范亞辰 潘彪

摘要：農(nóng)村合作金融是我國農(nóng)村地區(qū)彌補正規(guī)金融市場失靈的重要形式，是中國特殊國情農(nóng)情下促進農(nóng)村金融公平實現(xiàn)的必然選擇。但諸多因素導(dǎo)致農(nóng)村合作金融在發(fā)展中面臨各式各樣的困境，亟待通過夯實外生制度基礎(chǔ)、搭建多層次資金互助體系等措施進行優(yōu)化，本文提出了具體優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：合作金融 現(xiàn)實困境 金融公平

解決“三農(nóng)”問題，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，離不開資金的支持。但長期以來，中國農(nóng)村金融市場存在嚴重的資金供需不匹配，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)營主體普遍面臨“貸款難”、“貸款貴”問題。究其根本，在于我國農(nóng)村金融體系發(fā)展滯后。新世紀以來，歷次“增量改革”推動各類金融機構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)增設(shè)網(wǎng)點、下沉金融服務(wù)。但由于交易成本過高、信息不對稱和資本逐利性等原因，正規(guī)金融機構(gòu)在緩解農(nóng)村融資問題上的效果并未達到預(yù)期效果。相較于正規(guī)金融機構(gòu)，農(nóng)村合作金融組織在解決農(nóng)村地區(qū)“貸款難”、“貸款貴”問題上具有獨特的優(yōu)勢：一是農(nóng)村合作金融組織具有資本金要求低、結(jié)構(gòu)簡單、經(jīng)營靈活、決策程序高效等特征，能夠較好匹配小額、高頻、即時的農(nóng)村資金需求。二是農(nóng)村合作金融組織以地緣、業(yè)緣、血緣為基礎(chǔ)，內(nèi)生于農(nóng)村的生產(chǎn)生活，能夠全面了解和掌握農(nóng)戶真實情況和資金真實用途，具有正規(guī)金融機構(gòu)所不具備的信息優(yōu)勢，極大地避免了由信息不對稱所導(dǎo)致的道德風險和逆向選擇的問題。三是農(nóng)村合作金融組織的社員和經(jīng)營管理者都來自具有緊密紐帶鏈接的村落，成員之間具有共同的認同感、歸屬感，往往能夠進行一些互惠交易和公益幫扶，更有利于幫助真正需要生產(chǎn)生活資金的農(nóng)民獲得資金。

為此，農(nóng)村合作金融組織作為彌補商業(yè)銀行等正規(guī)金融機構(gòu)在農(nóng)村金融市場服務(wù)失靈的重要形式，受到黨中央的高度重視。2019年，中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部日前聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》提出“探索農(nóng)村合作金融發(fā)展的有效途徑，穩(wěn)妥開展農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作試點”。2021年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，繼續(xù)強調(diào)“深化供銷合作社綜合改革，開展生產(chǎn)、供銷、信用‘三位一體’綜合合作試點，健全服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活綜合平臺”。由此來看，農(nóng)村合作金融組織的興起和發(fā)展，是在中國特殊的國情農(nóng)情下，滿足農(nóng)村金融需求，解決農(nóng)民貸款難、貸款貴問題的必然選擇。

從根源上看，合作金融是在農(nóng)村正規(guī)金融無法滿足“弱勢群體”金融需求情況下，內(nèi)嵌于合作社內(nèi)部的農(nóng)民自發(fā)性制度創(chuàng)新，體現(xiàn)了“自救自助”的理念。相較于國家自上而下提供的外生金融服務(wù)，作為市場自下而上產(chǎn)生的內(nèi)生金融，合作金融在較小存貸利差、股權(quán)激勵、微型金融貸款辦法等方面具有制度優(yōu)勢，有助于形成更高水平的金融資源配置效率。但合作金融的發(fā)展時間較短、制度建設(shè)不完善，導(dǎo)致其存在各式各樣的合規(guī)性問題，例如合作成員來源范圍不清晰、資金互助與非法集資邊界模糊、內(nèi)部治理機制不完善、系統(tǒng)性風險防范機制匱乏等（宮國棟和周治富，2013；陳立輝和劉西川，2016；何廣文，2017）。因此，本文立足于現(xiàn)代內(nèi)生金融發(fā)展理論，結(jié)合農(nóng)村合作金融的優(yōu)勢與不足，探討其可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)化路徑。

