徐金金 嚴俊誠

摘要： 為平衡中國在湄公河地區(qū)日益上升的區(qū)域影響力，美國試圖將湄公河地區(qū)納入其“印太戰(zhàn)略”框架，并構(gòu)建了“湄公河—美國伙伴關(guān)系”這一新的合作機制。該機制進一步擴大了《湄公河下游倡議》的合作內(nèi)容，從廣度和深度兩個層次推進美國同湄公河區(qū)域國家的戰(zhàn)略合作。當前，美國與湄公河區(qū)域國家在經(jīng)濟和政治層面仍存在分歧，考慮到美國國內(nèi)政治問題激化以及拜登政府的全球戰(zhàn)略調(diào)整、緬甸國內(nèi)動蕩的政治局勢，以及中國在湄公河地區(qū)地緣影響力的日益提升，美國試圖通過“湄公河—美國伙伴關(guān)系”攪亂中國周邊地區(qū)的企圖很難如愿。

關(guān)鍵詞：湄公河—美國伙伴關(guān)系;印太戰(zhàn)略;美國;中國

中圖分類號：D819? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1672-0768（2021）06-0088-09

2020年9月11日，美國宣布啟動“湄公河—美國伙伴關(guān)系”（Mekong—US Partnership），并稱之為“印太愿景和東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系不可或缺的一部分”。顯然，美國旨在通過加強同湄公河地區(qū)國家的戰(zhàn)略協(xié)同合作來服務(wù)于其“印太戰(zhàn)略”和東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的施行，從而在中南半島地區(qū)削減中國的區(qū)域影響力，重塑其在東南亞乃至于亞太地區(qū)的區(qū)域主導權(quán)。那么，“湄公河—美國伙伴關(guān)系”是如何產(chǎn)生的？有哪些發(fā)展趨勢？又面臨哪些挑戰(zhàn)？本文擬就這些問題加以討論。

一、“湄公河—美國伙伴關(guān)系”的緣起及其戰(zhàn)略考量

美國同湄公河流域國家之間的合作緣來已 久，但在奧巴馬政府提出“亞太再平衡”戰(zhàn)略之前，湄公河地區(qū)乃至于整個東南亞地區(qū)都只是美國全球戰(zhàn)略中的次重點地區(qū)。冷戰(zhàn)前期，美國政府將湄公河流域國家視為遏制共產(chǎn)主義的一道屏障，其合作模式是在“湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會”（MC）基礎(chǔ)上所開展的小規(guī)模、低層次的合作，合作的主要目標也僅是遏制共產(chǎn)主義的向南擴散，并未形成重要的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。從冷戰(zhàn)結(jié)束后到小布什政府執(zhí)政時期，整個東南亞地區(qū)在美國的全球戰(zhàn)略定位中也都落后于歐洲、東亞和中東。

直到2009年，奧巴馬政府提出“重返亞太”戰(zhàn)略構(gòu)想后，為遏制中國在亞太地區(qū)的區(qū)域影響力，鞏固美國在亞太地區(qū)的主導權(quán)，東南亞的戰(zhàn)略地位逐步上升，而作為東南亞重要區(qū)域的湄公河流域國家也成為了美國積極拉攏與開展合作的重要對象。2009年7月，在第16屆東盟地區(qū)論壇上，美國時任國務(wù)卿希拉里·克林頓提出與湄公河五國（泰國、越南、柬埔寨、老撾、緬甸）構(gòu)建新型合作框架的構(gòu)想。而后，希拉里與五國達成了“湄公河下游倡議”。這一倡議是美國同湄公河流域國家達成的第一個戰(zhàn)略合作框架。特朗普上臺后，為了進一步圍堵中國，特朗普把奧巴馬政府時期的“亞太再平衡”戰(zhàn)略升級為“印太戰(zhàn)略”，將美國對外戰(zhàn)略重心由亞太地區(qū)擴展到“印太”地區(qū)。而作為溝通印度洋與太平洋的交通要塞，又因其是“印太”戰(zhàn)略中心地區(qū)東盟的重要成員，湄公河流域的地緣重要性進一步提升。

2019年8月1日，“在湄公河下游倡議”部長級會議上，美國國務(wù)卿邁克爾·蓬佩奧（Michael R.Pompeo）充分肯定了十年來“湄公河下游倡議”所取得的一系列成果，并表示“我們將繼續(xù)支持和保護湄公河流域國家的主權(quán)和安全，幫助這些國家發(fā)展經(jīng)濟并保護自己豐富的文化和環(huán)境?！?2020年9月11日，為深化同該地區(qū)的區(qū)域合作，美國與柬埔寨、老撾人民民主共和國、緬甸、泰國及東盟秘書處啟動了“湄公河—美國伙伴關(guān)系”。同年9月15日，美國常務(wù)副國務(wù)卿比根（Stephen Biegun）參加了第一屆湄公河—美國伙伴關(guān)系部長級會議，并將其升級為戰(zhàn)略合作論壇。該會議指出“伙伴關(guān)系將繼續(xù)開展現(xiàn)有工作，并擴大我們的合作領(lǐng)域，包括經(jīng)濟連通性，能源安全，人力資本發(fā)展，越境水資源和自然資源管理以及非傳統(tǒng)安全”[ 1 ]。拜登政府上臺后，其繼承了特朗普執(zhí)政時期的政治遺產(chǎn)，在2021年1月12日，美國和越南共同主辦了湄公河—美國伙伴關(guān)系機制下的首次湄公河政策對話，并且由負責東亞和太平洋事務(wù)的首席副助理國務(wù)卿阿圖爾·凱沙普發(fā)表重要講話，旨在推動湄公河地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。同年8月2日，美國國務(wù)卿布林肯參加了第二屆湄公河-美國伙伴關(guān)系部長級會議，在會議上，布林肯強調(diào)美國致力于建設(shè)一個具有彈性、安全、互聯(lián)和開放的湄公河次區(qū)域，并強調(diào)了該地區(qū)對東盟繁榮和團結(jié)的重要性[ 2 ]。作為“湄公河下游倡議”的擴展與升級，“湄公河—美國伙伴關(guān)系”的構(gòu)建，反映了美國同湄公河流域國家合作的深化，也顯示該地區(qū)對美國戰(zhàn)略重要性的上升。政治實踐的互動和現(xiàn)實利益的考量是國家間合作的重要基礎(chǔ)，而兩者伙伴關(guān)系的構(gòu)建也是在既往的實踐互動中所積攢的合作效益以及出于現(xiàn)實利益考量的背景下產(chǎn)生的。

