摘要：我國目前的公共數(shù)據(jù)開放立法尚處在起步階段，相關(guān)地方立法呈現(xiàn)出立法數(shù)量較少但呈增長趨勢、立法名稱多樣化、立法模式多元化的特點(diǎn)。從責(zé)任主體、開放范圍、開放形式、開放程序、制度保障、法律責(zé)任等方面對(duì)七部代表性地方立法進(jìn)行比較分析，發(fā)現(xiàn)我國公共數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域的地方立法在形式上存在缺乏專門立法、立法名稱導(dǎo)致規(guī)制范圍限縮、立法效力層級(jí)偏低等問題，在內(nèi)容上存在責(zé)任主體范圍過窄、開放范圍不確定、開放形式和程序不完善、制度保障不健全等不足。以上問題需要通過制定公共數(shù)據(jù)開放專門立法、擴(kuò)大責(zé)任主體范圍和開放范圍、完善開放形式及開放程序、加強(qiáng)制度保障建設(shè)等措施加以解決。

關(guān)鍵詞：公共數(shù)據(jù);數(shù)據(jù)開放;地方立法

中圖分類號(hào)：D922.1? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1672-0768（2021）06-0055-07

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代的公共數(shù)據(jù)開放立法

美國學(xué)者阿爾溫·托夫勒在《第三次浪潮》中提出人類迎來了繼農(nóng)業(yè)革命和工業(yè)革命后的第三次浪潮——信息革命，人類自此邁入了信息社會(huì)[ 1 ]。近年來隨著人工智能、區(qū)塊鏈、互聯(lián)網(wǎng)+等新技術(shù)和新業(yè)態(tài)的快速發(fā)展，信息社會(huì)在經(jīng)歷計(jì)算機(jī)時(shí)代、互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代后邁入了大數(shù)據(jù)時(shí)代。大數(shù)據(jù)因具有巨大的開發(fā)價(jià)值而成為一項(xiàng)極為重要的資源，美國、德國、日本等國紛紛將數(shù)據(jù)管理提升到國家戰(zhàn)略層面，積極制定相關(guān)法律政策來把握這一發(fā)展機(jī)遇。在各類數(shù)據(jù)中，數(shù)量最多、最為核心、最具價(jià)值的數(shù)據(jù)當(dāng)屬公共數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)是指行政機(jī)關(guān)以及其他具有公共管理和服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)過程中產(chǎn)生和采集的數(shù)據(jù)。推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放對(duì)于促進(jìn)數(shù)據(jù)增值和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要意義，全球已經(jīng)有超過60個(gè)國家制定了公共數(shù)據(jù)開放計(jì)劃。

我國同樣重視公共數(shù)據(jù)的開放共享和發(fā)展應(yīng)用，在《十四五規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確提出要建立健全國家公共數(shù)據(jù)資源體系，擴(kuò)大基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)安全有序開放。公共數(shù)據(jù)的安全有序開放離不開法律的保駕護(hù)航，回顧近年來的立法動(dòng)態(tài)，我國在公共數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域的立法取得了較大進(jìn)展：在國家層面，國務(wù)院及有關(guān)部門先后頒布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》等多部規(guī)范性文件，全面推進(jìn)我國公共數(shù)據(jù)的開放和應(yīng)用;在地方層面，2018年印發(fā)的《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》確定在北京、上海、浙江、福建、貴州開展公共數(shù)據(jù)開放試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)率先頒布《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》《上海市公共數(shù)據(jù)開放管理辦法（草案）》等法律規(guī)范，其他地區(qū)在借鑒試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，陸續(xù)進(jìn)行公共數(shù)據(jù)開放的相關(guān)立法。我國在公共數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域雖然沒有國家層面的立法，但地方人大和政府已經(jīng)開始了積極探索，相繼頒布了一批地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制度。

