茹 宗 志梁歡梁 大 偉

（寶雞文理學(xué)院教育學(xué)院，陜西 寶雞 721013）

一、工資的涵義及拖欠教師工資的現(xiàn)狀

“工資”的法定名稱是“勞動(dòng)報(bào)酬”。從工資的構(gòu)成形式來看，工資是由用人單位定期直接向勞動(dòng)者以貨幣形式支付的固定性勞動(dòng)報(bào)酬，一般由基本工資、工作工資、其他工資三部分構(gòu)成［1］。法律解釋的角度來說，工資是指勞動(dòng)關(guān)系存續(xù)期間，用人單位基于勞動(dòng)合同或法律規(guī)定支付給勞動(dòng)者的工作報(bào)酬［2］。李海明教授認(rèn)為工資的法律定義指用人單位支付給勞動(dòng)者的報(bào)酬，包括勞動(dòng)者依據(jù)合同約定而得的固定性收入、用人單位根據(jù)勞動(dòng)管理而給付的對(duì)價(jià)性報(bào)酬、以及基于特別事由的制度性或慣常性給付［3］。綜上歸納，我們認(rèn)為工資是以勞動(dòng)關(guān)系為前提，由用人單位支付的為勞動(dòng)者所付出的勞動(dòng)而應(yīng)當(dāng)獲取的報(bào)酬。但是在實(shí)踐中，部分用人單位會(huì)以各種理由不按時(shí)支付勞動(dòng)者的工資，甚至出現(xiàn)拖欠現(xiàn)象。教師作為被拖欠工資的主要群體之一，上世紀(jì)90年代的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，到1993年5月底，全國拖欠農(nóng)村教師工資的總額已達(dá)14.3 億元之巨［4］，截止2000年4月，全國共有26個(gè)省、自治區(qū)、直轄市共累計(jì)拖欠教師工資達(dá)135.65億元［5］。僅2004年1月至9 月，全國新欠中小學(xué)教職工工資就有10 億元之多，累計(jì)欠發(fā)教職工工資高達(dá)163 億元［6］，拖欠教師工資的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，范圍廣，拖欠數(shù)額高，拖欠時(shí)間具有持久性。目前拖欠教師工資的現(xiàn)象相比較上世紀(jì)90年代有明顯好轉(zhuǎn)，但是陜西省延安三縣自2012 年至2019 年，拖欠特崗教師工資和各項(xiàng)補(bǔ)貼等費(fèi)用［7］，貴州省大方縣自2015年至2020 年拖欠教師工資達(dá)4.7 億［8］，由此可見，拖欠教師工資是一個(gè)長久性的歷史問題，需要我們從不同的角度探析其根本原因。

二、拖欠教師工資的成因

1993年11月16日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于采取有力措施迅速解決拖欠教師工資問題的通知》，1997 年8 月國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于保障教師工資按時(shí)發(fā)放有關(guān)問題的通知》［9］，2020年教育部辦公廳等發(fā)布《關(guān)于開展拖欠義務(wù)教育教師工資等問題摸查工作的通知》。目前，國家對(duì)拖欠教師工資現(xiàn)象不斷強(qiáng)調(diào)但卻屢禁不止，從教育立法的角度探析《教師法》、教育立法的操作性、教師權(quán)利救濟(jì)以及教育督導(dǎo)制度對(duì)拖欠教師工資的影響。

（一）《教師法》修改緩慢

我國目前關(guān)于教師工資權(quán)益保護(hù)的法規(guī)少之又少且滯后。我國1993 年制定的第一部《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）中關(guān)于拖欠教師工資僅38 條規(guī)定：“地方人民政府對(duì)違反本法規(guī)定，拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期改正?！?009 年《教師法》修改后關(guān)于拖欠教師工資的規(guī)定沒有變化，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》提出了“六修五立”的立法計(jì)劃，目前《教師法》修改未完成［10］。至今關(guān)于拖欠教師工資的規(guī)范還是1993 年制定的相關(guān)內(nèi)容。《中華人民共和國教育法》1995 年正式通過，2009 年經(jīng)歷第一次修正，2015年經(jīng)歷第二次修正，2021年正式通過第三次修正。目前《教師法》的修訂相比較其他部門法還是較為緩慢，現(xiàn)如今隨著社會(huì)的發(fā)展轉(zhuǎn)型，教師、學(xué)校、教育部門的關(guān)系出現(xiàn)了新的變化和模式，《教師法》關(guān)于拖欠教師工資的規(guī)定不能完全應(yīng)對(duì)目前面臨的困境，就必然會(huì)導(dǎo)致拖欠教師工資現(xiàn)象依然存在。