（一）強化美國同湄公河地區(qū)的合作力度

自2009年“湄公河下游倡議”提出以來，經(jīng)過在此框架下11年的長期協(xié)商與合作，美國同湄公河流域國家在諸多領(lǐng)域取得了明顯的合作成效。根據(jù)美國貿(mào)易代表處的數(shù)據(jù)顯示，2019年美國與湄公河地區(qū)五個國家的年貿(mào)易額接近1 166億美元，其中越南和泰國是美國前20大貿(mào)易伙伴，美國對越南和柬埔寨的對外國直接投資增長了10%以上。這折射出湄公河流域國家作為美國新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的吸納國以及憑借其日益開放的貿(mào)易市場，逐漸成為美國進行海外投資和推動雙邊貿(mào)易合作的重要地區(qū)。此外，為扶持湄公河地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和構(gòu)建一個相對穩(wěn)定的區(qū)域秩序，美國加大了對湄公河地區(qū)的對外援助。自2009年《湄公河下游倡議》推行以來，美國國務(wù)院和美國國際發(fā)展署（USAID）向湄公河五個伙伴國提供了近35億美元的對外援助，并且覆蓋了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電力開發(fā)、人力資源培育、教育等諸多領(lǐng)域[ 3 ]。美國同湄公河流域國家所開展的以及正在進行的合作項目，如表1所示。

在“湄公河下游倡議”的區(qū)域合作框架下，美國同湄公河地區(qū)的合作取得了明顯的成效，且正逐漸向更高層次的領(lǐng)域展開合作?！颁毓踊锇閲彝ㄟ^與美國的合作，促進了湄公河次區(qū)域的穩(wěn)定、和平、繁榮和可持續(xù)發(fā)展，它進一步加強了美國同柬埔寨、老撾、緬甸、泰國和越南之間牢靠的和長期的關(guān)系”[ 4 ] ?？梢?，“湄公河下游倡議”的政治實踐所帶來的對雙方利益的滿足，使美國同湄公河地區(qū)國家期望通過達成新的合作協(xié)定來深化雙方的合作力度。

（二）使湄公河—美國伙伴關(guān)系服務(wù)于美國“印太”戰(zhàn)略的實施

為了遏制中國在“印太”地區(qū)的影響力，維持美國在“印太”的主導權(quán)，特朗普政府在“亞太再平衡”戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上提出了“印太戰(zhàn)略”。在2017年10月18日，時任美國國務(wù)卿的蒂勒森在美國戰(zhàn)略與國際研究中心的演講中首次提出了特朗普政府版的“印太”概念，這時期該概念是作為一種戰(zhàn)略構(gòu)想而存在，在2018年，特朗普政府則明確提出了“印太戰(zhàn)略”（Indo-Pacific strategy）的概念，旨在構(gòu)建“一個自由開放的印太”。之后，圍繞著“印太”戰(zhàn)略設(shè)想，美國構(gòu)建起了以美日印澳為四方核心、東盟為戰(zhàn)略中心的合作框架。拜登上臺后，依然延續(xù)了特朗普的“印太”戰(zhàn)略，并強調(diào)“一個自由和開放的印太地區(qū)對每個國家的未來都是至關(guān)重要的”，同時承諾要確?！坝√钡貐^(qū)受國際法管轄，致力于維護普世價值不受外部脅迫[ 5 ] 。但與特朗普不同的是，拜登更加注重與東南亞國家的戰(zhàn)略合作。拜登上臺后，美國國務(wù)卿布林肯相繼同菲律賓、泰國、越南等東南亞國家的外長進行了通話，強調(diào)美國同這些國家的雙邊關(guān)系對于構(gòu)建自由開放的“印太”地區(qū)的重要意義。

從地緣政治的視角看，湄公河地區(qū)位于印度洋和太平洋的連接地帶，臨近美國戰(zhàn)略伙伴之一的印度，背靠印太戰(zhàn)略核心地區(qū)東南亞，又是中國向南進發(fā)的西南通道，可以被視為實現(xiàn)區(qū)域連接的關(guān)鍵地帶，這對于美國“印太”戰(zhàn)略的實施具有重要的地緣價值。在經(jīng)貿(mào)層面，湄公河地區(qū)憑借其低廉的勞動力、豐富的自然資源以及隨著東盟一體化所帶來的外國資本的涌入，逐漸成為外國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和投資的重要地區(qū)，到2019年，湄公河地區(qū)的GDP總和已增長到8 650億美元，正逐漸成為印度—太平洋地區(qū)重要的貿(mào)易樞紐。此外，湄公河五國是東盟經(jīng)濟共同體（AEC）的一部分，因此美國許多公司也希望利用越南、泰國等國的生產(chǎn)平臺借機進入東盟市場，以及其他與東盟簽署自由貿(mào)易協(xié)議的印度—太平洋地區(qū)國家。湄公河地區(qū)在地緣政治和經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的重要性，使得美國將湄公河地區(qū)視為其“印太戰(zhàn)略”的重要地區(qū)。在“湄公河—美國伙伴關(guān)系”簽訂時，美國就強調(diào)要將湄公河作為建立一個自由開放的印度——太平洋愿景的一部分，并且倡導伙伴關(guān)系要遵循與“東盟印度—太平洋展望”和“美國印度——太平洋展望”相一致原則[ 6 ] ?？梢?，美國希望將湄公河地區(qū)拉入到美國的“印太戰(zhàn)略”的合作框架中，使其服務(wù)于該戰(zhàn)略的實施。