（一）農(nóng)村合作金融組織內(nèi)嵌于農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)關(guān)系，提高資源配置效率

農(nóng)村合作金融組織實行普惠、微利的運行模式，其主要目標并非是通過信貸業(yè)務(wù)追求高額利潤，而是強調(diào)通過資金互助對農(nóng)村生產(chǎn)要素進行規(guī)?；弦源龠M農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。例如，農(nóng)民在賒購種子、農(nóng)具等生產(chǎn)資料時常常面臨資金不足問題，但銷售農(nóng)產(chǎn)品取得收入后又會產(chǎn)生大量資金閑置的問題，因而需要一定的資金融通來保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金周轉(zhuǎn)及價值增值。因此，農(nóng)村合作金融組織依托社員之間的合作生產(chǎn)關(guān)系為其提供資金融通，緩解了社員收支的時空矛盾；同時合作生產(chǎn)關(guān)系的存在也弱化了組織對借貸利潤最大化的追求，更加強調(diào)普惠互助及服務(wù)社員生產(chǎn)需求，造就了合作金融內(nèi)嵌于合作經(jīng)濟的特點。這也是新型農(nóng)業(yè)合作金融組織產(chǎn)生、發(fā)展的基礎(chǔ)，也是其能提高資源配置效率的根本原因。

（二）農(nóng)村合作金融組織同農(nóng)村社會組織相契合，降低交易成本

由于農(nóng)民的金融需求具有小額、分散、缺乏擔保物、季節(jié)性強等特征，同商業(yè)性金融機構(gòu)信貸供給的程序復(fù)雜、對抵質(zhì)押（擔保）限制較嚴存在結(jié)構(gòu)性矛盾，金融機構(gòu)為農(nóng)戶提供信貸服務(wù)的成本較高。同時，由于農(nóng)業(yè)是一種高風險、低收益的弱質(zhì)行業(yè)，決定了農(nóng)民難以承受較高的信貸成本，因而商業(yè)銀行的貸款收益很難覆蓋向農(nóng)民提供信貸服務(wù)的交易成本、信息成本和監(jiān)督成本?；诶麧欁畲蠡目紤]，商業(yè)性金融機構(gòu)涉足農(nóng)村金融領(lǐng)域的動力不足。相比之下，農(nóng)村合作金融組織的建立以區(qū)域內(nèi)、有良好信用口碑的熟人社會為基礎(chǔ)，減少了信息搜索成本，依托地緣、血緣關(guān)系與信用約束降低了監(jiān)督成本，進而降低了合作金融組織與社員之間的交易成本，實現(xiàn)低利潤低成本的良性循環(huán)。

（三）農(nóng)村合作金融組織針對性服務(wù)弱勢農(nóng)戶，推動金融公平實現(xiàn)

雖然金融監(jiān)管部門要求銀行增加普惠型涉農(nóng)貸款，但在現(xiàn)實中，商業(yè)性金融機構(gòu)“嫌貧愛富”的本質(zhì)決定了其更傾向于扶持農(nóng)村較為富裕的群體。所以農(nóng)村地區(qū)的弱勢農(nóng)戶難以公平的享受到商業(yè)性金融服務(wù)。作為一種互惠互利的內(nèi)生組織，農(nóng)村合作金融組織通過聚合單個農(nóng)戶的資源提高所有社員的信貸可得性，并為社員同金融市場建立聯(lián)系起到了重要的中介和橋梁作用。而且，實踐中農(nóng)村合作金融組織的社員以農(nóng)村地區(qū)較為貧困的農(nóng)戶為主，從成立之初就肩負著為農(nóng)村貧困人群提供金融服務(wù)的使命，推動了農(nóng)村地區(qū)金融公平的實現(xiàn)。

內(nèi)嵌于農(nóng)村社會的農(nóng)村合作金融組織，依托金融資源的流動引導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟要素聚集，對促進本區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展起到了重要作用。但由于誕生實踐角度，新型農(nóng)村合作組織在發(fā)展中仍面臨制度保障不足等諸多困境，亟待解決。

