胡玉冰

(安徽農(nóng)業(yè)大學 發(fā)展規(guī)劃處，安徽 合肥 230036)

大學系統(tǒng)作為社會系統(tǒng)的子系統(tǒng)，承載著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要使命?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》指出，“要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權，強化監(jiān)管能力，建立多元參與的協(xié)同治理新機制，實現(xiàn)教育治理的法治化、制度化、規(guī)范化”[1]。所謂大學治理體系現(xiàn)代化是大學從以控制為手段的傳統(tǒng)管理模式向以效率為目的的現(xiàn)代治理模式變革和轉(zhuǎn)型的過程，是按大學應有規(guī)律辦學治校育人的，以人才培養(yǎng)及知識創(chuàng)新的高質(zhì)量、高水平、高效率為目標追求的，富有競爭力的大學治理模式[2]。

一、治理體系現(xiàn)代化是現(xiàn)代大學的共同追求

理順政府、大學、市場(社會)三者之間的關系是大學治理現(xiàn)代化的重中之重。大學治理是以制度體系為先導，行為體系與價值體系與之匹配、緊密相連的三位一體系統(tǒng)。《學術權力——七國高等教育管理體制比較》總結(jié)歸納了德國、意大利、法國、瑞士、英國、美國、日本七國學術權力的四種治理模式[3]。

歐洲模式：政府對大學直接控制，通過教育部門對大學進行管理。大學教授具有較高的地位，享有充分的自治和自由，教授治校得到充分體現(xiàn)，教授的教學和科研是根據(jù)學術本身的需要和自己的愛好進行，大學與社會聯(lián)系不大。

美國模式：政府、高校、社會組織管辦評分離是其主要特點。美國州立大學的組織結(jié)構(gòu)自下而上劃分為六個層次，分別是系、學院、大學、州立大學協(xié)調(diào)機構(gòu)、州政府和聯(lián)邦政府。前三層次屬于大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，后三層次屬于大學外部治理結(jié)構(gòu)。從外部來說，政府并不直接介入大學日常事務，而是創(chuàng)造一種市場來對高等教育實施控制。大學需要承受來自“市場”的約束。從內(nèi)部來說，實行董事會下的校長負責制，行政權力與學術權力分離。美國的州立大學以校外人士為主組成董事會，以校長為代表的行政系統(tǒng)和以教授為主體的學術評議會各負其責，協(xié)同配合又相互制衡[4]。

英國模式：政府在法律上規(guī)定了大學享有法人資格和獨立地位，大學享有較高的自治權，按照自身的發(fā)展規(guī)律運行；教師有較大的自治權。英國大學內(nèi)部一般由校、院、系三級結(jié)構(gòu)組成，每級都有一定的自主權，形成了一套有序的學術權力與行政權力分治、能夠有效地發(fā)揮整體優(yōu)勢的制度。大學董事會、理事會、校務會分權而行，大學基金委員會相當于中介機構(gòu)，充當政府與大學之間的緩沖器，大學與社會有機地聯(lián)系起來，逐漸促使教育市場化。

日本模式：高等教育的權力主要集中在中央政府，政府集舉辦者、管理者、辦學者于一身，大學是政府的附屬機構(gòu)。日本的大學制度具有高度集權的特點。注重教授治學，保證大學學術權力的運行，給教授提供充分的學術自由和學術創(chuàng)新空間。

從上述四種模式可以看出，大學治理體系現(xiàn)代化是各國共同的理想。雖然各國受歷史、經(jīng)濟、社會、傳統(tǒng)思想的影響，大學治理體系各不相同，但有一個共同點，就是政府、學校、市場(社會)三者協(xié)調(diào)發(fā)展，外控與自主相結(jié)合。

伯頓·克拉克(Burton R. Clark)在其著作《高等教育系統(tǒng)：學術組織的跨國研究》中，提出了“高等教育三角協(xié)調(diào)模式”，認為高等教育發(fā)展主要受政府、市場及學術權威三種勢力的整合影響，三者之間的博弈決定了大學治理的模式。“高等教育三角協(xié)調(diào)模式”如圖1所示[5]。

圖1 高等教育三角協(xié)調(diào)模式

政府、大學、市場(社會)三者之間其實是相互影響、相互牽制的。政府放權在先，同時根據(jù)市場效果而不是行政指標對大學進行評價，這樣大學就有了自主權，而且會主動服務市場，不會做“自認為政府滿意而市場不滿意”的事。大學因為對政府關注市場的重視，從而轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨韺κ袌黾s束的重視，就會從計劃命令型大學轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰧有痛髮W，就會更加重視內(nèi)部治理中的學術權力。因為只有更加重視學術權力，大學的科研服務和人才培養(yǎng)才能更好地服務市場，滿足市場(社會)的需求，市場(社會)才會對大學有一定的認可度，才會心甘情愿給大學買單。