（三）通過加強合作平衡中國在該地區(qū)的影響力

隨著中國的迅速崛起，中國的國際影響力也在不斷的上升，尤其是在東南亞地區(qū)，中國推行“一帶一路”戰(zhàn)略和加強同該地區(qū)互聯(lián)互通后，中國在該區(qū)域的影響力日趨上升。中國的崛起所帶來的不僅是美國對于中國的遏制戰(zhàn)略，也造成了東南亞國家對于中國的擔憂與防范心理。根據(jù)新加坡東南亞研究所（Institute of Southeast Asia Studies）2020年的一份報告顯示，79%的受訪專家認為中國是東南亞地區(qū)最具影響力的經(jīng)濟大國，同時72%的受訪者也表示對中國日益增長的經(jīng)濟影響力感到擔憂[ 7 ] ?？梢?，東南亞國家對中國的態(tài)度呈現(xiàn)出一種矛盾的心理，一方面仰賴于通過與中國的貿(mào)易合作和資金援助來促進本國經(jīng)濟發(fā)展和完善自身的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一方面又對如何在與中國的合作中保持自身的獨立性感到擔憂。因此，東南亞國家對中國采取的是“接觸”和“平衡”的雙重戰(zhàn)略，在維持與中國的經(jīng)貿(mào)合作的同時，又積極拉攏美國、日本等域外大國介入該地區(qū)的事務(wù)，以尋求平衡中國在該區(qū)域的影響力。

湄公河流域國家作為中國的陸上鄰國，與中國的關(guān)系更加微妙，這也使其更加凸顯出對中國的矛盾心理。一方面，中國已成為該地區(qū)最大的貿(mào)易合作伙伴，也是該地區(qū)重要的投資國和對外援助國，并且中國與該地區(qū)的五個國家都已分別建立起了戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，尤其是在“一帶一路”戰(zhàn)略和瀾滄江—湄公河合作機制推行后，湄公河地區(qū)與中國的經(jīng)貿(mào)關(guān)系更加緊密。但與此同時，中國同湄公河地區(qū)國家在湄公河水域（中國境內(nèi)稱瀾滄江）的水資源利用和開發(fā)、打擊跨境毒品犯罪等問題上仍存在觀念差異，這都對中國與湄公河區(qū)域國家之間的關(guān)系產(chǎn)生了負面影響。因此，在“中國威脅論”的輿論渲染下，湄公河地區(qū)國家積極同美國、日本簽訂雙邊合作協(xié)定，通過吸引域外大國的介入來實現(xiàn)該地區(qū)的大國均勢，從而在中美戰(zhàn)略競爭的態(tài)勢下謀求更多的國家利益。

美國學者羅伯特·基歐漢（Robert Keohane）在《霸權(quán)之后》一書中指出“國際機制的創(chuàng)設(shè)是權(quán)力配置的狀況、共同的利益以及盛行的期望和實踐等因素綜合作用的結(jié)果”[ 8 ] 。湄公河—美國伙伴關(guān)系這一合作機制的構(gòu)建正是美國的權(quán)力主導、雙方共同的經(jīng)濟利益訴求和共同應對來自中國的挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略目標、“湄公河下游倡議”的政治實踐等因素共同作用的產(chǎn)物。

二、“湄公河—美國伙伴關(guān)系”的合作趨勢

“湄公河—美國伙伴關(guān)系”既在很大程度上沿襲了“湄公河下游倡議”框架下的合作策略，但也有新的內(nèi)容，并逐漸呈現(xiàn)出向綜合性合作機制發(fā)展的態(tài)勢。

（一）美國同湄公河五國深化了合作的廣度與深度

功能主義認為，由于意識到合作的必要而在某一功能領(lǐng)域進行的合作，將會推動合作態(tài)度的轉(zhuǎn)變，或者使合作的意向從一個領(lǐng)域擴展到其他領(lǐng)域，從而在更大的范圍內(nèi)進行更深入的合作[ 9 ]。湄公河地區(qū)與美國基于共同的利益訴求而構(gòu)建起了一系列的合作機制，從早在1957年組建的“湄公河下游調(diào)查委員會”，到“湄公河下游之友”（Friends of the lower Mekong）行動計劃，再到2009年施行的“湄公河下游倡議”等，其合作領(lǐng)域由最初的反共產(chǎn)主義滲透、河流開發(fā)、解決貧困問題到逐漸向雙邊貿(mào)易合作、教育、湄公河流域治理、健康與衛(wèi)生等領(lǐng)域擴展，在雙方長期的共同合作中，取得了比較顯著的成就。而從“湄公河下游倡議”向“湄公河—美國伙伴關(guān)系”的發(fā)展，其不僅沿襲了“湄公河下游倡議”機制下的合作內(nèi)容，同時也在廣度和深度兩個領(lǐng)域擴展了雙方的合作內(nèi)容。

