李黎

為了更好地適應社會主義市場經(jīng)濟制度，進一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，加強廉政風險防控機制建設，內(nèi)部控制越來越受到重視。自2014年財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》以來，各行政事業(yè)單位已逐步建立符合本單位實際的內(nèi)部控制制度。然而，在短時間內(nèi)建立完善的內(nèi)部控制體系還存在一定困難，因此許多行政事業(yè)單位仍處于學習和探索階段。本文從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建立的意義、與國外政府內(nèi)部控制建立的比較、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀，及加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施方法等角度，對如何在行政事業(yè)單位進行內(nèi)部控制進行簡要分析。

一、引言

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟迅速發(fā)展，人們對生活品質(zhì)的要求日益提升，提高行政事業(yè)單位工作效率，提供高質(zhì)量的公共服務是當前的主要任務。內(nèi)部控制不但是提升單位內(nèi)部管理水平的重要途徑，又是一項重要的制度安排;對于國家的廉政建設具有十分深遠的意義。行政事業(yè)單位將財務部下發(fā)的《行政事業(yè)單位控制規(guī)范（試行）》作為重要指導依據(jù)，為單位進行內(nèi)部控制制度建立指明了方向。行政事業(yè)單位想在內(nèi)部控制改革中取得一定成效，就要勇于打破常規(guī)，以解決實際問題為主要切入點，將新理念融入在實踐中，切實保證內(nèi)部控制改革工作的順利進行。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建立的意義

對內(nèi)部控制概念的明確對于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制改革具有十分重要的意義，行政事業(yè)單位以其內(nèi)容作為制定制度的出發(fā)點，從而保證內(nèi)部控制改革活動的高標準完成。對于行政財務部門，進行內(nèi)部控制改革就是為了促進其能夠真正履行自身的工作職責，用高效的制度管理來遏制濫用職權(quán)、徇私舞弊等違法違紀行為的發(fā)生。行政單位的內(nèi)部控制活動開展主要由三類工作人員來協(xié)作完成，分別是決策人員、監(jiān)督人員以及執(zhí)行人員。一般來說，行政事業(yè)單位財務部門的內(nèi)部控制不單單要在本部門展開實施，更要著眼于其對整個行政單位的積極作用。僅僅將側(cè)重點放在財務部門，沒有將其他因素考慮進來，可能會使得制定的相關(guān)措施和制度淪為一紙空談，缺乏可操作性和針對性。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標

憑借合理制度展開高效的管理，以完成主體對客體所預設的具體規(guī)劃效果，即是內(nèi)部控制的目標。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的具體目標為在其穩(wěn)定良性發(fā)展的前提下，保證行政事業(yè)單位行為的合法性以及財務數(shù)據(jù)的真實性。當前形勢下，行政事業(yè)單位不再將自身發(fā)展作為主要戰(zhàn)略目標，而將廉政建設工作作為第一優(yōu)先級任務。由于行政事業(yè)單位擁有支配大量社會資源和資金的權(quán)力，因此對其進行內(nèi)部控制改革是工作開展的關(guān)鍵所在。

行政事業(yè)單位與企業(yè)最大的不同之處在于，行政事業(yè)單位的社會職能主要是提供社會公共服務，不以盈利為目的，其內(nèi)部控制的目標即是進一步提高社會公共服務的質(zhì)量和效率，因此在制定相關(guān)制度方面則是要以公共服務的質(zhì)量和效率作為工作績效的考核標準，以公共服務對象的評價作為考核依據(jù)，與此同時，建立相應的監(jiān)督制度，憑借服務對象的實際需要來科學分配公共資金，從而完成行政財務部門的工作職責。

最后，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制要在經(jīng)濟活動符合法律法規(guī)的前提下進行。在設計內(nèi)部控制規(guī)章制度時，要保證行政事業(yè)單位的資產(chǎn)和信息安全，在單位進行工程建設以及項目投資時，財務部門要嚴格按照相應制度進行管理，將資產(chǎn)的支出與收入和財務賬簿進步比對，確認資金的流向。與此同時，分析資金支出的數(shù)據(jù)內(nèi)容，正確預估不同類別的項目所需的資金預算，為下次的資金投入提供可靠的依據(jù)，避免公共資金的浪費。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

