楊秉君 南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院

一、引言

“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”的發(fā)展一直以來都是國家高度重視的問題，2004年至2020年我國連續(xù)十七年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，強調(diào)了“三農(nóng)”問題在中國社會主義現(xiàn)代化時期“重中之重”的地位。解決“三農(nóng)”問題的一個關(guān)鍵是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民收入。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，面臨著來自自然和經(jīng)濟的雙重風險，如極端天氣、自然災(zāi)害、病蟲害、價格下降等。農(nóng)業(yè)保險作為財產(chǎn)保險的重要組成部分，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的生產(chǎn)發(fā)展提供了切實有效的避險措施，具有穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、推動新農(nóng)村建設(shè)的重要作用，正在成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展的助推器和穩(wěn)定器，為解決“三農(nóng)”問題起到至關(guān)重要的作用。此外農(nóng)業(yè)保險也是WTO的“綠箱”政策，發(fā)揮利用好農(nóng)業(yè)保險也有利于增強我國農(nóng)業(yè)在國際市場的競爭力。

我國于2007年開始試行政策補貼農(nóng)業(yè)保險，承保品種覆蓋種植險、養(yǎng)殖險和生豬價格指數(shù)保險等，經(jīng)過10多年發(fā)展取得了較大進步，截至2018年底，農(nóng)作物承保面積達17.56億畝，農(nóng)林牧漁業(yè)保費收入從2007年的51.94億元，發(fā)展到2019年的672億元。從數(shù)據(jù)上看，我國農(nóng)業(yè)保險的規(guī)模在逐年穩(wěn)定增長，但相對于我國農(nóng)林牧漁業(yè)的總產(chǎn)值來說，其保險深度仍然是比較小的，據(jù)統(tǒng)計2019年底我國農(nóng)業(yè)保險深度還不足0.60%，遠低于發(fā)達國家水平（如美國2013年農(nóng)業(yè)保險深度為7.47%）。

二、我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中存在的一些問題

我國農(nóng)業(yè)保險保費收入在總量上已經(jīng)成為僅次于美國的世界第二，但在發(fā)展中仍然面臨著一些問題需要解決，如缺乏全面統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理、弱可保性導(dǎo)致的有效需求不足、大災(zāi)風險分散制度有待進一步完善、“一省一費率”帶來的經(jīng)營困境等一些問題需要解決。

（一）缺乏全面統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理

近年來，我國農(nóng)業(yè)保險迅速發(fā)展，納入中央政策性農(nóng)業(yè)保險的品種逐漸增加，但由于中央和各省、自治區(qū)、直轄市等地方缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督、管理及協(xié)調(diào)部門，對應(yīng)部門之間協(xié)調(diào)不到位，很大程度上降低了農(nóng)業(yè)保險制度的運行效率。

2012年頒布的《農(nóng)業(yè)保險條例》明確了以“橫向多部門推進，縱向多層級政府共同引導(dǎo)”為方向的農(nóng)業(yè)保險管理體系；就該條例而論，農(nóng)險管理體系涉及中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府的十多個部門，但并未明確各部門職能范圍，在中央層面，沒有明確指定農(nóng)業(yè)保險牽頭管理部門，財政部、銀保監(jiān)會和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門所涉及工作都與農(nóng)業(yè)保險有關(guān)，但卻又都不是農(nóng)業(yè)保險管理的牽頭負責人；在地方層面，不同地方的農(nóng)業(yè)保險牽頭管理部門也不盡相同。面對如此龐大且復(fù)雜的管理體系，中央層面牽頭管理機構(gòu)缺位、地方?jīng)]有相應(yīng)的工作機構(gòu)或者有工作機構(gòu)但牽頭單位不明確，相互協(xié)調(diào)不到位，導(dǎo)致存在監(jiān)管真空，致使農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督管理工作滯后于實踐發(fā)展。