就其廣度而言，“湄公河—美國伙伴關(guān)系”有了新的合作內(nèi)容：一是增添了雙方在疫情防控領(lǐng)域的合作。新冠疫情在全球范圍內(nèi)大規(guī)模爆發(fā)后，湄公河地區(qū)五國的疫情形勢也十分嚴峻，截至2021年5月17日，湄公河五國新冠疫情確診人數(shù)已達到272 456人，死亡3 989人，疫情的大規(guī)模爆發(fā)不僅對于該地區(qū)國家的衛(wèi)生健康安全帶來了嚴峻的考驗，而且嚴重阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展?！颁孛阑锇殛P(guān)系”緊隨形勢，將衛(wèi)生安全能力建設(shè)和應對疫情大流行納入到其合作領(lǐng)域中，并且美國也提供了資金來援助該地區(qū)的疫情防控?！捌駷橹梗绹烟峁┝顺^5 200萬美元的緊急衛(wèi)生、人道主義、經(jīng)濟和發(fā)展援助，以在湄公河地區(qū)國家抗擊COVID-19”。拜登政府上臺后，也將新冠疫情的國際合作作為其施政的重點，并且承諾將與其他國家在應對疫情的上進行更為密切的合作，并且在美日印澳四方會談上發(fā)表聲明稱“要共同采取必要的行動，在2021年擴大安全有效的新冠疫苗生產(chǎn)，并將與世界衛(wèi)生組織和新冠疫苗實施計劃（COVAX）等相關(guān)機制密切協(xié)調(diào)，共同加強和幫助印太國家接種疫苗”。 截止到2021年8月，美國已向湄公河次區(qū)域國家提供了850萬劑疫苗和超過5 800萬美元的經(jīng)濟援助。目前湄公河五國的疫情并未完全穩(wěn)定下來，因此美國與湄公河五國在疫情防控方面或許將會成為雙方合作的關(guān)鍵領(lǐng)域。二是將打擊跨境犯罪納入到非傳統(tǒng)安全合作領(lǐng)域的關(guān)鍵性議題。冷戰(zhàn)后，跨境犯罪逐漸成為威脅湄公河地區(qū)和平與穩(wěn)定的突出性問題，毒品走私、人口販賣、恐怖主義、極端分裂主義等犯罪活動層出不窮，為了維持區(qū)域秩序的穩(wěn)定，雙方也將打擊跨境犯罪視為重要的合作內(nèi)容，美國也聲明將“計劃投資5 500億美元，以加強該地區(qū)的的執(zhí)法和司法部門打擊跨國犯罪的能力”。在第二屆湄公河-美國伙伴關(guān)系部長級會議上，布林肯又再一次強調(diào)要打擊非傳統(tǒng)安全威脅，包括販運人口、野生動物、木材、麻醉品和武器。

就其深度而言，“湄美伙伴關(guān)系”更加注重將過去獨立的合作領(lǐng)域整合到一起，來實現(xiàn)不同領(lǐng)域之間的相互串聯(lián)。為了實現(xiàn)湄公河地區(qū)的區(qū)域互聯(lián)互通，“湄美伙伴關(guān)系”致力于將跨界水資源和自然資源管理、非傳統(tǒng)安全、能源開發(fā)等納入到經(jīng)濟互聯(lián)互通合作中，從而實現(xiàn)資源的整合，以及保持各領(lǐng)域之間的相互合作。因此，“湄美伙伴關(guān)系”在一定程度上體現(xiàn)出向綜合性合作機制發(fā)展的態(tài)勢。

（二）更加突出強調(diào)同其他湄公河合作機制之間的協(xié)同合作

冷戰(zhàn)結(jié)束后，湄公河地區(qū)逐漸告別了充斥著意識形態(tài)斗爭、地緣沖突的時代，轉(zhuǎn)向積極尋求同域外國家之間的合作。經(jīng)過近三十年的發(fā)展歷程，在湄公河地區(qū)已建立起了數(shù)量眾多的國際合作機制，比較典型的有中國同湄公河五國共同發(fā)起成立的瀾滄江—湄公河合作機制，美國倡議發(fā)起的“湄公河下游倡議”，日本主導的日本—湄公河合作（JMC）等，而“這些制度在合作成員和議題領(lǐng)域等方面交錯重疊，形成了‘制度擁堵’的局面，也已成為亞洲競爭性多邊主義難題的一部分”[ 10 ]。

在多種制度交錯重疊的狀態(tài)下，“湄公河—美國伙伴關(guān)系”尋求擺脫傳統(tǒng)的單一性的雙邊合作，轉(zhuǎn)向?qū)で笸渌献鳈C制的互補性。雙方指出，該伙伴關(guān)系尋求加強與東盟以及其他湄公河發(fā)展伙伴和合作機制的互補性，鼓勵信息共享、對話、合作和利益相關(guān)方的參與。特朗普政府執(zhí)政以來，一直都要求其盟國承擔更多的責任，更多的參與到區(qū)域事務(wù)的管理中去。比如在“印太戰(zhàn)略”中，美國積極拉攏日本、印度和澳大利亞，構(gòu)建起了一個“四方對話”機制，旨在將其戰(zhàn)略伙伴納入到印太戰(zhàn)略的軌道中去，以更好的發(fā)揮協(xié)同效應。在“湄美伙伴關(guān)系”的建設(shè)中，美國也積極呼吁其盟國參與到湄公河區(qū)域治理和合作中。2020年9月9日，美國和日本在“日美湄公河電力合作伙伴關(guān)系”（JUMPP）成立一周年之際，發(fā)表了一份聯(lián)合聲明，該聲明申明了促進區(qū)域能源一體化和市場發(fā)展并加強湄公河次區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施連通性的承諾[ 11 ]。此外在美國國務(wù)院于同年10月15日召開的印度太平洋會議上，在跨界河流治理領(lǐng)域中，也積極呼吁合作伙伴和利益相關(guān)者的參與。而在2021年1月12日，美國和越南共同主辦了湄公河—美國伙伴關(guān)系下的首次湄公河政策對話。這次會議不僅吸引了湄美伙伴關(guān)系的六個參與國，還吸納了湄公河之友的七個參與國家和機構(gòu)，以及印度、文萊、東盟秘書和湄公河委員會，共17個參與主體[ 12 ] ?？梢姡绹Ｍ麑⑵渌嚓P(guān)參與主體拉入到湄公河—美國伙伴關(guān)系的機制中來，從而強化該合作機制的影響力。