盡管我國在公共數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域的立法已經(jīng)取得一定進(jìn)展，但仍有諸多需要完善的地方。我國當(dāng)前對(duì)于公共數(shù)據(jù)開放的理論尚未達(dá)成共識(shí)，對(duì)于公共數(shù)據(jù)開放的立法實(shí)踐研究也基本處于空白狀態(tài)，由此造成了立法中公共數(shù)據(jù)開放的內(nèi)涵外延不確定、法律屬性不明晰、制度設(shè)計(jì)簡單化等問題。對(duì)于公共數(shù)據(jù)開放立法，試圖自上而下、一步到位地完成頂層設(shè)計(jì)幾乎是不可能的，自下而上地探索公共數(shù)據(jù)開放立法反而更符合我國的國情和實(shí)際[ 2 ]。因此，有必要對(duì)我國公共數(shù)據(jù)開放的地方立法予以關(guān)注和研究，以此推動(dòng)我國公共數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域的理論研究和立法實(shí)踐。

二、我國公共數(shù)據(jù)開放的地方立法概況

（一）數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

截至2021年7月1日，我國涉及公共數(shù)據(jù)開放的現(xiàn)行地方性法規(guī)共有10部（表1），地方政府規(guī)章共有19部（表2），其他規(guī)范性文件的數(shù)量則更為龐大。需要說明的是，公共數(shù)據(jù)開放并不等同于政府信息公開，二者在制度基礎(chǔ)、立法進(jìn)路、政府角色、政府與公眾關(guān)系結(jié)構(gòu)等方面均存在顯著差異[ 3 ]，尤其是二者在制度形成基礎(chǔ)和制度目標(biāo)上的區(qū)別，表明公共數(shù)據(jù)開放是與政府信息公開有本質(zhì)區(qū)別的獨(dú)立制度[ 4 ]。因此，公共數(shù)據(jù)開放立法同樣不同于政府信息公開立法，本文統(tǒng)計(jì)和研究的對(duì)象為公共數(shù)據(jù)開放的地方立法，不包括政府信息公開的地方立法。

（二）立法特點(diǎn)

從立法主體、立法時(shí)間、立法名稱、立法模式等角度，對(duì)我國當(dāng)前涉及公共數(shù)據(jù)開放的10部地方性法規(guī)和19部地方政府規(guī)章進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)我國公共數(shù)據(jù)開放地方立法具有以下特征：

1.立法數(shù)量較少但呈增長趨勢

我國目前共有29部涉及公共數(shù)據(jù)開放的地方立法，整體上數(shù)量較少。從地區(qū)分布來看，在公共數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域制定地方性法規(guī)的有貴州、天津、海南、山西、吉林、安徽6個(gè)省，制定省級(jí)政府規(guī)章的有福建、浙江、寧夏、上海、重慶、山東、安徽、湖北8個(gè)省，擁有公共數(shù)據(jù)開放地方立法的省占我國34個(gè)省級(jí)行政區(qū)的41%。針對(duì)公共數(shù)據(jù)開放制定地方性法規(guī)的有貴陽、沈陽兩個(gè)市，制定市級(jí)政府規(guī)章的有成都、南京、無錫、中山、寧波、濟(jì)南、貴陽7個(gè)市，擁有公共數(shù)據(jù)開放地方立法的市占我國333個(gè)地級(jí)行政區(qū)的2.4%。由此可見公共數(shù)據(jù)開放在我國還屬于較新的地方立法領(lǐng)域，只有貴州省在內(nèi)的少數(shù)幾個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在立法實(shí)踐中走在前列，雖然其他省市在2020年前后陸續(xù)進(jìn)行了公共數(shù)據(jù)開放的地方立法，但總體來看我國公共數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域的地方立法實(shí)踐仍處在起步階段，開展相關(guān)立法的省市數(shù)量較少。

可喜的是近年來我國公共數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域的地方立法數(shù)量呈現(xiàn)逐年增長趨勢，2016年僅有《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》和《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》兩部地方立法，2017年新增2部，2018年新增4部，2019年新增5部，2020年新增15部，2021年多個(gè)省市將公共數(shù)據(jù)開放的相關(guān)立法納入立法計(jì)劃。涉及公共數(shù)據(jù)開放的地方立法數(shù)量快速增長，順應(yīng)了大數(shù)據(jù)時(shí)代的立法潮流，符合我國安全有序開放公共數(shù)據(jù)的發(fā)展目標(biāo)。

