孫愛東

摘要：目前我國(guó)已成為全球最大的區(qū)域性PPP市場(chǎng)， PPP績(jī)效管理工作已成為地方政府、社會(huì)資本和公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。本文分析了生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的目的和意義，提出生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)程序，并以徐州市某生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目為例構(gòu)建生活垃圾焚燒PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

關(guān)鍵詞：垃圾焚燒;PPP;績(jī)效評(píng)價(jià);指標(biāo)體系

近年來， PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式在我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用越來越廣泛，截止2021年1月31日，我國(guó)PPP項(xiàng)目累計(jì)達(dá)到了10034個(gè)，累計(jì)投資15.5萬億元，累計(jì)簽約落地項(xiàng)目7195個(gè)，落地率達(dá)到71.3%[1]。2017年7月財(cái)政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部等四部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號(hào)），要求政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式，有序推進(jìn)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP模式。強(qiáng)調(diào)確保污水、垃圾處理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目質(zhì)量，規(guī)范項(xiàng)目操作流程，鼓勵(lì)建設(shè)完善項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)成本、安全生產(chǎn)及環(huán)保指標(biāo)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管體系，建立形成基于績(jī)效的PPP項(xiàng)目收益機(jī)制[2]。

徐州市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目一期工程設(shè)計(jì)規(guī)模為日處理生活垃圾2250噸（3臺(tái)750噸/日爐排焚燒爐），項(xiàng)目總投資12680萬元，建設(shè)模式為BOT，政府方出資占比40%，社會(huì)資本出資占比60%。徐州市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目根據(jù)財(cái)政部相關(guān)政策和操作規(guī)范，從項(xiàng)目產(chǎn)出、實(shí)際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面，結(jié)合生活垃圾焚燒項(xiàng)目特點(diǎn)，按照建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期、已移交期三個(gè)階段，構(gòu)建完善了PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方案和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

1生活垃圾焚燒PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的目的和意義

生活垃圾焚燒項(xiàng)目是地方政府重要的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，環(huán)境效益和社會(huì)效益明顯，生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)具有十分重要的意義和現(xiàn)實(shí)性。

1） PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是規(guī)范項(xiàng)目管理的重要手段。在建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理方面，生活垃圾焚燒發(fā)電領(lǐng)域目前已經(jīng)構(gòu)建起一套較為完整的政策標(biāo)準(zhǔn)體系，涵蓋了工程建設(shè)、安全管理、運(yùn)營(yíng)管理、信息公開等方面，這為具體項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)和實(shí)施提供了依據(jù)。

2）PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是檢驗(yàn)PPP項(xiàng)目是否達(dá)到產(chǎn)出要求、保障項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效果的重要手段。PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)關(guān)注PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、成本收益、項(xiàng)目效益和社會(huì)效應(yīng)，通過PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，督促社會(huì)資本按時(shí)按質(zhì)按量完成PPP合同約定內(nèi)容，可以削減低效無效的財(cái)政資金支出，提高資金的使用效益。

3）PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是政府付費(fèi)的依據(jù)。績(jī)效考核是PPP項(xiàng)目中政府向社會(huì)資本付費(fèi)的主要依據(jù)，同時(shí)績(jī)效考核也是評(píng)價(jià)社會(huì)資本提供公共服務(wù)質(zhì)量及效率的依據(jù)，是PPP項(xiàng)目利益和風(fēng)險(xiǎn)分配的核心。嚴(yán)格開展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，是PPP項(xiàng)目目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)和PPP模式能否推廣的決定性因素之一，建立按效付費(fèi)機(jī)制也被確定為PPP項(xiàng)目審核入庫(kù)的核心標(biāo)準(zhǔn)[3]。

2生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)程序

2.1績(jī)效評(píng)價(jià)主體、對(duì)象和階段

生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目一般由政府授權(quán)城管環(huán)衛(wèi)部門作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)， PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的主體為政府或授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)，績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象是項(xiàng)目公司（SPV公司），根據(jù)項(xiàng)目生命周期，績(jī)效評(píng)價(jià)階段可以劃分為建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期和移交期三個(gè)階段。

2.2 績(jī)效評(píng)價(jià)的流程

生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目PPP績(jī)效評(píng)價(jià)工作由城管環(huán)衛(wèi)部門會(huì)同財(cái)政部門組織成立績(jī)效評(píng)價(jià)工作小組進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)或委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，并組織編制績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)報(bào)告（包括績(jī)效考核打分細(xì)則及打分表）。績(jī)效評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)PPP項(xiàng)目合同的約定，監(jiān)督項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)，定期檢測(cè)項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)，編制年報(bào)并報(bào)市財(cái)政部門備案。績(jī)效評(píng)價(jià)流程如圖 1所示。

1）組建績(jī)效評(píng)價(jià)工作小組

由實(shí)施機(jī)構(gòu)牽頭，聯(lián)合財(cái)政部門組建由相關(guān)職能部門及相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜医M成的績(jī)效評(píng)價(jià)工作小組，擬定項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案。

2）搜集資料

搜集PPP項(xiàng)目的相關(guān)基礎(chǔ)資料，包括但不限于：項(xiàng)目實(shí)施方案、PPP合同、股東協(xié)議、服務(wù)協(xié)議等。