當然，在呼吁其他主體積極參與的同時，美國也致力于將湄公河—美國伙伴關(guān)系同“印太戰(zhàn)略”實施和東盟一體化進程緊密結(jié)合起來，試圖通過區(qū)域互動、透明開放的合作來實現(xiàn)湄公河地區(qū)的可持續(xù)管理。由此來看，“湄美伙伴關(guān)系”將導致更多的美國戰(zhàn)略伙伴和其他非政府機構(gòu)介入湄公河事務(wù)，從而實現(xiàn)主體的多元化和機制的互補性。并且這種多層面立體化的“朋友圈”一旦建構(gòu)，將使美國湄公河政策的實施獲得更多的資源支持。

（三）針對中國的戰(zhàn)略取向更加明顯

在中美戰(zhàn)略競爭加劇的背景下，話語權(quán)的爭奪也逐漸成為兩國競爭的表現(xiàn)形式之一，而美國政界為取得話語主動權(quán)，也在不斷地以新的形式來丑化和貶低中國。近段時間來，美國的政府領(lǐng)導人和一些國會議員在內(nèi)政外交話語中，逐漸盛行以“中共”來指代“中國”的表達形式，并且這種話語轉(zhuǎn)變正逐漸成為一種趨勢。在“湄公河—美國伙伴關(guān)系”啟動到之后的聲明中，美國對中國的稱謂也以“中國共產(chǎn)黨”（Chinese Communist Party）替代了“中國”（China），這顯然也是刻意而為之。在聲明中刻意強調(diào)“中國共產(chǎn)黨”這一話語，顯而易見是刻意突出強調(diào)中國同湄公河地區(qū)國家在意識形態(tài)和價值觀上的差異，將20世紀五六十年代東南亞地區(qū)的反共主義浪潮重新搬到現(xiàn)在的政治舞臺上來，從而塑造中國的負面形象。此外，美國還不斷地污名化中國，將湄公河水資源問題、毒品走私問題甚至南海問題都歸結(jié)為中國的責任，刻意給中國“潑臟水”。2020年11月20日至22日，美國總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理奧布萊恩在訪問越南期間，也多次提及南海問題，并強調(diào)中國對湄公河地區(qū)的安全威脅，旨在挑撥中越關(guān)系?？梢?，美國在“湄美伙伴關(guān)系”中針對中國的戰(zhàn)略取向日益明顯，并且逐漸以突出意識形態(tài)對立和污名化中國的策略來挑撥中國同湄公河地區(qū)的關(guān)系。

三、湄公河—美國伙伴關(guān)系發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

“湄公河—美國伙伴關(guān)系”是美國為加強同湄 公河地區(qū)的合作而推出的新的合作機制。美國試圖打造“美湄合作”機制來對抗“瀾湄合作”機制，并把“湄美伙伴關(guān)系”納入到“印太戰(zhàn)略”中。然而，“湄美伙伴關(guān)系”的發(fā)展仍將面臨多重挑戰(zhàn)。

（一）“湄公河—美國伙伴關(guān)系”受美國國內(nèi)問題和全球戰(zhàn)略調(diào)整影響

“湄美伙伴關(guān)系”是由美國主導的多邊合作機制，美國的重視和參與程度直接關(guān)涉到該伙伴關(guān)系的發(fā)展趨勢，因此其未來發(fā)展走向很大程度上取決于美國國內(nèi)政治的狀況以及美國是否愿意將其作為戰(zhàn)略重心。從當前的美國形勢看，美國國內(nèi)正面臨著多重問題：

一是美國國內(nèi)疫情難以遏制。自新冠疫情在美國爆發(fā)以來，由于特朗普政府防疫措施的不力，美國的疫情問題遲遲難以緩解，不僅確診人數(shù)早早突破千萬，而且還一度爆發(fā)美股熔斷、企業(yè)大規(guī)模停產(chǎn)、失業(yè)人數(shù)劇增等一系列經(jīng)濟問題，疫情問題已經(jīng)成為影響美國經(jīng)濟和社會穩(wěn)定的頭號危機。拜登執(zhí)政后，也將施政重心放在國內(nèi)的疫情防控中，不僅多次發(fā)表電視講話，呼吁全國加強防疫措施，要求美國民眾佩戴口罩、保持社交距離和接種新冠疫苗，而且承諾在執(zhí)政百日內(nèi)完成“一億支疫苗接種”的目標。

二是美國國內(nèi)嚴重的種族問題。2020年5月26日爆發(fā)的“弗洛伊德事件”使美國的種族問題再度成為社會焦點問題，并引發(fā)了大規(guī)模的抗議示威活動。為反對對黑人的種族歧視及種族壓迫，美國的黑人掀起了“黑命貴”（Black lives Matter）運動，并且這一運動逐漸擴展到全美。然而，在黑人運動愈演愈烈的形勢下，一場追求種族平等的正義運動轉(zhuǎn)變成了一系列的燒殺搶掠的暴力恐怖活動，這引發(fā)了大規(guī)模的社會騷亂并嚴重影響了美國社會秩序的穩(wěn)定。此外，在黑人的種族問題尚未緩解的同時，針對亞裔美國人的仇恨犯罪在逐漸上升，使美國的種族矛盾日益尖銳。為此，拜登在3月11日的白宮電視講話中，強烈譴責一年來在美國頻繁發(fā)生的反亞裔仇恨犯罪事件，必須停止對亞裔的攻擊、騷擾和指責。