2.立法名稱多樣化

在涉及公共數(shù)據(jù)開放的地方立法文件中，出現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)三種不同的名稱表述，通過解讀各地立法文件中對(duì)于三個(gè)概念的定義，可以大致歸納出三個(gè)概念的內(nèi)涵和外延。政府?dāng)?shù)據(jù)是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的數(shù)據(jù)。政務(wù)數(shù)據(jù)指的是政務(wù)部門在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的數(shù)據(jù)，但對(duì)于政務(wù)部門的范圍，各地立法形成了三種不同意見：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為政務(wù)部門只包括各級(jí)行政機(jī)關(guān);第二種觀點(diǎn)認(rèn)為政務(wù)部門包括行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)具有公共管理和服務(wù)職能的組織，持這種觀點(diǎn)的法律規(guī)范數(shù)量最多;第三種觀點(diǎn)認(rèn)為政務(wù)部門還應(yīng)當(dāng)包括受委托的機(jī)構(gòu)、列入黨群工作機(jī)構(gòu)序列但依法承擔(dān)行政職能的部門。公共數(shù)據(jù)是指行政機(jī)關(guān)以及具有公共管理和服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)過程中產(chǎn)生和采集的數(shù)據(jù)，但對(duì)于“具有公共管理和服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)”范圍仍有不同的見解：有的認(rèn)為只包括事業(yè)單位，有的認(rèn)為包括企事業(yè)單位，還有的認(rèn)為包括企事業(yè)單位和社會(huì)組織。

通過梳理三個(gè)概念在法律規(guī)定中的內(nèi)涵和外延，我們可以發(fā)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的范圍最小，僅指行政機(jī)關(guān)在履職過程中制作或者獲取的數(shù)據(jù)。政務(wù)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵和外延大致相同，即都是指行政機(jī)關(guān)和具有公共管理和服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)在履職過程中產(chǎn)生和獲取的數(shù)據(jù)，不同的是政務(wù)數(shù)據(jù)側(cè)重從行為主體的角度進(jìn)行定義，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的獲取者是政務(wù)部門，公共數(shù)據(jù)則側(cè)重從行為客體的角度進(jìn)行定義，突出數(shù)據(jù)的來源是公共管理和服務(wù)領(lǐng)域。但二者并非完全一致，在具有公共屬性的領(lǐng)域或空間中，不是通過政府授權(quán)職責(zé)產(chǎn)生的但涉及公共利益的非私人化數(shù)據(jù)，不屬于政務(wù)數(shù)據(jù)但屬于公共數(shù)據(jù)[ 5 ]。綜合上述分析，可以認(rèn)為公共數(shù)據(jù)包含政務(wù)數(shù)據(jù)，政務(wù)數(shù)據(jù)包含政府?dāng)?shù)據(jù)。