（二）弱可保性導(dǎo)致的有效需求不足

可保風險需滿足“小概率、大損失”的基本可保條件，而我國農(nóng)村的資源稟賦狀況決定了當下農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)靠小規(guī)模經(jīng)營為主，根據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2016年農(nóng)業(yè)保險共向受災(zāi)農(nóng)戶賠款支付了348億元，合計戶均獲得的賠償金額為598.74元，這只占農(nóng)戶家庭純收入的5.03%，可見，農(nóng)業(yè)保險標的物損失的總價值并不高；而且隨著農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)多元化的進一步加深，農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入占農(nóng)戶家庭總收入的比重將進一步下降，災(zāi)害所造成的農(nóng)作物損失的總價值相對于農(nóng)戶家庭總收入來說將會變得更低。因此農(nóng)業(yè)風險的弱可保性，導(dǎo)致了小農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的需求不足。

（三）農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風險分散制度有待進一步完善

農(nóng)業(yè)保險的一個重要特征就是其標的物通常是有經(jīng)濟價值的“活物”，因此農(nóng)業(yè)保險要受到自然風險和經(jīng)濟風險的雙重制約，農(nóng)業(yè)所面臨的各種氣象災(zāi)害和生物災(zāi)害（如水災(zāi)、冰雹、低溫災(zāi)害、干熱風、病毒等），往往是大規(guī)模的、系統(tǒng)性的。由于極端氣象事件和病蟲災(zāi)害等農(nóng)業(yè)大災(zāi)風險導(dǎo)致的農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)生的損失是巨大的，往往會超出保險經(jīng)營著的償付能力限度，甚至會引致保險公司破產(chǎn)。而我國當前僅僅建立了保險公司層面的大災(zāi)風險準備金制度，政府財政支持的多層級大災(zāi)風險分散制度還沒有出臺。在當前大災(zāi)風險分散制度尚不完善的情況下，單個保險公司通常難以對巨災(zāi)風險損失進行賠付，導(dǎo)致保險公司很可能倒閉或者退出該區(qū)域市場。

（四）“一省一費率”帶來的經(jīng)營困境

現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)保險的價格（即費率）主要是由保險公司厘定的，“一省一費率”的現(xiàn)象比較普遍，統(tǒng)一費率無法充分體現(xiàn)各地區(qū)內(nèi)部的風險程度的差異。保險公司在一省內(nèi)以同一費率展業(yè)，將面臨著極大的逆向選擇和道德風險帶來的經(jīng)營困境。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者對自己經(jīng)營的作物的情況比保險人有更深刻的認識，更加清楚作物所面臨的風險；在費率以一省為單位確定的情況下，那些實際較低風險的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者因不愿以相對較高的費率購買保險，從而退出市場；而實際風險較高的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者則會爭相以該費率購買農(nóng)業(yè)保險，作為保險公司肯定不愿意以既定的較低價格將農(nóng)業(yè)保險出售給實際風險較高的購買者，致使有效供給不足，后續(xù)可能會導(dǎo)致保險費率的不斷提高，進而加大政府財政補貼的負擔。因此“一省一費率”可能會加劇農(nóng)業(yè)保險市場上的逆向選擇和道德風險，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險有效供給不足，給農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營發(fā)展造成困擾。

三、對農(nóng)業(yè)保險中存在問題的建議

在今后很長一段時間里，我國仍然需要大力發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，使我國農(nóng)業(yè)能夠可持續(xù)穩(wěn)定增長，保證14億人口的飯碗牢牢“端在自己手里”。政府補貼農(nóng)業(yè)保險是政府為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收的政策目的，運用普通保險技術(shù)實現(xiàn)國家對農(nóng)業(yè)風險管理的手段，在保障糧食生產(chǎn)和供給安全、夯實國民經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)等方面可以發(fā)揮重大作用，針對上文中提到的農(nóng)業(yè)保險存在的一些問題，本文給出如下的建議：