三是拜登政府無力將過多的資源投向湄公河區(qū)域。拜登政府相較于前任的特朗普政府，其全球戰(zhàn)略呈現(xiàn)出了一定的差異，雖然在亞太地區(qū)戰(zhàn)略層面拜登將整體上延續(xù)特朗普的“印太”戰(zhàn)略框架下的同盟體系，但在緩和對歐關(guān)系以及處理中東問題上將會牽扯拜登政府更多的精力。在特朗普執(zhí)政時期，美歐之間的分歧和沖突不斷，雙方不僅在自由貿(mào)易和金融合作等領(lǐng)域產(chǎn)生了摩擦，更為嚴峻的是作為維續(xù)美歐關(guān)系穩(wěn)定的北約問題上也因軍費投入比例產(chǎn)生了分歧。此外，中東的伊朗核問題、巴以沖突等都是特朗普時期留下的爛攤子。新上臺的拜登政府與特朗普政府相比，呈現(xiàn)出專業(yè)、多元、平衡和回歸建制派的特點[ 13 ]，因此其全球戰(zhàn)略會更多地凸顯出戰(zhàn)略的多元化、平衡性特點，將戰(zhàn)略的重心施加于亞太、歐洲和中東等地區(qū)，而缺乏關(guān)注度的湄公河地區(qū)在拜登的全球戰(zhàn)略中并不顯眼。

因此，在美國國內(nèi)政治狀況趨于復雜的政治形勢下，美國當前的戰(zhàn)略重心必然會在短時間內(nèi)聚焦于美國國內(nèi)問題的解決，尤其是疫情問題和美國社會撕裂問題。而從全球戰(zhàn)略來看，拜登也會將戰(zhàn)略重心聚焦于改善美歐關(guān)系以及強化同傳統(tǒng)的亞太地區(qū)盟國的同盟關(guān)系上。因而，美國政府在近期會將戰(zhàn)略重心聚集于國內(nèi)政治以及歐洲、東亞、印度等地區(qū)，湄公河地區(qū)短時間內(nèi)不會成為美國重點關(guān)注的區(qū)域，“湄公河—美國伙伴關(guān)系”在短期內(nèi)或許也不會有重大進展。

（二）湄公河地區(qū)國家同美國之間仍存在較多分歧

雖然在“湄公河下游倡議”機制的合作過程中，美國同湄公河五國在雙邊貿(mào)易、自然資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資本培育等領(lǐng)域取得了一些成果。但湄公河地區(qū)國家與美國在經(jīng)貿(mào)、人權(quán)、宗教等方面仍存在觀念和政策上的分歧。

在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，美國同湄公河五國間存在著較大的貿(mào)易逆差，這是構(gòu)成雙方經(jīng)濟矛盾的關(guān)鍵因素。以越南為例，2019年美國對越南商品出口為109億美元，而美國從越南進口的商品總額達到666億美元，雙方的貿(mào)易逆差高達558億美元。貿(mào)易逆差歷來是美國挑起雙邊貿(mào)易摩擦、制定貿(mào)易保護政策的借口。在特朗普時期，大打“經(jīng)濟牌”成為特朗普政府的重要外交戰(zhàn)略。由于美國同湄公河五國存在著高額的貿(mào)易逆差，美國經(jīng)常性地對湄公河地區(qū)國家推行“關(guān)稅戰(zhàn)”、限制商品進口、開展反傾銷調(diào)查等貿(mào)易保護主義舉措。2019年11月，美國宣布將在2020年4月取消對泰國500多種商品的“普惠制關(guān)稅待遇”。2020年10月2日，美國貿(mào)易代表辦公室又宣布對越南木材和匯率相關(guān)政策發(fā)動“301調(diào)查”，并且在同年12月，將越南納入到貨幣操縱國的名單。美國強制推行的貿(mào)易保護政策加劇了雙方經(jīng)濟和政治上的緊張局面。

在人權(quán)、宗教、民主等議題上，美國同湄公河地區(qū)國家也矛盾重重。湄公河地區(qū)國家的政治形勢相對復雜，尤其是國內(nèi)政治問題根深蒂固，如緬甸的“羅興亞人”問題、泰國頻繁的政權(quán)更迭、老撾國內(nèi)親中派和親越派的對立等，這些都是桎梏國家穩(wěn)定和湄公河區(qū)域發(fā)展的核心議題。然而，湄公河國家的這些國內(nèi)政治問題卻往往成為美國打著人權(quán)、民主旗號進行民主輸出和干涉當事國內(nèi)政的借口，如美國多次插手緬甸的羅興亞人問題。美國政府一直將緬甸視為推廣民主化的樣板，早在吳登盛執(zhí)政時期，美國曾多次就羅興亞人問題指責吳登盛政府，要求其改善羅興亞人的生存環(huán)境，保障羅興亞人的基本人權(quán)。昂山素季上臺后，美國指責昂山素季在羅興亞人危機中處理不力，并出臺了相關(guān)政策對其進行“敲打”。同樣在泰國問題上，美國多次對泰國頻繁的軍事政變公開指責。2014年泰國發(fā)生軍事政變后，時任美國國務(wù)卿克里指責泰國政變?nèi)狈φ斝?，并表示這將影響美泰關(guān)系的發(fā)展，并且在之后決定削減對泰援助。美國頻繁地利用湄公河國家的內(nèi)部問題大做文章，其目的是通過干涉他國內(nèi)政的行為來謀求自身的地緣利益。美國這種干預他國內(nèi)政的行為 ，引發(fā)了湄公河地區(qū)國家強烈不滿。2018年11月，昂山素季在與美國副總統(tǒng)彭斯的會面中，昂山素季當面反駁道“在某種程度上，我們可以說我們比世界上任何一個國家都了解緬甸”[ 14 ] 。一位緬甸非政府組織代表也表示：“緬甸政府厭惡美國操縱羅興亞議題上的立場，美國認為這是一個人權(quán)議題，而緬甸不是這么看”[ 15 ]。2020年10月27日，泰國的“保王黨”人士就美國參與并推動泰國近期的抗議示威活動而在美國駐曼谷大使館前集會抗議，要求停止對泰國的“混合戰(zhàn)爭”（hybrid war），尊重泰國內(nèi)政[ 16 ] 。未來，美國同湄公河地區(qū)國家在相關(guān)議題上的分歧也將是阻遏美湄關(guān)系發(fā)展的絆腳石。

