力度”“推動職業(yè)院校擴大培訓規(guī)模”“加強職業(yè)技能培訓基礎能力建設”“創(chuàng)新培訓內容”“加大資金支持力度”等工作內容，“十四五”時期可以繼續(xù)推行和完善這些舉措。在此基礎上，本文提出如下建議：

1.堅持分類指導、統籌規(guī)劃，始終以市場需求為導向

堅持分類指導、統籌規(guī)劃，主要是指充分發(fā)揮政府在技能型人力資本開發(fā)體系建設中的引導、規(guī)范和督促作用，深化重要領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革。對中央政府而言，主要是加強技能型人力資本開發(fā)體系的頂層設計，完善體系建設、管理、運行的法律法規(guī)和基本制度；地方層面主要是提升統籌能力，鼓勵各地根據區(qū)域經濟社會發(fā)展需要，探索職業(yè)技能培訓體系建設模式，推動職業(yè)技能培訓多樣化、多形式發(fā)展[13]。職業(yè)技能培訓內容應以市場需求為導向，不宜“有什么就培訓什么”，而應“需要什么就培訓什么”。據測算，目前接受就業(yè)技能培訓的人員依然占著很大比例，接受崗位技能提升培訓的人員只占全部培訓人次的三成，接受創(chuàng)業(yè)培訓的人員比重只有13%[14]。從趨勢看，需強化崗位技能提升培訓與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培訓的力度和范圍，調整優(yōu)化培訓內容，讓技能習得的“干中學”機制發(fā)揮得更充分。這不僅有助于提高技能型人力資本的供給質量，也有助于彌合技能培訓方面的供需差距，促進經濟社會高質量發(fā)展。

2.注重系統培養(yǎng)、多樣成才，打通職業(yè)教育與普通教育的制度性障礙

“系統培養(yǎng)”在《國務院關于推行終身職業(yè)技能培訓制度的意見》中有相對完整的論述，即“以政府補貼培訓、企業(yè)自主培訓、市場化培訓為主要供給，以公共實訓機構、職業(yè)院校、職業(yè)培訓機構和行業(yè)企業(yè)為主要載體，以就業(yè)技能培訓、崗位技能提升培訓和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新培訓為主要形式，構建資源充足、布局合理、結構優(yōu)化、載體多元、方式科學的培訓組織實施體系”。下一步，是如何在“十四五”期間推動政策的落實落地?！岸鄻映刹拧敝饕墙⒓寄苋瞬哦嘣u價機制，不唯學歷和資歷，讓人人皆可成才、人人盡展其才。打通職業(yè)教育與普通教育的制度性障礙是職業(yè)教育和技能培訓領域一直在努力從事的改革。這一改革精神早在2002年8月頒布的《國務院關于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》中就有所體現。也就是說，對于妨礙“多樣化選擇、多路徑成才”的主要制度性障礙，已經呼吁并推動了十多年，從現實看仍有較大改進空間，期待“十四五”期間取得更大突破，更好地搭建人才成長“立交橋”。

3.優(yōu)化專業(yè)設置、注重產教融合，強化企業(yè)主體作用

目前，我國勞動者人力資本與社會需求之間還存在一定程度的結構性矛盾。一方面，部分院校對開辦時間長、辦學成熟的長線專業(yè)難以割舍，但隨著社會經濟發(fā)展，對這些長線專業(yè)的需求有所減少，造成專業(yè)設置的結構性矛盾。另一方面，部分院校持續(xù)擴大熱門專業(yè)招生數量，而當這些熱門專業(yè)的學生完成學業(yè)時卻發(fā)現，熱門專業(yè)的畢業(yè)生數遠遠超過社會需求，甚至專業(yè)本身已變得不再熱門，進而加劇畢業(yè)生專業(yè)分布與社會需求的結構性矛盾。鑒于此，技能型人力資本開發(fā)應推動專業(yè)設置與社會需求、學習內容與職業(yè)標準、教學過程與生產過程對接，努力實現職業(yè)教育、技能培訓與技術進步和生產方式變革以及社會公共服務相適應。需大力推動產教融合，促進校企對接，擴大校企合作，支持高校以市場需求為導向，進一步優(yōu)化專業(yè)設置，探索與企業(yè)或行業(yè)協會共辦二級學院、聯辦相關專業(yè)。與此同時，進一步強化企業(yè)在職業(yè)技能培訓中的主體作用，拓寬企業(yè)參與途徑，比如鼓勵企業(yè)以獨資、合資、合作等方式依法參與舉辦職業(yè)教育與培訓，強化企業(yè)職工在崗教育培訓，足額提取職工教育培訓經費。