（一）農(nóng)村合作金融組織缺少合理合法的監(jiān)管制度基礎(chǔ)

根據(jù)現(xiàn)代內(nèi)生金融發(fā)展理論，制度是影響信息不對稱程度、風險防控水平、交易成本、金融資源配置效率的核心因素，對金融活動具有重要的誘致作用（王煜宇和張霞，2020）。但現(xiàn)階段我國在法律法規(guī)層面缺少對農(nóng)村合作金融組織的明確規(guī)定。例如，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》從法律層面劃定了農(nóng)村金融的總體框架和頂層規(guī)劃，但未制定農(nóng)村合作金融的具體制度?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社法》確立了農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社為新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，但未提及農(nóng)民信貸合作的相關(guān)內(nèi)容?？紤]到農(nóng)村合作金融組織與大中型商業(yè)銀行、保險機構(gòu)等存在較大的差異，對其監(jiān)管也不適用于《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和國保險法》等金融法律制度。因此，不能簡單地將正規(guī)金融組織的監(jiān)管邏輯移植到農(nóng)村合作金融組織中，而是應(yīng)當制定符合農(nóng)村社會組織、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、體現(xiàn)金融公平價值的制度體系，為農(nóng)村合作金融組織的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)（王楊，2020）。

（二）農(nóng)村合作金融組織缺乏充足的資金保障

農(nóng)村合作金融組織的資金主要來源于農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社社員自籌，所以組織規(guī)模應(yīng)當與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社規(guī)模相適應(yīng)，即應(yīng)堅持規(guī)模適度原則，避免盲目擴張且異化為非法集資。但在實踐中，農(nóng)村合作金融組織自我循環(huán)的資金封閉體系還存在諸多結(jié)構(gòu)性矛盾。一是資金來源并不穩(wěn)定。按照“入股自愿，退股自由”的原則，社員投入的互助金或股金可隨時存取。因此，生產(chǎn)經(jīng)營的同質(zhì)化導(dǎo)致社員同時面臨農(nóng)產(chǎn)品價格波動或自然災(zāi)害時，可能產(chǎn)生社員大規(guī)模集中性退股，農(nóng)村合作金融組織面臨嚴重的流動性風險。由于農(nóng)村合作金融組織無法采用利用再融資、儲備金、同業(yè)拆借等方式化解流動性風險，結(jié)果導(dǎo)致合作金融模式瀕臨破產(chǎn)。二是社員資金需求與資金供給的季節(jié)性矛盾。生產(chǎn)經(jīng)營的同質(zhì)性和生產(chǎn)周期的同步性決定了合作社社員資金匱乏和資金盈余的時段高度重疊。在資金需求旺季，社員普遍需要借入資金，需求大于供給；而在生產(chǎn)收獲期，社員普遍擁有閑置資金，供給大于需求。僅依托農(nóng)村合作金融組織難以實現(xiàn)跨季節(jié)、跨行業(yè)、跨區(qū)域的資金調(diào)劑。因此，貸款需求與供給的季節(jié)性矛盾使得農(nóng)村合作金融組織發(fā)展受到了極大的制約。

（三）農(nóng)村合作金融的法定業(yè)務(wù)邊界不清晰

法律制度的匱乏和治理機制的不完善造成農(nóng)村合作金融組織產(chǎn)生了各種經(jīng)營亂象，危害到企業(yè)的生產(chǎn)。例如，個別農(nóng)村合作金融組織以股本金的形式向社員集資用于對外投資或放高利貸，將資金投向房地產(chǎn)、金融衍生品等非農(nóng)領(lǐng)域，不僅擴大了資金風險，還背離了合作金融的互助本質(zhì)。個別農(nóng)村合作金融組織違背了“社員制”和“封閉性”原則，無限吸納農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社之外的資金，異化為非法集資，違法了法律法規(guī)。按照《國務(wù)院關(guān)于進一步做好防范和處置非法集資工作的意見》，金融監(jiān)管部門對非法集資和金融詐騙的監(jiān)管和懲處多從結(jié)果進行倒推，只要集資人資金鏈不斷裂，即將其視為合法經(jīng)營或農(nóng)村金融創(chuàng)新，與民間金融同等對待。但這難以從根源上遏制非法集資的發(fā)展。