（二）教育立法的可操作性不強(qiáng)

《教師法》38 條“地方人民政府對(duì)違反本法規(guī)定，拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期改正。違反國家財(cái)政制度、財(cái)務(wù)制度，挪用國家財(cái)政用于教育的經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)重妨礙教育教學(xué)工作，拖欠教師工資，損害教師合法權(quán)益的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令限期歸還被挪用的經(jīng)費(fèi)，并對(duì)直接責(zé)任人員給予行政處分；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”微觀層面上，從法律文本語言表述的準(zhǔn)確性與邏輯性角度出發(fā)，《教師法》38 條是一種授權(quán)性規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)”預(yù)示著這是一種可為的行為模式，表達(dá)了一種積極的義務(wù)，就如何保證義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，在關(guān)于《教師法》若干問題的實(shí)施意見中，對(duì)于如何保障教師工資的正常發(fā)放，當(dāng)?shù)厝嗣裾e極履行義務(wù)沒有明確的措施。未以拖欠教師工資行為主體主觀是否有“惡意”作為定性依據(jù)。加重情節(jié)中，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。“情節(jié)嚴(yán)重”的標(biāo)準(zhǔn)模糊，對(duì)于拖欠教師工資的數(shù)額沒有劃分標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定不明確。承擔(dān)責(zé)任的主體也沒有具體的規(guī)定，權(quán)責(zé)不清晰?？梢圆煊X到關(guān)于拖欠教師工資的相關(guān)條文規(guī)定大都是“完善”“保障”“責(zé)令”等字詞，關(guān)于對(duì)拖欠教師工資行為處罰的立法操作性不強(qiáng)，背后缺乏法律強(qiáng)制力的有效支撐，對(duì)處罰拖欠教師工資行為沒有可靠的法律依據(jù)。

（三）教師權(quán)利救濟(jì)存在困境

拖欠教師工資從根本上來說，是一種侵權(quán)行為。一方面侵犯了教師按時(shí)獲取工資報(bào)酬的權(quán)利，另一方面違反《教師法》規(guī)定的拖欠教師工資和《勞動(dòng)法》規(guī)定的克扣或者拖欠勞動(dòng)者工資的相關(guān)法律規(guī)定，教師不論是基于職業(yè)身份還是作為一名勞動(dòng)者，都有依法獲取勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利。拖欠教師工資侵犯了教師的工資權(quán)益，教師應(yīng)該依據(jù)法律規(guī)定，通過法定的方式和渠道幫助自己維護(hù)權(quán)益、實(shí)現(xiàn)權(quán)利。教師作為普通勞動(dòng)者群體，如果走上司法訴訟途徑，時(shí)間成本和財(cái)力成本都較高，且不管是否勝訴，事后都會(huì)在崗位上遭受一定的打壓和排擠。教育部開通線上實(shí)名舉報(bào)平臺(tái)，這一救濟(jì)方式與司法救濟(jì)相比，在一定程度上克服了司法救濟(jì)的審級(jí)和程序的局限，也無需太多成本，但是這并不是根本的解決方式，如果教師遇到拖欠工資，“實(shí)名”降低了教師的積極性，大大減小了這個(gè)措施存在的意義。而教師申訴制度作為教師權(quán)利救濟(jì)的專門性、基礎(chǔ)性制度，不僅因應(yīng)了涉教糾紛與日俱增的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，而且體現(xiàn)了《教師法》關(guān)于教師權(quán)益保障的立法原旨［11］?！督處煼ā返?9 條第二款規(guī)定了“教師認(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其根據(jù)本法規(guī)定享有的權(quán)利的，可以向同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門提出申訴，同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)作出處理。”但是申訴處理機(jī)構(gòu)的多元化容易造成各機(jī)構(gòu)之間互相推脫職責(zé)。其次，拖欠教師工資的主體主要是當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)行政部門，教師申訴受理機(jī)構(gòu)也是同級(jí)人民政府或者上級(jí)人民政府，這就意味著教師申訴實(shí)質(zhì)上是一種內(nèi)部行政行為，內(nèi)部行政行為通常會(huì)導(dǎo)致處理程序有所偏失缺乏公平。最后教育部關(guān)于《教師法》若干問題的實(shí)施意見中，“對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門提出的申訴，受理申訴的行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出處理，不得拖延推諉?！鄙暝V處理期限規(guī)定不明確，申訴規(guī)則的粗糙，整個(gè)申訴程序的不健全，致使被拖欠工資的教師無法了解申訴的步驟，也難以進(jìn)行后續(xù)的其他救濟(jì)手段，不利于教師工資的維權(quán)。