4.推進緊缺職業(yè)(人才)目錄的研究制定和發(fā)布

我國部分地區(qū)已開始探索緊缺職業(yè)(人才)目錄的研究制定和發(fā)布，并開展一定規(guī)模的企業(yè)用工情況監(jiān)測。這里面既有一些省級層面的探索，也有省會城市、計劃單列市和地級市的工作嘗試，例如湖南省、湖北省、福建省、四川省、江蘇省、天津市、廣州市、南京市、長沙市、深圳市、東莞市、佛山市、蘇州市、珠海市、溫州市。但在制度設計上，短缺職業(yè)(人才)目錄發(fā)布的層級、頻率、內容和工作組織方式等還有待進一步優(yōu)化。在發(fā)布層級上，可以考慮分為國家、省(自治區(qū)、直轄市)、地級市3個層級，增強目錄的針對性和指導性，鼓勵條件成熟的縣(區(qū))探索發(fā)布。在發(fā)布內容上，建議國家目錄側重于總體情況、區(qū)域特征、典型城市等信息，城市目錄側重于當地情況，不同層級的目錄體例力求基本一致，以便進行比較分析。在工作組織上，建議明確由相應層級的人力資源社會保障部門負責組織實施，進一步明確數據搜集、清理、審核等方面的具體要求，明確數據分析、成果發(fā)布等工作的基本流程。

5.探索通過職業(yè)預測來開展技能需求預測

技能需求預測是提升技能型人力資本投資效益的重要前提。從國際看，美國、加拿大、德國、法國等發(fā)達經濟體通過制定全面的職業(yè)標準或進行每個職業(yè)的技能描述，將基于職業(yè)的評估與特定技能聯系起來，取得了良好工作成效?！笆奈濉睍r期，可以考慮借鑒國外開展技能需求評估與預測的工作實踐及經驗，評估我國通過職業(yè)預測來開展技能需求預測的基礎和可行性，并選取部分地區(qū)進行試點推行。事實上，參考《中華人民共和國職業(yè)分類大典》《國家職業(yè)標準目錄》等工作文件對相應職業(yè)(工種)標準、操作規(guī)范和技能的描述，可以將基于職業(yè)的評估與特定技能緊密地聯系起來，進而可以探索通過職業(yè)預測來開展技能需求預測。下一步，需研究國際經驗的借鑒及轉化問題，以及相應的工作支撐條件。

6.努力營造有利于涵養(yǎng)技能型人力資本的社會氛圍

盡管國家采取了不少措施努力提高技能人才的薪資待遇和社會地位，但社會對職業(yè)院校畢業(yè)生和技能人才的學歷學位歧視仍不同程度、不同范圍的存在，這跟傳統觀念有較大關系。鑒于此，還需進一步采取有效措施提高技能人才的社會地位和待遇，更好地發(fā)揮政府、企業(yè)、行業(yè)、社會的協同作用，完善技能人才培養(yǎng)、評價、使用、激勵、保障等措施，實現技高者多得，增強技能人才的職業(yè)榮譽感、自豪感和獲得感，努力營造“勞動光榮、技能寶貴、創(chuàng)造偉大”的社會氛圍。