3.立法模式多元化

當(dāng)前我國在公共數(shù)據(jù)開放的地方立法實(shí)踐中，出現(xiàn)了兩種立法模式：一種是針對(duì)公共數(shù)據(jù)開放進(jìn)行的專門化立法，如《沈陽市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開放條例》《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》;另一種是將公共數(shù)據(jù)開放的相關(guān)規(guī)定包含在大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用或公共數(shù)據(jù)管理中的混合式立法，大多數(shù)地方立法都采取該模式。其中混合式立法又細(xì)分為幾種不同的模式：第一種模式是只對(duì)公共數(shù)據(jù)開放做原則性規(guī)定，如《安徽省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》僅規(guī)定“各級(jí)人民政府和有關(guān)部門、單位應(yīng)當(dāng)按照國家和省有關(guān)規(guī)定，通過公共數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)、開放平臺(tái)，有序共享開放公共數(shù)據(jù)”，但此種立法模式下一般會(huì)有另一部地方政府規(guī)章對(duì)公共數(shù)據(jù)開放進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，如安徽省在《安徽省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》之外還制定了《安徽省政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理辦法》;第二種模式是部分條款涉及公共數(shù)據(jù)開放，如《吉林省促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》在第二章“數(shù)據(jù)處理”當(dāng)中有幾條規(guī)定涉及公共數(shù)據(jù)開放的原則、類型、范圍、程序，《海南省大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用條例》在“大數(shù)據(jù)應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)促進(jìn)”這一章規(guī)定了公共數(shù)據(jù)開放的類型、程序、范圍;第三種模式是設(shè)專章專節(jié)對(duì)公共數(shù)據(jù)開放進(jìn)行規(guī)定，絕大多數(shù)地方政府規(guī)章都采取該模式。

三、我國公共數(shù)據(jù)開放的代表性地方立法比較

選舉七部具有代表性的公共數(shù)據(jù)開放地方立法進(jìn)行比較分析（表3），這七部立法從立法名稱來看，包含政府?dāng)?shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)三種不同表述;從地區(qū)來看，在南方與北方、沿海與內(nèi)陸、東中西部、公共數(shù)據(jù)開放試點(diǎn)與非試點(diǎn)地區(qū)的分類下都有各自的代表;從立法模式來看，既有針對(duì)公共數(shù)據(jù)開放的單獨(dú)立法，也有混合立法;從時(shí)間跨度上看，2016年到2021年都有涉及;從效力級(jí)別看，既有省級(jí)地方性法規(guī)和政府規(guī)章，也有市級(jí)地方性法規(guī)和政府規(guī)章。

（一）責(zé)任主體與職責(zé)分工

七部地方立法都明文規(guī)定的公共數(shù)據(jù)開放責(zé)任主體有：政府、政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門或大數(shù)據(jù)主管部門、政府其他部門。其中政府充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者的角色，從整體上領(lǐng)導(dǎo)公共數(shù)據(jù)開放工作;政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門或大數(shù)據(jù)主管部門充當(dāng)推動(dòng)者的角色，負(fù)責(zé)對(duì)公共數(shù)據(jù)開放工作進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督;政府的其他部門充當(dāng)落實(shí)者的角色，在各自的職能范圍內(nèi)做好公共數(shù)據(jù)開放的相關(guān)工作。

除上述三類責(zé)任主體外，部分立法中還規(guī)定了一類主體同樣承擔(dān)公共數(shù)據(jù)開放的責(zé)任，即行政機(jī)關(guān)以外的公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)，但這類主體在不同立法中具體指代的對(duì)象并不相同，例如《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》稱其為數(shù)據(jù)生產(chǎn)應(yīng)用單位，《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》稱其為其他公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)，《濟(jì)南市公共數(shù)據(jù)管理辦法》稱其為公共服務(wù)企事業(yè)單位。行政機(jī)關(guān)以外的公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)之所以在部分立法中被規(guī)定為責(zé)任主體，與該法對(duì)“公共數(shù)據(jù)”內(nèi)涵和外延的界定有關(guān)，立法如果將具有公共管理和服務(wù)職能的企事業(yè)單位和社會(huì)組織等主體在依法履行職責(zé)的過程中采集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)算作是公共數(shù)據(jù)，那自然便會(huì)將其規(guī)定為公共數(shù)據(jù)開放的責(zé)任主體。