（四）教育督導(dǎo)行政內(nèi)部化

《中華人民共和國教育法》第二十五條規(guī)定：“國家實(shí)行教育督導(dǎo)制度和學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)教育評(píng)估制度”。《中華人民共和國義務(wù)教育法》中明確指出：“人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)義務(wù)教育工作執(zhí)行法律法規(guī)情況、教育教學(xué)質(zhì)量以及義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r等進(jìn)行督導(dǎo)，督導(dǎo)報(bào)告向社會(huì)公布。”在教育部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部辦公廳關(guān)于開展拖欠義務(wù)教育教師工資等問題摸查工作的通知中，要求各地要以2020年9月4日國務(wù)院辦公廳督查室印發(fā)的《關(guān)于貴州省畢節(jié)市大方縣拖欠教師工資補(bǔ)貼擠占挪用教育經(jīng)費(fèi)等問題的督查情況通報(bào)》為警戒，對(duì)照案例，全面摸查。以縣級(jí)自查，省級(jí)復(fù)核為主要方式。督導(dǎo)拖欠教師工資狀況的機(jī)構(gòu)是當(dāng)?shù)厝嗣裾?，從督?dǎo)機(jī)構(gòu)的人事關(guān)系和履職方式來看，我國很多地方教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)名義上設(shè)在人民政府，實(shí)際卻掛靠在教育行政機(jī)關(guān)，由教育行政機(jī)關(guān)代管，其人員編制和人事關(guān)系也通常納入教育行政機(jī)關(guān)之列［12］。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)實(shí)際上仍然是教育行政部門的一個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，而且往往由相關(guān)的教育行政領(lǐng)導(dǎo)主管。教育行政部門既是督導(dǎo)的實(shí)施者又是拖欠行為的主體，由于教師和教育行政部門的特定關(guān)系，教師工資拖欠問題的發(fā)生，首先會(huì)由教育行政部門進(jìn)行調(diào)查和調(diào)解，其他法律法規(guī)難以交叉涉及，督導(dǎo)檢查不到位必然導(dǎo)致拖欠教師工資問題無法得到改善。縣級(jí)自查的督導(dǎo)方式，責(zé)令自查自然會(huì)出現(xiàn)當(dāng)?shù)馗鳈C(jī)構(gòu)互相包庇，督查結(jié)果不真實(shí)，問題依然得不到解決，對(duì)于地方督查不力沒有相關(guān)的處罰依據(jù)，教育督導(dǎo)制度缺少權(quán)威性。督查效果上，教育督導(dǎo)制度具有滯后性。出現(xiàn)拖欠教師工資問題時(shí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)會(huì)及時(shí)通報(bào)情況督促改正，而督導(dǎo)的意義在于預(yù)防拖欠教師工資的發(fā)生，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決拖欠教師工資問題。