3）項(xiàng)目公司提交績(jī)效評(píng)價(jià)的全部響應(yīng)文件

作為績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象，項(xiàng)目公司有義務(wù)配合績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)工作。項(xiàng)目公司應(yīng)準(zhǔn)備好項(xiàng)目公司章程、管理制度、財(cái)務(wù)報(bào)告、檢查記錄等相關(guān)資料，形成績(jī)效評(píng)價(jià)響應(yīng)文件，在績(jī)效評(píng)價(jià)日前提交給政府方及績(jī)效評(píng)價(jià)小組，以便政府方和評(píng)價(jià)小組熟悉項(xiàng)目基本情況及項(xiàng)目進(jìn)展。

4）現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)

在績(jī)效評(píng)價(jià)日當(dāng)天，績(jī)效評(píng)價(jià)工作小組聽取項(xiàng)目公司等相關(guān)單位對(duì)當(dāng)次評(píng)價(jià)周期內(nèi)項(xiàng)目具體實(shí)施情況的匯報(bào)，并進(jìn)行實(shí)地評(píng)價(jià)。項(xiàng)目公司等相關(guān)單位需在現(xiàn)場(chǎng)解答考核工作小組提出的疑問，小組再針對(duì)匯報(bào)情況、實(shí)地評(píng)價(jià)情況以及相關(guān)人員的解答進(jìn)行評(píng)分。

5）評(píng)價(jià)小組評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)告

評(píng)價(jià)小組以績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的形式呈現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，詳述績(jī)效評(píng)價(jià)的組織實(shí)施情況（績(jī)效評(píng)價(jià)的時(shí)間、參與單位、績(jī)效評(píng)價(jià)小組成員、評(píng)價(jià)流程等）、績(jī)效評(píng)價(jià)體系（評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法等）、績(jī)效分析及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果、存在問題及原因分析、相關(guān)建議及整改要求等，同時(shí)將評(píng)價(jià)結(jié)果以書面形式反饋給項(xiàng)目公司。

6）實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)送績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告

評(píng)價(jià)小組出具最終的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告并提交實(shí)施機(jī)構(gòu)，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告經(jīng)實(shí)施機(jī)構(gòu)蓋章后，作為項(xiàng)目政府付費(fèi)（可行性缺口補(bǔ)助）的核心依據(jù)，并提交給財(cái)政部門。

3生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的核心，包括建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期、移交期評(píng)價(jià)指標(biāo)。本文以徐州市某生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目為例，構(gòu)建了PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

3.1 建設(shè)期評(píng)價(jià)指標(biāo)

3.1.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)的主要內(nèi)容

建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)包括質(zhì)量管理、進(jìn)度管理、投資管理、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等5個(gè)一級(jí)指標(biāo)，結(jié)合指標(biāo)重要程度，各指標(biāo)權(quán)重分別為40%、20%、15%、15%、10%。建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)具體內(nèi)容如表 1所示。

3.1.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)的應(yīng)用

建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與履約保函的提取掛鉤，根據(jù)建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)得分x確定相應(yīng)的履約保函提取系數(shù)，按照履約保函提取系數(shù)Y提取相應(yīng)的保證金。建設(shè)期履約保函提取系數(shù)為：X≥90分，Y為0; 80分≤X<90分，Y為0.1;70分≤X<80分，Y為0.2;60分≤X<70分時(shí)，Y為0.4;X<60分，Y為1.0，并向社會(huì)資本方發(fā)出退出警示。

3.2 運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

3.2.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)的主要內(nèi)容

運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)包括垃圾運(yùn)輸與計(jì)量、技術(shù)工藝、污染物控制、安全生產(chǎn)、內(nèi)部管理等一級(jí)指標(biāo)，指標(biāo)建議權(quán)重為30%、40%、10%、10%、10%。運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)具體內(nèi)容如表2所示。

3.2.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)的應(yīng)用

根據(jù)運(yùn)營(yíng)期季度評(píng)價(jià)結(jié)果得分X所對(duì)應(yīng)的區(qū)間進(jìn)行垃圾處理費(fèi)（可行性缺口補(bǔ)助）付費(fèi)，考核得分與季度應(yīng)付費(fèi)用的關(guān)系為：

季度實(shí)際運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)=季度運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)*運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核支付系數(shù)。運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核支付系數(shù)Y為：X≥90分，Y為100%; 80分≤X<90分，Y為95%;70分≤X<80分，Y為80%;60分≤X<70分時(shí)，Y為70%;X<60分，Y為50%。

3.3 移交期績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

3.3.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)的主要內(nèi)容

移交期績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)包括債務(wù)清償，資產(chǎn)可用性、綜合管理、權(quán)利移交等一級(jí)指標(biāo)，指標(biāo)建議權(quán)重為30%、40%、10%、10%。每項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)下，可用根據(jù)評(píng)價(jià)需要設(shè)立根據(jù)設(shè)立若干二級(jí)指標(biāo)。移交期績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)具體內(nèi)容如表3所示。

3.3.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)的應(yīng)用

移交期績(jī)效考核結(jié)果與運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函的提取掛鉤，根據(jù)移交期績(jī)效考核得分X確定相應(yīng)的移交期運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函提取系數(shù)，按照移交期運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函提取系數(shù)提取相應(yīng)的移交維修保證金，移交期保函提取系數(shù)Y為：X≥90分，Y為0; 80分≤X<90分，Y為0.1;70分≤X<80分，Y為0.3;60分≤X<70分時(shí)，Y為0.5;X<60分，Y為1.0。

若項(xiàng)目公司原因?qū)е挛茨苋缙谝平唬?xiàng)目公司除繼續(xù)承擔(dān)相關(guān)移交義務(wù)外，還應(yīng)就此等延誤逐日向?qū)嵤C(jī)構(gòu)支付違約金。

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