（一）統(tǒng)一協(xié)調(diào)全國政策性農(nóng)業(yè)保險協(xié)調(diào)管理

在目前建立一個全國統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)不現(xiàn)實的情況下，可在總結(jié)各省農(nóng)業(yè)保險管理的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進行人為制度設(shè)計，制定一個全國大致統(tǒng)一的制度框架，建立一個全國性的專司農(nóng)業(yè)保險協(xié)調(diào)管理機構(gòu)或工作組，統(tǒng)籌中央到地方政府部門對全國的農(nóng)業(yè)保險協(xié)調(diào)管理，做到各級政府有統(tǒng)一的負責協(xié)調(diào)牽頭的部門，減少監(jiān)管真空，提高農(nóng)業(yè)保險制度運行效率。此外，政府在立法方面支持是農(nóng)業(yè)保險健康發(fā)展不可缺少的條件，應(yīng)進一步推進農(nóng)業(yè)保險法律體系的完善。根據(jù)實際情況進一步對現(xiàn)有框架體系及配套法律法規(guī)進行填補修法，以法律來規(guī)范農(nóng)業(yè)保險市場的運行規(guī)則，促進農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展。

（二）推進農(nóng)村集體土地所有制改革

農(nóng)業(yè)保險標的物價值較低，是農(nóng)產(chǎn)品可保性弱的一個重要原因，因此提高標的物的絕對價值或相對價值有助于農(nóng)產(chǎn)品可保性的提高，從而提高農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的有效需求。在農(nóng)戶分散經(jīng)營的條件下，由于農(nóng)民大多參加多元化經(jīng)營與就業(yè)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入只占其收入組成的一小部分，農(nóng)產(chǎn)品損失對農(nóng)戶造成的影響并不大，因此其對農(nóng)業(yè)保險需求較低；在土地流轉(zhuǎn)承包農(nóng)村集體土地所有制改革的形勢下，承包經(jīng)營者承包了百畝甚至千畝的土地，農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入成為其收入的主要部分，一旦風險事故發(fā)生可能導(dǎo)致承包農(nóng)戶出現(xiàn)巨額虧損乃至破產(chǎn)，因而農(nóng)業(yè)保險成為他們管理風險的一個非常好的工具。因此，推進土地承包流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體土地所有制改革，將有利于農(nóng)業(yè)風險可保性的提高，將有我國利于農(nóng)業(yè)保險深度的提高。

（三）系統(tǒng)化完善大災(zāi)風險管理制度

我國目前只建立了保險公司層面的大災(zāi)風險準備金制度，政府財政支持的多層級大災(zāi)風險分散制度還沒有完全建立，在缺乏省級和全國大災(zāi)風險分散制度的情況下，農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)還是冒很大風險的。尤其是在財政部門和保險監(jiān)督管理部門明確禁止各保險公司對保險合同中的風險責任封頂賠付之后，大災(zāi)風險分散制度的建立和完善更顯得尤為重要。

目前國際上實施巨災(zāi)保險的具體情形，主要有三種巨災(zāi)保險模式，分別是市場主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型和協(xié)作型，三種模式各有其優(yōu)勢和不足，也都有使用的代表性國家。我國有必要根據(jù)我國的具體國情和有關(guān)戰(zhàn)略部署進一步完善大災(zāi)風險管理制度，使農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)性發(fā)展。

（四）做好風險區(qū)劃建立有公信力的費率精算制度

風險與價格相匹配是保險定價的一個重要原則，對不同區(qū)域的風險程度進行區(qū)劃，根據(jù)風險程度不同科學(xué)公平地計算費率，一方面會增加農(nóng)戶的有效需求，另一方面也有利于提高保險公司的有效供給，是避免逆向選擇和道德風險的一個好辦法。由于農(nóng)戶往往缺乏保險專業(yè)的相關(guān)知識，對于費率的計算往往處于弱勢的一方，因此可以考慮建立一個有公信力第三方精算機構(gòu)，代表農(nóng)戶利益與保險公司核算保險費率。