（一）內(nèi)部控制意識淡薄

內(nèi)部控制起著“未病先防”的作用，其本質(zhì)屬于預防措施，工作的績效目標并不顯著，因此有些行政事業(yè)單位認為內(nèi)部控制并不會為單位發(fā)展產(chǎn)生積極作用，在工作中沒有足夠重視;有些行政事業(yè)單位沒有認識到內(nèi)部控制體系的建立對于單位內(nèi)部管理的良性循環(huán)具有深遠影響，認為內(nèi)部控制就是財務部門的工作，不需要其他部門的參與，內(nèi)部控制意識淡薄。

（二）風險管理理念缺乏

許多行政事業(yè)單位目前實施的規(guī)章制度，主要是使單位的行為和制度合乎法律的規(guī)定，在制度中沒有體現(xiàn)出足夠的風險管理意識。而隨著社會的迅速發(fā)展，社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟內(nèi)容都發(fā)生了翻天覆地的變化，機遇增多的同時風險也在不斷提高，因此單位對于經(jīng)濟活動要加強風險管理意識。目前許多單位缺乏完善的風險評估機制，風險意識淡薄，解決問題的方法只是出于應付工作需要，沒有把制度與實際工作結(jié)合起來。

（三）監(jiān)督評價機制不夠完善

內(nèi)部控制的監(jiān)督和評價機制對于單位經(jīng)濟業(yè)務活動高質(zhì)量完成有著十分重要的意義。監(jiān)督和評價機制，主要是查找和發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題;若監(jiān)督職能缺失，則可能導致內(nèi)控工作在實際工作中無法落實深入;即便發(fā)現(xiàn)了內(nèi)部控制中存在的問題，找出了內(nèi)部控制體系中的重大缺陷，也無法及時對其采取彌補措施。目前，許多行政事業(yè)單位并沒有將內(nèi)部控制監(jiān)督和評價機制真正建立起來，只滿足于形式，無法發(fā)揮監(jiān)督評價的工作職責。

（四）預算編制不夠科學，預算控制薄弱

行政事業(yè)單位開展經(jīng)濟業(yè)務活動的基礎(chǔ)就是編制預算，實現(xiàn)內(nèi)部控制的首要步驟就是精確把控預算支出。但是目前我國行政事業(yè)單位預算管理制度還不完善，預算編制不夠科學，預算約束軟化，在實際執(zhí)行過程中，也沒有按照規(guī)定的流程進行，后續(xù)績效評價也不能及時跟進，評價的結(jié)果不能很好運用。究其原因，一是沒有明確預算管理的流程、預算編制的標準等;二是沒有形成預算管理、資產(chǎn)管理、財務管理等管控合力，確保公共資源的合理配置和有效使用。

（五）管理制度不健全

在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制活動的開展背景下，一些工作管理中的問題逐漸暴露了出來。例如資產(chǎn)清查沒有與以往的財務賬簿和財務系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫中數(shù)據(jù)內(nèi)容進行仔細核對，而是憑借自己的經(jīng)驗來判斷資產(chǎn)數(shù)據(jù)的大致范圍，草草給出結(jié)果了結(jié)工作。還有部分工作人員在采購過程中沒有按照規(guī)章制度來開展工作，采購的流程沒有條理，合同的管理和審批工作也不符合制度標準等，這些現(xiàn)象說明當下的管理制度還存在著諸多缺陷。

五、加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的措施方法

（一）強化意識，建立健全內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位的負責人對內(nèi)部控制的建立、健全和有效實施負責，對本單位內(nèi)部控制的建立起著至關(guān)重要的作用。領(lǐng)導層要重視內(nèi)部控制工作，主動學習相關(guān)內(nèi)部控制知識，加大宣傳力度，要將內(nèi)部控制的理念傳遞到每個工作人員，形成全方位、全過程、全覆蓋的良好氛圍。使全體工作人員深刻認識到財務內(nèi)部控制的重要性，不再將內(nèi)部控制活動視為應付任務的“走形式”流程，真正將內(nèi)部控制看作完善行政事業(yè)單位內(nèi)部建設的重要途徑。