（二）開放模式與開放范圍

七個(gè)省市在公共數(shù)據(jù)開放立法中都秉持“開放為原則，不開放為例外”的原則，在確保國家安全、商業(yè)秘密和個(gè)人合法權(quán)益不受損害的前提下盡可能多地開放公共數(shù)據(jù)。在開放模式上主要有排除開放和分類開放兩種模式：所謂排除開放，是指在排除了不能開放的公共數(shù)據(jù)后，其他公共數(shù)據(jù)都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行開放，此模式以《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》為代表，該條例規(guī)定開放涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的以及法律法規(guī)規(guī)定不得開放的政府?dāng)?shù)據(jù)以外的所有數(shù)據(jù);所謂分類開放，是指在對(duì)所有公共數(shù)據(jù)分類的基礎(chǔ)上，開放其中無條件開放類和有條件開放類的公共數(shù)據(jù)。大部分省市的地方立法都采取此模式，但具體分類稍有不同，比較通行的模式是將公共數(shù)據(jù)分為無條件開放類、有條件開放類和不予開放類，也有立法將有條件開放類用授權(quán)開放類或依申請開放類代替，但多數(shù)立法中并未規(guī)定分類的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)。

對(duì)于不予開放的公共數(shù)據(jù)，部分立法中規(guī)定了例外情形，這些例外情況總結(jié)起來有三種：第一是種解密或者經(jīng)過脫敏脫密處理后進(jìn)行開放的;第二種是相關(guān)權(quán)利人同意開放的;第三種是經(jīng)利害關(guān)系人申請開放的。當(dāng)然，對(duì)于法律法規(guī)規(guī)定不得開放的公共數(shù)據(jù)，并不因例外情況而準(zhǔn)予開放。

（三）開放形式與開放程序

各省市的立法對(duì)于公共數(shù)據(jù)的開放形式都做了規(guī)定，其中有兩項(xiàng)具有共性的規(guī)定：一是應(yīng)當(dāng)依照開放目錄或開放清單進(jìn)行開放，二是應(yīng)當(dāng)通過開放平臺(tái)進(jìn)行開放。多數(shù)立法只是對(duì)這兩項(xiàng)原則進(jìn)行了簡單的概括性規(guī)定，但有的立法對(duì)開放目錄作出了具體規(guī)定，例如《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》規(guī)定“開放清單應(yīng)當(dāng)標(biāo)注數(shù)據(jù)領(lǐng)域、數(shù)據(jù)摘要、數(shù)據(jù)項(xiàng)和數(shù)據(jù)格式等信息，明確數(shù)據(jù)的開放類型、開放條件和更新頻率等”。另外，一些省市的立法對(duì)于數(shù)據(jù)本身也作出要求，貴陽市、天津市、山西省、湖北省的相關(guān)立法中均規(guī)定了公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)以可機(jī)讀標(biāo)準(zhǔn)格式開放，上海市在立法中還要求對(duì)列入開放清單的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行整理、清洗、脫敏、格式轉(zhuǎn)換等處理。

大部分省市對(duì)于公共數(shù)據(jù)開放程序也作出了規(guī)定，絕大多數(shù)立法針對(duì)不同開放類型的公共數(shù)據(jù)規(guī)定了不同的開放程序：對(duì)于無條件開放的公共數(shù)據(jù)，公民、法人或者其他組織可以直接從政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)獲取;對(duì)于有條件開放的數(shù)據(jù)采取申請開放制，但對(duì)于申請的主體、條件、方式、對(duì)象、受理期限、處理結(jié)果等具體內(nèi)容，多數(shù)立法沒有進(jìn)行規(guī)定，有的立法只是部分涉及，如《天津市促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》規(guī)定了“政務(wù)數(shù)據(jù)提供單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理數(shù)據(jù)開放申請，自受理申請之日起兩個(gè)工作日內(nèi)，通過開放平臺(tái)向申請方開放所需數(shù)據(jù);不同意開放的，應(yīng)當(dāng)說明理由并提供依據(jù)”?！逗笔≌?wù)數(shù)據(jù)資源應(yīng)用與管理辦法》規(guī)定了“有條件開放的政務(wù)數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)通過政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)向數(shù)據(jù)提供部門提出申請，說明數(shù)據(jù)用途、使用時(shí)限和安全保障措施等，獲得授權(quán)后訪問。必要時(shí)政務(wù)數(shù)據(jù)提供部門可以與申請人簽署數(shù)據(jù)利用協(xié)議”。