實現(xiàn)大學治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，應該在政府、大學、市場(社會)之間保持張力的平衡，既遵循高等教育的發(fā)展規(guī)律，又充分發(fā)揮大學的外部功能。權力三角保持平衡的關鍵，或者說打開大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化之寓的門就是政府簡政放權，加強管理；大學體系完善，自律自控；市場約束導向，健康發(fā)展。

二、治理體系現(xiàn)代化是現(xiàn)代大學發(fā)展的應然要求

促進和實現(xiàn)大學治理現(xiàn)代化既是國家治理現(xiàn)代化的有機組成部分，也是實現(xiàn)高等教育現(xiàn)代化，建設高等教育強國的制度保障[6]。

(一)大學治理體系現(xiàn)代化是實現(xiàn)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的需求

沒有大學治理體系現(xiàn)代化，就無法發(fā)揮高等教育的主觀能動性，無法提升內(nèi)生動力，無法激發(fā)活力，無法創(chuàng)新發(fā)展；就不能維系高等教育的生態(tài)體系，無法做到分類指導、分類發(fā)展，無法避免高校雷同發(fā)展的現(xiàn)象，無法讓高校在各自層次和類型上辦出特色，無法做到開放發(fā)展、共享發(fā)展。只有實現(xiàn)大學治理體系現(xiàn)代化，高等教育才能協(xié)調(diào)發(fā)展、健康前行，才能使高等教育的戰(zhàn)略性、先導性地位得以落實，教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略才能得以實現(xiàn)。

(二)大學治理體系現(xiàn)代化是深化教育領域綜合改革的需求

沒有大學治理體系現(xiàn)代化，就無法正確處理政府、社會與高校的關系，無法正確處理中央與地方的關系，無法正確處理高等教育促進經(jīng)濟社會發(fā)展與促進人的全面發(fā)展的關系，無法發(fā)揮市場在高等教育資源配置中的決定性作用。只有實現(xiàn)大學治理體系現(xiàn)代化，教育領域綜合改革才能得到全面深化，才能突破體制機制障礙。

(三)大學治理體系現(xiàn)代化是大學自身發(fā)展的需求

沒有大學治理體系現(xiàn)代化，高校就沒有良好的外部發(fā)展環(huán)境，無法根據(jù)經(jīng)濟社會需求和學校自身實際調(diào)整學科專業(yè)結(jié)構(gòu)，無法發(fā)揮主動服務、支撐、引領經(jīng)濟社會發(fā)展的能力；高校發(fā)展會陷入無序發(fā)展狀態(tài)，成為無源之水、無本之木。只有實現(xiàn)大學治理體系現(xiàn)代化，高校才能打破束縛自身發(fā)展的條條框框，釋放發(fā)展活力，更好地發(fā)揮四大職能。

(四)大學治理體系現(xiàn)代化是高等教育“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的需求

沒有大學治理體系現(xiàn)代化，就無法給予高校更大的發(fā)展空間和更多的自主權，高校就無法根據(jù)市場的最新導向來調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)、引進人才；高校無法適應市場在資源配置中起主導作用的市場經(jīng)濟體制的發(fā)展，無法提高教育供給的質(zhì)量，無法為學生提供豐富、多元的教育資源等。只有大學治理體系現(xiàn)代化，才能解決教育中突出的矛盾和問題，實現(xiàn)教育改革從“需求側(cè)的拉動”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮┙o側(cè)的推動”。

三、我國大學治理體系現(xiàn)代化的實然狀態(tài)

黨的十九屆四中全會提出了更加明確的奮斗目標，“到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[7]。實現(xiàn)大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化還有很長的路要走，政府對學校管得還是多、還是細，活力出不來，該政府出面為學校排憂解難的服務又不到位。對學校人財物的管理涉及多個部門，有些是延續(xù)多年的老政策、老辦法等。打開大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化之門，并不是一蹴而就的。

(一)大學與政府的關系

我國政府與大學關系的現(xiàn)實困境主要表現(xiàn)在：政府意志和行政權力占據(jù)主導地位，政府與大學的權力和義務關系沒有得到厘清[8]。我國大學隸屬于政府，國家雖然已經(jīng)由單純的行政手段轉(zhuǎn)向用法律手段、經(jīng)濟手段等相結(jié)合的多種方式宏觀調(diào)控，但由于不同層級的大學所屬區(qū)域環(huán)境不同，不同大學所屬的教育行政管理機構(gòu)政策水平不同，在處理大學與政府關系時會有很大的差別。《高等教育法》賦予大學的權利，如在招生、專業(yè)設置、教學管理、財務等方面自主權還沒有完全落實?！督逃ā芬?guī)定的政府應承擔的責任還沒有完全落實(主要是投入)。市場在資源配置中的決定性作用還沒有充分發(fā)揮。