（二）強化防范，加強風險管理意識

內(nèi)部控制制度的主要目的就是為了降低風險的概率，行政事業(yè)單位要從實際情況出發(fā)，以本單位的健康長遠發(fā)展作為最高優(yōu)先級目標制定相應工作流程標準，從而建立起低風險型內(nèi)部控制體系。與此同時，可以在行政事業(yè)單位內(nèi)部成立一個專業(yè)風險評估團隊，用于分析實際各項工作中的風險系數(shù)和本單位自身的抗風險能力，從而為行政事業(yè)單位制定工作策略提供可靠的依據(jù)。

（三）增強防范，建立風險評價監(jiān)督機制

內(nèi)部控制的主要目的就是為了控制風險，行政事業(yè)單位要從實際情況出發(fā)，以本單位的經(jīng)濟業(yè)務安全為最高優(yōu)先級制定相關(guān)業(yè)務流程，從而建立起低風險型內(nèi)部控制體系。可以成立一個專業(yè)風險評估團隊，用于分析實際工作中的風險系數(shù)和本單位自身的抗風險能力，從而為行政事業(yè)單位制定工作策略提供可靠的依據(jù)。同時，在單位內(nèi)部建立相關(guān)評價和監(jiān)督機構(gòu)，給予評價監(jiān)督人員絕對的監(jiān)督權(quán)，使其工作具有獨立性，不受其他部門的限制和約束，保證評審結(jié)果的公平性。積極完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，對工作流程進行監(jiān)督和評價，對于發(fā)現(xiàn)的工作中的漏洞，要及時上報;對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的違法亂紀現(xiàn)象，監(jiān)督人員應當嚴格按照單位的規(guī)章制度秉公執(zhí)法，嚴厲懲處相關(guān)人員，保證單位內(nèi)部控制的健康發(fā)展。

（四）改進措施，建立科學的預算管理

將預算支出進行可預算、可量化管理是提高行政單位內(nèi)部控制穩(wěn)定性的有效方法。以過去類似項目的預算支出為依據(jù)，推算出實際工作中的預算數(shù)額，能幫助工作人員快速界定實際需要的預算支出的大致范圍，進而根據(jù)具體數(shù)據(jù)資料來確定預算所需的精確數(shù)字，避免預算支出的資金的浪費。此外，在進行預算工作之前，就要明確各個部門的實際工作職責，確保工作高效有序開展。

（五）提升管理，完善內(nèi)部控制管理制度

科學有效的內(nèi)部控制管理制度是單位良性運行的必要前提。行政事業(yè)單位在制定管理制度時，應當對國家頒布的相關(guān)條文進行深入研究，并將研究結(jié)果作為制定制度和措施的有力依據(jù)，結(jié)合單位本身情況以及周邊服務對象的基本狀況來確定相關(guān)制度的具體款項。在實際管理工作中，注意方案的預期效果與現(xiàn)實反饋之間的差距，對于存在的缺陷要及時進行完善。其次，要明確所有工作人員的職責，做的“不相容崗位分離”的原則，將單位內(nèi)部控制工作分解細化，從而保證所有內(nèi)控工作落實到位。

六、結(jié)語

綜上所述，內(nèi)部控制能夠有效促進行政事業(yè)單位提升自身管理水平，完善自身制度建設。決策人員要在保證行政事業(yè)單位良性發(fā)展的基礎(chǔ)上進行大膽改革創(chuàng)新，在實踐過程中不斷改進相關(guān)制度措施，進而使內(nèi)部控制活動發(fā)揮更大的效用，將單位內(nèi)部工作管理提升到一個新的水準。在實際操作過程中，行政事業(yè)單位要勇于直面工作制度漏洞，依照有關(guān)條例和方法，對其進行補充完善，充分發(fā)揮出內(nèi)部控制活動的積極作用。

（作者單位：上海市婦女聯(lián)合會）