（四）制度保障與法律責(zé)任

根據(jù)對(duì)七部立法的歸納，可以發(fā)現(xiàn)目前我國地方立法中對(duì)公共數(shù)據(jù)開放的制度保障大致有以下幾類：第一類是安全保障制度，包括公共數(shù)據(jù)安全的管理、評(píng)估、預(yù)警、報(bào)告、應(yīng)急等制度;第二類是物質(zhì)保障制度，包括經(jīng)費(fèi)保障制度和表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度;第三類是人員保障制度，包括工作人員培訓(xùn)交流制度、專人專崗管理制度等;第四類是監(jiān)督制度，既包括內(nèi)部的檢查、監(jiān)督、評(píng)估、考核、建議制度，還包括外部的監(jiān)督、投訴、舉報(bào)制度。當(dāng)然，并不是每部地方立法都對(duì)上述四類保障制度做了詳盡的規(guī)定，其中貴陽市、上海市、湖北省規(guī)定的比較系統(tǒng)完善，天津市和山西省的相關(guān)制度規(guī)定則較少。

對(duì)于公共數(shù)據(jù)開放的責(zé)任主體違反相關(guān)規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，各個(gè)地方立法文件中都做了規(guī)定，需要承擔(dān)的法律責(zé)任基本相同，即先要求責(zé)令改正，逾期不改正的依法給予直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員處分。但各個(gè)立法中對(duì)于“由哪個(gè)主體做出責(zé)令改正的要求”有著不同的規(guī)定，福建省、天津市和濟(jì)南市規(guī)定由數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)做出，貴陽市規(guī)定由上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)做出，上海市規(guī)定由本級(jí)政府或上級(jí)主管部門做出，山西省規(guī)定由同級(jí)人民政府做出，湖北省則模糊地規(guī)定由“有關(guān)部門”進(jìn)行。

四、我國公共數(shù)據(jù)開放地方立法的現(xiàn)存問題

（一）立法形式上的不足

1.缺乏專門性立法

盡管政府信息公開和公共數(shù)據(jù)開放具有相當(dāng)程度的一致性，甚至有學(xué)者認(rèn)為數(shù)據(jù)開放 無論從概念、法律、價(jià)值和管理上都是信息公開的一部分[ 6 ]，但二者在制度基礎(chǔ)、制度目標(biāo)、 立法進(jìn)路等方面存在諸多不同，宜將公共數(shù)據(jù)開放獨(dú)立于政府信息公開而進(jìn)行專門立法（ 1 ）。在立法實(shí)踐中也可以看出這一趨勢，2019年修改《政府信息公開條例》時(shí)并沒有增加有關(guān)公共數(shù)據(jù)開放的規(guī)定，雖然這樣做的原因有很多，但至少證明當(dāng)前不宜將公共數(shù)據(jù)開放納入政府信息公開當(dāng)中去，我國多地在政府信息公開立法外又制定了公共數(shù)據(jù)開放立法，也證明了這一判斷。

當(dāng)前我國公共數(shù)據(jù)開放的地方立法仍處在起步階段，相關(guān)地方立法數(shù)量較少，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章加起來只有29部，這其中針對(duì)公共數(shù)據(jù)開放的專門性立法則更少，只有《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》《沈陽市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開放條例》《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》三部地方性法規(guī)和《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放實(shí)施辦法》兩部地方政府規(guī)章。公共數(shù)據(jù)開放是大數(shù)據(jù)時(shí)代下的必然趨勢，我國目前缺乏公共數(shù)據(jù)開放專門立法的現(xiàn)狀與此趨勢不符，難以對(duì)公共數(shù)據(jù)開放及后續(xù)應(yīng)用進(jìn)行有效規(guī)制，不利于公共數(shù)據(jù)資源價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)。