(二)大學的內(nèi)部管理體制

很大程度上我國是把大學作為政府的附屬機構(gòu)，按照事業(yè)單位的管理模式去治理大學。雖然現(xiàn)在很多大學都接收了“學術自由、學術至上”的管理理念，但在實踐中內(nèi)部管理存在著強烈的行政化色彩，很多大學教師權力邊緣化，教師的主體地位得不到彰顯，出現(xiàn)了學者官僚化和官僚學術化的現(xiàn)象。學術權力被行政權力架空，通過學術權力處理學術事務時容易被行政權力等其他因素所干擾。

以章程為龍頭的制度體系和依照章程規(guī)范管理學校的機制尤為重要。雖然2011年《高等學校章程制定暫行辦法》發(fā)布，2013年教育部核準中國人民大學等高校章程后，幾乎每個高校都形成了自己的章程。但是實踐中很多高校將章程“束之高閣”，執(zhí)行過程中并沒有發(fā)揮大學章程作為大學內(nèi)部治理中的“憲法”作用，如學生受教育的權力沒有得到切實維護，教職工的參與權、知情權沒有得到充分落實等。

(三)大學與市場(社會)的關系

大學是市場(社會)的有機組成部分，不可能脫離市場(社會)辦大學。市場(社會)應當發(fā)揮政府與大學之間橋梁和紐帶的作用，充當緩沖器和服務器的角色。我國大學與大學的交流更多地是建立在利益關系上，缺乏不同大學之間長期義務性合作機制。在大學對外服務上，以利益為前提，促進產(chǎn)學研合作，但這些產(chǎn)學研合作的效益較低，許多應用科學研究沒能將科研成果轉(zhuǎn)化成社會效益，除了缺乏社會基金廣泛參與的外在因素外，大學自身對科學研究的監(jiān)管力度不夠。這些都影響了大學對外服務的積極性。企業(yè)在為大學生實習實踐提供條件、自覺參與產(chǎn)學研結(jié)合、協(xié)同育人等社會責任方面承擔不夠。其他利益相關者如學生家長的作用發(fā)揮不夠等。

四、三角協(xié)調(diào)模式下促進我國大學治理體系現(xiàn)代化的路徑思考

(一)關于大學與政府關系的處理

推進高等教育領域“放、管、服”改革，提升政府管理服務水平，破除束縛高等教育改革發(fā)展的體制機制障礙。其中，委托代理制可以成為處理大學與政府關系的一個切入點。

“放”是前提，“破”是關鍵?，F(xiàn)階段的政府職能轉(zhuǎn)變應以簡政放權為前提。如果不進行簡政放權，不改變過去的“大政府”職能配備模式，政府什么事情都管，什么事情都要審，必然導致政府“忙于”事前審批環(huán)節(jié)，而忽視對事中、事后的監(jiān)管。對于高校來說，沒有依法自主辦學，就不可能調(diào)動高校和師生的積極性、主動性和創(chuàng)造性，高等教育的創(chuàng)新引領、人才支撐和促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)的作用就難以發(fā)揮?！胺拧钡年P鍵是要簡除煩苛，破除、廢止和修改不合時宜的行政法規(guī)和政策文件，破除制約高校發(fā)展的不合理的體制機制。

“管”是保障，“治”是關鍵。“放，并不是說政府就不管了，我們講的是放管結(jié)合”[9]。放權不是放任自流，放權的底線要有督導監(jiān)管做保障?！胺拧焙汀肮堋笔怯袡C統(tǒng)一，“放”并不是不“管”，而是將那些不該管也管不好的事情放出去，集中精力把該管的事情管好。

“服”是基礎，“活”是關鍵。在簡政放權與放管結(jié)合的過程中，要注意服務水平的提升。面對高校，政府部門基礎工，作就是服務。要結(jié)合高校實際，研究高校特殊規(guī)律，深化高校人事分配制度和科研體制改革，健全教師評價制度，激發(fā)高校內(nèi)部活力，更好地調(diào)動廣大教師的積極性和創(chuàng)造性，形成青藍相繼、人才輩出的良好局面。

為了避免不同教育行政機構(gòu)因管理措施及手段給大學發(fā)展造成的機會不均，或者由于不同政策所產(chǎn)生的大學與大學之間的矛盾，要促進相應的立法工作，進一步明確大學自身的權力與義務，賦予大學更多的辦學自主權。