三、關(guān)于解決拖欠教師工資加強(qiáng)立法的對(duì)策

立法是執(zhí)法、司法的基礎(chǔ)，我國的教育執(zhí)法部門還不完整，因此要以教育立法的科學(xué)為基礎(chǔ)，根據(jù)拖欠教師工資問題存在的教育立法原因，推動(dòng)《教師法》的修訂速度和內(nèi)容的更新，加強(qiáng)教育立法的可操作性，健全教師申訴制度，推動(dòng)教育監(jiān)督主體的多元化以及有效性，讓拖欠教師工資問題得到根本解決。

（一）立法速度上，推動(dòng)相關(guān)法律修訂，制定專有條例

1.推動(dòng)《教師法》關(guān)于教師工資權(quán)益法規(guī)的進(jìn)一步修訂?！督處煼ā返牧⒎ɡ砟詈蛢r(jià)值定位在教師法總則第一條就規(guī)定：“為了保障教師的合法權(quán)益，建設(shè)具有良好思想品德修養(yǎng)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的教師隊(duì)伍，促進(jìn)社會(huì)主義教育事業(yè)的發(fā)展”，這樣一部針對(duì)性極強(qiáng)的《教師法》中對(duì)于教師工資權(quán)益保護(hù)的條文寥寥無幾，對(duì)于教師工資拖欠的法律也很少，因此我們應(yīng)該加快推進(jìn)《教師法》的修訂，增加關(guān)于教師工資拖欠問題和相關(guān)權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)。通過對(duì)基層教師代表和當(dāng)?shù)卣脑L談，組織相關(guān)教育、法學(xué)專家研討會(huì)，對(duì)拖欠教師工資問題的現(xiàn)象和根本原因進(jìn)行分析，從而為推動(dòng)《教師法》的修訂提出有效的建議。

2.制定專門的教師工資支付保障條例。農(nóng)民工和教師屬于欠薪的主要對(duì)象之一，這兩大群體對(duì)社會(huì)的發(fā)展有著重大貢獻(xiàn)，但兩者相對(duì)工資支付單位都處于弱勢(shì)地位，其拖欠工資現(xiàn)象較為嚴(yán)重。農(nóng)民工工資拖欠問題在我國存在已久，2019年通過了《農(nóng)民工工資支付保障條例（草案）》，明確了適用范圍、規(guī)范內(nèi)容以及政府的責(zé)任，規(guī)定拖欠農(nóng)民工工資的清償責(zé)任主體，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督和懲戒力度等，形成制度完備、責(zé)任落實(shí)、監(jiān)管有力的治理格局。同時(shí)多個(gè)國家都通過立法并輔以積極的措施實(shí)施細(xì)則保障教師工資制度的嚴(yán)肅性，如日本的《義務(wù)教育國庫負(fù)擔(dān)法》，又如法國通過立法將中小學(xué)教師納入國家公務(wù)員，教師工資一律由中央政府財(cái)政支付，通過立法及嚴(yán)格執(zhí)法來保障工資發(fā)放。這些對(duì)拖欠教師工資有重要的啟示意義。我們應(yīng)該制定專屬教師工資支付的法律法規(guī)，明確其適用范圍和主體，對(duì)邊界模糊的概念和內(nèi)容界定清晰。根據(jù)拖欠教師工資的時(shí)間，拖欠教師工資可分為短期拖欠工資和長期拖欠工資，對(duì)于長期拖欠的工資，通貨膨脹，拖欠造成貨幣貶值，教師受到隱形的經(jīng)濟(jì)損失，因此可以按照工資應(yīng)發(fā)時(shí)期的市場(chǎng)購買力和拖欠時(shí)間合理計(jì)算，由拖欠主體賠償給教師相應(yīng)的利息。