2.立法名稱導(dǎo)致規(guī)制范圍限縮

在涉及公共數(shù)據(jù)開放的地方立法中，出現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)三種不同的名稱表述，通過上文分析，我們可以發(fā)現(xiàn)三種不同名稱的內(nèi)涵和外延并不一致，政府?dāng)?shù)據(jù)的范圍最小，政務(wù)數(shù)據(jù)的范圍次之，公共數(shù)據(jù)的范圍最大。最大限度地使公共數(shù)據(jù)得到利用是數(shù)據(jù)開放的基本目標(biāo)[ 7 ]，為了最大程度挖掘和發(fā)揮公共數(shù)據(jù)的價(jià)值，應(yīng)當(dāng)在不侵害國家安全、商業(yè)秘密和個(gè)人合法權(quán)益以及不違反相關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，盡可能多地依法將公共管理和服務(wù)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)納入開放范圍。在命名立法文件時(shí)使用不同的概念將會(huì)導(dǎo)致規(guī)制范圍的不同，但我國當(dāng)前的地方立法中只有浙江省、成都市、上海市、無錫市、寧波市、濟(jì)南市使用了“公共數(shù)據(jù)”這一名稱，其他立法則使用了政府?dāng)?shù)據(jù)或政務(wù)數(shù)據(jù)的名稱，無形之中限縮了該法的規(guī)制范圍。在責(zé)任主體方面排除了企業(yè)、社會(huì)組織等主體，在開放范圍方面排除了企業(yè)、社會(huì)組織在從事公共管理和服務(wù)活動(dòng)中產(chǎn)生和采集的數(shù)據(jù)。這種規(guī)制范圍的限縮一定程度上制約了法律效果的發(fā)揮，不符合公共數(shù)據(jù)開放立法的目的和精神。

3.立法效力層級(jí)偏低

在現(xiàn)行的公共數(shù)據(jù)開放地方立法中，地方性法規(guī)所占比例較少，多數(shù)是地方政府制定的政府規(guī)章。制定省級(jí)地方性法規(guī)的有5個(gè)省，制定省級(jí)政府規(guī)章的則有8個(gè)省，制定市級(jí)地方性法規(guī)的有2個(gè)市，制定市級(jí)政府規(guī)章的則有7個(gè)市?？梢钥闯龈鞯卦卺槍?duì)公共數(shù)據(jù)開放進(jìn)行立法時(shí)更傾向于選擇制定政府規(guī)章而非地方性法規(guī)，雖然政府規(guī)章相比于地方性法規(guī)具有適時(shí)性的優(yōu)點(diǎn)，但其法律效力層級(jí)低，只是對(duì)上位法的延伸和具化，不能滿足公共數(shù)據(jù)開放立法在權(quán)責(zé)設(shè)定、內(nèi)容擴(kuò)充和制度權(quán)威等方面的需要。

（二）立法內(nèi)容上的不足

1.責(zé)任主體范圍過窄

隨著國家行政由秩序行政向給付行政、再到合作行政的轉(zhuǎn)變，在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的行政法治實(shí)踐中一種全景式的公私合作治理新動(dòng)向正在生成[ 8 ]，越來越多行政機(jī)關(guān)以外的主體參與到社會(huì)公共管理和服務(wù)中來，大量的公共數(shù)據(jù)都掌握在行政機(jī)關(guān)以外的機(jī)構(gòu)手中，這些機(jī)構(gòu)理應(yīng)成為公共數(shù)據(jù)開放的責(zé)任主體，承擔(dān)公共數(shù)據(jù)開放的責(zé)任。我國當(dāng)前地方立法中規(guī)定的公共數(shù)據(jù)開放責(zé)任主體范圍過窄，將公共數(shù)據(jù)開放的責(zé)任主體局限為政府及其所屬部門，極大地限制了公共數(shù)據(jù)開放的廣度和深度[ 9 ]，不利于最大限度地發(fā)揮公共數(shù)據(jù)的價(jià)值。當(dāng)然，有一些地方立法意識(shí)到了這一點(diǎn)，如《濟(jì)南市公共數(shù)據(jù)管理辦法》規(guī)定公共服務(wù)企事業(yè)單位也需要提供公共數(shù)據(jù)的開放服務(wù)，《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》規(guī)定政府外的其他公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)也應(yīng)負(fù)責(zé)本單位的公共數(shù)據(jù)開放。