（三）雙方的核心戰(zhàn)略目標存在差異

對于“湄公河—美國伙伴關(guān)系”的構(gòu)建，雙方所追求的戰(zhàn)略目標并不一致。從美國的戰(zhàn)略視角來看，其在湄公河地區(qū)主要追求的是一種地緣政治價值。湄公河地區(qū)直接關(guān)系到中國在印度洋上的出海通道安全，因此可以將其作為遏制中國向西南方向進發(fā)的重要關(guān)卡。鑒于該地區(qū)在圍堵中國中的重要地緣位置，美國急欲將湄公河地區(qū)納入到“印太”戰(zhàn)略中。美國企圖擴大其在湄公河地區(qū)的影響力，并以此為依托，從西南陸地方向?qū)χ袊鴺?gòu)筑戰(zhàn)略包圍圈。為此，美國經(jīng)常性地在湄公河地區(qū)問題上指責中國，目的是挑撥中國同湄公河地區(qū)國家的關(guān)系，使湄公河五國更好地為美國的反華戰(zhàn)略服務(wù)。

而湄公河五國更多地是將合作的重點放在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，其戰(zhàn)略核心目的是謀求經(jīng)濟利益。湄公河地區(qū)是一個經(jīng)濟上相對落后的區(qū)域，尤其是老撾、柬埔寨、緬甸三國。這三個國家GDP總量位居世界末位，基礎(chǔ)設(shè)施落后，人民的生活水平低下，因此其當前國家的戰(zhàn)略取向集中于發(fā)展經(jīng)濟，更多的是尋求同域外大國的合作來謀求經(jīng)濟利益。在后殖民主義時代的東南亞民族國家建設(shè)中，經(jīng)濟發(fā)展具有根本性意義和優(yōu)先地位，經(jīng)濟的發(fā)展狀況關(guān)涉到國家的安全。換句話說，東南亞地區(qū)國家的政治社會穩(wěn)定性與政權(quán)合法性在很大程度上依賴于能否為國民創(chuàng)造物質(zhì)財富[ 17 ] 。因此，湄公河國家致力于同美國開展雙邊貿(mào)易、吸引美國的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和資本投資，從而更好地服務(wù)于本國的經(jīng)濟發(fā)展，而對同美國一道遏制中國缺乏興趣。在雙方核心戰(zhàn)略目標迥異的狀況下，“湄公河—美國伙伴關(guān)系”的發(fā)展未必如美國所愿。

（四）緬甸國內(nèi)政治形勢日益嚴峻

2021年2月1日，緬甸爆發(fā)軍事政變，緬甸總統(tǒng)吳溫敏、國務(wù)資政昂山素季以及部分民盟高級官員被緬甸軍方帶走并進行扣押，由國防軍總司令敏昂萊接管國家立法、司法和行政三項大權(quán)，并由副總統(tǒng)吳敏瑞代行總統(tǒng)職務(wù)。在2月1日的電視聲明中，緬甸軍方宣布將實施為期一年的緊急狀態(tài)，國家緊急狀態(tài)結(jié)束后，緬甸將重新舉行大選。緬甸政變爆發(fā)后，立即引發(fā)了國際社會的強烈關(guān)注，中國外交部發(fā)表聲明稱“中方希望緬甸各方妥善處理分歧，維護政治和社會穩(wěn)定”，東盟也在3月2日的非正式的外長會議上，由輪值國主席發(fā)表聲明，呼吁緬甸各方以和平方式解決當前的問題。作為長期以來將緬甸視為推廣民主化樣板的美國，對于緬甸的軍事政變大為不滿。2月10日，拜登發(fā)表一份簡短聲明，要求緬甸軍方立即釋放包括昂山素季在內(nèi)的被關(guān)押的相關(guān)人士，并正式宣布將對緬甸軍方進行一系列的制裁。同年3月29日，美國貿(mào)易代表凱瑟琳·戴（Katherine Tai）在社交媒體上發(fā)文稱，美國根據(jù)2013年《貿(mào)易和投資框架協(xié)議》（TIFA），決定暫停與緬甸的所有貿(mào)易往來，該決定立即生效，直到緬甸民選政府回歸執(zhí)政為止?？梢?，緬甸的軍事政變已經(jīng)惡化了美緬之間的雙邊關(guān)系。這不僅對改善美國同緬甸的關(guān)系造成了重創(chuàng)，也阻礙了湄公河—美國伙伴關(guān)系的進一步發(fā)展。

（五）中國在湄公河地區(qū)的話語權(quán)和政治影響力日益提升

湄公河地區(qū)緊鄰中國西南地區(qū)的云南、廣西，是中國通往印度洋的西南通道，對中國的周邊安全具有重要的地緣價值。同時，湄公河地區(qū)自然資源豐富、消費市場較為廣闊，更是東盟經(jīng)濟共同體的重要組成部分，因此中國也將其視為構(gòu)建中國—東盟命運共同體的重要合作伙伴。因而，湄公河地區(qū)憑借獨特的地緣政治價值和區(qū)域發(fā)展?jié)摿Γ蔀橹袊攸c關(guān)注的合作區(qū)域。