(二)關于大學內(nèi)部關系的處理

大學是利益相關者的連接體，大學中的各個利益相關者主要有行政管理者、教師和學生，他們是影響大學發(fā)展狀況的主要因素，同時也受大學發(fā)展情況的影響，兩方面雙向互動。

高等教育改革的重點逐漸向大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代大學制度的完善轉(zhuǎn)移。建立現(xiàn)代大學制度，促進大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善，需要重點處理好行政權力與學術權力、自主辦學與依法治校、黨委領導與校長負責、校長治校與教授治學等關系。

要堅持和完善黨委領導下的校長負責制，形成以章程為統(tǒng)領的一套建立在法律法規(guī)體系上的現(xiàn)代大學制度。明晰學校、學院、系以及師生的責任、權利與義務，健全校內(nèi)民主管理和監(jiān)督機制，確保用好辦學自主權。不可能所有的大學都是同樣的治理模式，要根據(jù)中國國情以及不同學校類型、發(fā)展現(xiàn)狀等校情選擇大學內(nèi)部治理模式，大的方向應該是學術權力和行政權力相對分離、相互制約。既要保障學術權力，使學術組織能相對獨立行使職權，真正確立學術委員會等在重大學術事務上的責任與權利，又要讓行政權力得到充分行使，從而為學術權力提供保障，這是克服大學行政化的重要制度保證。充分發(fā)揮學術委員會在學科建設、學術評價、學術發(fā)展和學風建設等事項中的作用，真正做到“學術的事，多聽教授的”“上課的事，多聽老師和學生的”[10]。建立自我評估制度，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需求自主調(diào)整優(yōu)化學科專業(yè)。通過現(xiàn)代大學治理結(jié)構(gòu)改革來實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化，辦出特色，分類發(fā)展，建設高水平大學。

(三)關于大學與市場(社會)關系的處理

大學沒有市場約束就意味著政府在為高校辦學買單。要促進大學行為市場化，大學只有不斷地與外部進行交流，才能使大學制度進行適應性改造，為大學的學術發(fā)展提供新的動力。從大學內(nèi)部構(gòu)成來看，作為大學主體的教師和學生是大學與社會溝通的橋梁。無論是人才培養(yǎng)、科學研究，還是社會服務，大學都無時無刻不與社會發(fā)生聯(lián)系。以內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與治理體系現(xiàn)代化為目標，不斷提高大學對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐度、對人力資源強國和科技成果轉(zhuǎn)化的貢獻度和人民群眾的滿意度。因此，加強市場(社會)的廣泛參與是處理大學與市場(社會)關系的基本策略：一是量的維度上，參與數(shù)量上要多；二是質(zhì)的維度上，參與的內(nèi)容要多；三是時間的維度上，社會力量要有一定的持續(xù)性與穩(wěn)定性。推動社會參與教育治理常態(tài)化，建立健全社會公眾參與教育決策制度，健全社會參與教育評價與監(jiān)管機制。推動公眾加入督學隊伍，參與各級各類教育的監(jiān)管。

(四)重點措施：逐漸實行管辦評分離的管理體制

在推進高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，一定要堅持完善黨對高校的全面領導。堅持和完善黨委領導下的校長負責制，堅持社會主義辦學方向，堅持走中國特色社會主義大學發(fā)展之路，教育引導廣大干部師生增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，提高學校治理法治化水平，使高校成為堅持黨的領導的堅強陣地。

設置大學外部管辦評分離、大學內(nèi)部分權治理的權力配置模式，就能使大學增強市場意識和自主辦學的法人意識。以管辦評分離為原則，健全大學與政府、市場(社會)第三方的法律契約關系，健全利益相關人參與機制，實現(xiàn)共同治理。政府對高校辦學的調(diào)控應運用市場機制，而不是直接的行政控制機制。大學自律自控和政府簡政放權相結(jié)合，實現(xiàn)大學的善治。大學為社會組織參與治理提供機會，與政府、企業(yè)和社會各界建立良好的、互動的、雙贏的穩(wěn)定、持續(xù)合作關系，建立多方參與的大學各級委員會，為大學的發(fā)展提供咨詢建議，提供辦學所需的各種資源等。鼓勵第三方社會組織參與大學治理，加強第三方社會機構(gòu)組織建設，提升專業(yè)化水平，增強大學的適應性和服務能力。為保證公平公正，運用第三方專業(yè)評價保障現(xiàn)代大學質(zhì)量的持續(xù)提高。通過開展高校人才培養(yǎng)質(zhì)量社會評價，衡量大學對服務地方經(jīng)濟產(chǎn)生的貢獻，從而建立更適應社會發(fā)展的人才培養(yǎng)開發(fā)機制，構(gòu)建以質(zhì)量貢獻為導向的教育評價體系。