（二）立法技術(shù)角度，加強(qiáng)教育立法的可操作性

立法語言的準(zhǔn)確和邏輯決定著立法的水平和實(shí)施效果，加強(qiáng)教育立法的可操作性是當(dāng)務(wù)之急?！督處煼ā啡娴匾?guī)定了教師的權(quán)利和義務(wù)，而關(guān)于拖欠教師工資而侵害教師權(quán)利的規(guī)定不夠精準(zhǔn)，相關(guān)法律也無法在實(shí)踐中得以運(yùn)用，拖欠教師工資就不能依靠法律得到有效解決。因此在教育立法中，應(yīng)該明確拖欠教師工資行為主體是否具有主觀惡意，如果確定是經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難，財(cái)政資金無法保障教師的工資，則應(yīng)該視情節(jié)而定；其次，應(yīng)該明確規(guī)定關(guān)于拖欠教師工資“情節(jié)嚴(yán)重”的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于拖欠的數(shù)額和次數(shù)規(guī)定科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，多次惡意拖欠教師工資的直接責(zé)任人員，可定性為“情節(jié)嚴(yán)重”；最后在法律責(zé)任上，可加大對(duì)相關(guān)責(zé)任人員的懲罰力度，將拖欠行為和職位晉升掛鉤，加強(qiáng)相關(guān)法條的可問責(zé)性。使程序法與實(shí)體法的發(fā)展無縫銜接，建立“剛性”法律，這樣法律才能真正為教師服務(wù)，為教師解決問題。

（三）立法內(nèi)容上，重構(gòu)教師申訴制度和教育督導(dǎo)制度

1.健全教師申訴制度。拖欠教師工資現(xiàn)象出現(xiàn)，教師無非只能通過協(xié)商、仲裁、訴訟等方式進(jìn)行維權(quán)，但是這些方式都各有不同的弊端，大部分教師只能選擇觀望。因此我們應(yīng)該完善教師權(quán)利的救濟(jì)途徑，一方面，應(yīng)該明確教師申訴受理機(jī)構(gòu)，避免發(fā)生互相推諉；規(guī)定教師申訴制度的適用范圍、申訴的期限、受理期限以及申訴的程序規(guī)定；對(duì)制度本身設(shè)立救濟(jì)，申訴處理機(jī)關(guān)未受理或者教師對(duì)申訴決定不服時(shí)，教師可以通過行政復(fù)核和行政復(fù)議進(jìn)行監(jiān)督；可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件，通過部門規(guī)章或者其他方式完成與教師申訴制度的整合。另一方面，設(shè)立專門的教師法律援助機(jī)構(gòu)，這樣可以為被拖欠工資的教師提供專業(yè)的法律援助，教師法律援助機(jī)構(gòu)和教育部門、司法部門互相獨(dú)立，保證不因權(quán)力的不對(duì)等而發(fā)生訴訟不公平；減簡教師訴訟程序，減低被拖欠工資教師的訴訟成本，教師無需經(jīng)過協(xié)商再仲裁，教師可選擇任一階段、方式通過維權(quán)來保障自己的工資權(quán)益。

2.增強(qiáng)教育督導(dǎo)制度的獨(dú)立性和有效性。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的主體及權(quán)力配置的不健全導(dǎo)致了教育督導(dǎo)沒有足夠的獨(dú)立性，因此首先需要界定教育督導(dǎo)的主體，同時(shí)增加第三方專業(yè)的社會(huì)監(jiān)督主體，這樣能保證教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)權(quán)力制衡，從更加客觀的角度出發(fā)監(jiān)督教師工資的發(fā)放，通過社會(huì)監(jiān)督主體及時(shí)反映拖欠教師工資的實(shí)際狀況。督查方式除了地方自查以外，可以開展不同地區(qū)的抽查和復(fù)查等多種方式，來落實(shí)對(duì)拖欠教師工資問題的監(jiān)督。設(shè)立拖欠教師工資專項(xiàng)督查，在不同時(shí)期不同地區(qū)抽樣檢查，同時(shí)對(duì)督查不力的主要人員追究責(zé)任，通過教育督導(dǎo)制度切實(shí)保障教師的工資權(quán)益。

綜上所述，我們僅站在教育立法的視角下分析拖欠教師工資的立法成因，除此之外，眾多學(xué)者一直強(qiáng)調(diào)對(duì)教師的認(rèn)識(shí)和重視不足、財(cái)政體制不順、教育投入不足等也是形成拖欠教師工資的重要因素，拖欠教師工資的形成是多方面原因?qū)е碌?，我們還需多角度、深層次地進(jìn)一步研究，根據(jù)不同原因來綜合施策，切實(shí)改善拖欠教師工資現(xiàn)象。