湄公河地區(qū)是中國參與國際區(qū)域合作最早和最重要的方向之一。自1992年湄公河地區(qū)開啟制度化合作進程以來，中國就積極主動地參與到同該地區(qū)的合作中。在上世紀90年代，中國加入了由亞洲開發(fā)銀行牽頭的大湄公河次區(qū)域合作，開啟了同湄公河區(qū)域合作的第一步。而在1996年，中國又參與到由東盟發(fā)起的東盟—湄公河流域開發(fā)合作（AMBDC）的合作機制中，經(jīng)過20多年的區(qū)域合作，雙方在經(jīng)濟領(lǐng)域取得了顯著的合作效益。但同時，經(jīng)濟合作產(chǎn)生的積極效應不斷向政治安全和社會文化等領(lǐng)域“溢出”，六國面臨著如何推進合作深度、拓展合作廣度以及如何完善制度建設(shè)等瓶頸[ 18 ] 。因此，為促進雙方合作的進一步深化，在2015年11月12日，瀾滄江—湄公河合作首次會議在云南景洪舉行，中國、泰國、柬埔寨、老撾、緬甸、越南六國外長就進一步加強瀾滄江—湄公河國家合作進行深入探討，并在會議上達成共識，一致同意正式啟動瀾湄合作進程，并宣布瀾湄機制正式成立[ 19 ] 。在瀾湄機制的合作框架下，中國同湄公河五國形成了更為緊密的互動和合作關(guān)系，不僅擺脫了傳統(tǒng)的以單一性的經(jīng)貿(mào)關(guān)系為主的合作模式，而且在區(qū)域產(chǎn)品供給、維持區(qū)域政治穩(wěn)定、社會文化交流等領(lǐng)域取得了顯著的發(fā)展，這使得中國在湄公河地區(qū)的話語權(quán)和政治影響力不斷上升。

有學者基于國家間實力比例關(guān)系和不對稱依賴關(guān)系，構(gòu)建了國家對外影響力模型，通過數(shù)理模型定量分析了2000—2018年中美日印在中南半島的影響力的變更趨勢。結(jié)果顯示中國對中南半島影響力呈持續(xù)上升趨勢，美國的影響力則呈下降趨勢，尤其是2010年后，中國在多個國家的影響力已經(jīng)超越了美國，成為最具影響力的國家[ 20 ]。在中國的區(qū)域影響力不斷擴展的趨勢下，湄公河和中國形成了一種非對稱的相互依賴關(guān)系，根據(jù)約瑟夫·奈的相互依賴理論，相互依賴的脆弱性程度取決于各行為體獲得替代選擇的相對能力及其付出的代價，依賴性較小的行為體常常擁有較強的權(quán)力資源[ 21 ] 。因此，在中湄之間脆弱性較大的湄公河國家必然會積極維持同中國的友好關(guān)系，在中美之間維持一種相對平衡的外交戰(zhàn)略，這也最符合小國的國家利益的實現(xiàn)，所以，湄公河國家不會為了迎合美國而割裂與中國的關(guān)系，更加不會為了美國的反華戰(zhàn)略而觸動中國的核心利益。隨著中國在該地區(qū)話語權(quán)和影響力的上升，美國在湄公河地區(qū)推動反華陣營的構(gòu)建的戰(zhàn)略空間將更加有限，因此美國寄希望于通過“湄公河—美國伙伴關(guān)系”的構(gòu)建來惡化中國與湄公河區(qū)域國家關(guān)系的企圖很難如愿。

四、結(jié)語

“湄公河—美國伙伴關(guān)系”的構(gòu)建是在美國同 湄公河地區(qū)國家長期互動性實踐的基礎(chǔ)下，為了深化合作力度和平衡中國在湄公河地區(qū)的影響力而形成的新的合作機制。從其戰(zhàn)略目標和合作內(nèi)容來看，該伙伴關(guān)系呈現(xiàn)出了相對于“湄公河下游倡議”所不同的合作模式和合作趨勢，不僅增添了防疫、跨國犯罪等當前的熱點議題，同時還表現(xiàn)出了尋求同其他合作機制相對接的戰(zhàn)略取向，這凸顯出了其向綜合性合作機制發(fā)展的趨勢。但是，雙方對“湄公河—美國伙伴關(guān)系”的核心戰(zhàn)略定位截然不同。美國主要的戰(zhàn)略目標是將湄公河地區(qū)納入到“印太戰(zhàn)略”的框架中去，來服務(wù)于美國的抑華戰(zhàn)略。而湄公河國家的戰(zhàn)略取向主要是在大國之間尋求一種戰(zhàn)略平衡，通過同域外大國的合作來謀求更多的經(jīng)濟利益，因此雙方的核心戰(zhàn)略目標的差異將直接影響到“湄美伙伴關(guān)系”的未來走向。同時美國國內(nèi)政治形勢的不穩(wěn)定狀況以及新上任的拜登總統(tǒng)對湄公河地區(qū)戰(zhàn)略關(guān)注的缺乏，加之美湄在經(jīng)貿(mào)、人權(quán)和民主議題等領(lǐng)域的固有矛盾，都將阻遏“湄美伙伴關(guān)系”的進一步發(fā)展。

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[責任編輯：馬好義]

收稿日期：2021-08-23

基金項目：2019年國家社科基金一般項目“總體國家安全觀視域下的網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)及其治理研究”（19CZZ018）;江西省社科“十三五”規(guī)劃項目“美國‘印太戰(zhàn)略’及其對‘一帶一路’倡議的影響”（19ZZ05）

作者簡介：徐金金（1984-），男，浙江衢州人，南昌大學公共管理學院講師，主要從事美國外交、美印關(guān)系研究;

嚴俊誠（1998-），男，江西寧都人，南昌大學公共管理學院碩士研究生，主要從事美國外交，美國與東盟關(guān)系研究。