此外，由于農(nóng)村合作金融組織的資金管理機制普遍較為簡單，抵押擔保方式靈活、便捷的同時也帶來了風險分擔不足、債權(quán)難以強制執(zhí)行等問題。而且，現(xiàn)階段農(nóng)村合作金融組織的信貸業(yè)務(wù)也普遍沒有貸款保險、風險基金等風險轉(zhuǎn)移制度，難以規(guī)避和抵御農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風險、流動性風險等負面因素的沖擊。

（一）夯實外生制度基礎(chǔ)，鋪就農(nóng)村合作金融組織健康發(fā)展之路

一是明確農(nóng)民資金互助社等農(nóng)村合作金融組織的法律地位。通過立法明確區(qū)分農(nóng)村合作金融組織和非法集資組織的界限，以制度激勵促進農(nóng)村合作金融組織社走向良性發(fā)展。二是加強政策扶持，穩(wěn)定發(fā)展預(yù)期。依托財政補貼、財政獎勵等政策支持，為農(nóng)村合作金融的發(fā)展提供良好的制度環(huán)境，穩(wěn)定社員對農(nóng)村合作金融組織的信心和發(fā)展預(yù)期。三是加快構(gòu)建全方位監(jiān)管機制，夯實機構(gòu)規(guī)范發(fā)展的制度基礎(chǔ)。監(jiān)管部門應(yīng)加快建立針對農(nóng)村合作金融組織的全方位監(jiān)管機制，從事后結(jié)果導(dǎo)向的監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑昂褪轮械募s束引導(dǎo)，推動農(nóng)村合作金融組織的資金來源和用途合法合規(guī)化，及時識別、預(yù)警和化解農(nóng)村合作金融組織的潛在風險，促進機構(gòu)的可持續(xù)健康發(fā)展。

（二）搭建多層次資金互助體系，強化區(qū)域內(nèi)資金統(tǒng)籌使用

資金規(guī)模限制造成農(nóng)村合作金融組織難以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，制約了農(nóng)村合作金融業(yè)務(wù)的良性發(fā)展。為此，監(jiān)管部門可指導(dǎo)其進行業(yè)務(wù)經(jīng)營模式創(chuàng)新，通過搭建多層次的資金互助體系，對某一區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村合作金融組織的資金進行統(tǒng)籌，在機構(gòu)間實行資金的調(diào)劑使用。例如，將經(jīng)營不同產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營周期存在錯位的農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社進行匹配，將周期性閑置資金調(diào)劑到同期資金匱乏的合作金融組織，從而平抑因經(jīng)營同質(zhì)性和季節(jié)性產(chǎn)生的資金供需不匹配的結(jié)構(gòu)性矛盾，提高了資金使用效率；而這也在一定程度上突破了單個農(nóng)村合作金融組織的資金規(guī)模限制，惠及到更多有需要的社員，促進了金融公平的實現(xiàn)。

（三）健全完善風險防控機制，降低農(nóng)村合作金融組織風險

一是健全完善合作金融組織內(nèi)部的風險監(jiān)督機制。例如，設(shè)立專門的資金管理委員會負責貸款審查和監(jiān)督；每年定期對農(nóng)民資金互助社的資金使用情況、不良貸款狀況及處理措施、資金需求預(yù)算、分紅方案等重大事項公開評議，有效發(fā)揮社員的監(jiān)管作用。二是完善農(nóng)村合作金融的風險分擔機制。例如成立政府性風險補償基金，在一定規(guī)模內(nèi)對農(nóng)村合作金融組織的損失進行兜底，事實上加強對貧困農(nóng)戶的補貼。此外，還可探索合作金融版的“信貸+保險”業(yè)務(wù)體系，既能解決保險公司面臨的業(yè)務(wù)拓展難、經(jīng)營成本高等問題，還能利用保險產(chǎn)品的風險分擔機制，提高社員資金的保障水平，有效降低農(nóng)村合作金融組織的風險。

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（作者單位：中國財政科學研究院中國宏觀經(jīng)濟研究院）

責任編輯：宗宇翔