2.開放范圍不確定

確定公共數(shù)據(jù)的開放范圍要解決兩個(gè)問題：一是哪些數(shù)據(jù)屬于公共數(shù)據(jù)？二是公共數(shù)據(jù)中的哪部分可以開放？由于缺乏相關(guān)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的指導(dǎo)，我國各地的地方立法對(duì)這兩個(gè)問題并沒有給出相對(duì)一致的答案，各地規(guī)定的公共數(shù)據(jù)開放范圍并不相同，反映出當(dāng)前我國地方立法中公共數(shù)據(jù)開放范圍不清的問題。對(duì)于第一個(gè)問題，行政機(jī)關(guān)在履職過程中產(chǎn)生和采集的數(shù)據(jù)屬于公共數(shù)據(jù)這一點(diǎn)屬于共識(shí)，但除此之外，有的立法認(rèn)為還應(yīng)包括企事業(yè)單位在依法履行職責(zé)的過程中采集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，還有立法將社會(huì)組織產(chǎn)生和收集的數(shù)據(jù)也包括在內(nèi)。對(duì)于第二個(gè)問題，大部分立法都采取分類開放的模式，但部分立法依然存在并未規(guī)定分類標(biāo)準(zhǔn)、未規(guī)定不予開放數(shù)據(jù)的例外情況等。以上問題造成了當(dāng)前我國公共數(shù)據(jù)開放的范圍不清，這種立法的不確定性必然引發(fā)實(shí)踐中對(duì)于某類數(shù)據(jù)是否應(yīng)當(dāng)開放的爭議。

3.開放形式和程序不完善

各地的立法都規(guī)定了公共數(shù)據(jù)開放的兩個(gè)形式要求：一是按照開放目錄或開放清單進(jìn)行開放，二是通過開放平臺(tái)進(jìn)行開放。但是該要求多為原則性的規(guī)定，對(duì)于開放清單的制定主體、制定程序、內(nèi)容格式、更新頻率、數(shù)據(jù)質(zhì)量等事項(xiàng)缺乏詳細(xì)規(guī)定，對(duì)于平臺(tái)的定位、功能、責(zé)任主體、維護(hù)和使用等內(nèi)容同樣沒有作出具體規(guī)定。公共數(shù)據(jù)具有體量龐大、來源復(fù)雜、形式多元的特點(diǎn)，如果對(duì)開放目錄和開放平臺(tái)缺乏具體的規(guī)定，極易出現(xiàn)數(shù)據(jù)清單混亂、數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊、數(shù)據(jù)陳舊殘缺等問題，將嚴(yán)重影響公共數(shù)據(jù)開放的效果。

大部分地方立法中都對(duì)于公共數(shù)據(jù)開放程序的規(guī)定還不夠完善，例如規(guī)定有條件開放的數(shù)據(jù)采取申請開放制，但對(duì)于申請的主體、條件、方式、對(duì)象、受理期限、處理結(jié)果等具體內(nèi)容并無具體規(guī)定，難以發(fā)揮程序?qū)τ谝?guī)范公共數(shù)據(jù)開放行為、提高開放效率和質(zhì)量的作用。

4.制度保障不夠健全

當(dāng)前我國各地立法中對(duì)公共數(shù)據(jù)開放的制度保障主要有安全保障制度、物質(zhì)保障制度、人員保障制度以及監(jiān)督制度，各地立法對(duì)此規(guī)定的完善程度并不一致，但總體來說還不夠健全。首先是部分地方立法中相關(guān)保障制度規(guī)定不夠全面，例如《山西省政務(wù)數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用辦法》只規(guī)定了檢查評(píng)估制度、安全保障和應(yīng)急處置工作機(jī)制，缺乏其他方面的制度規(guī)定;其次是部分制度規(guī)定過于模糊或者過于原則化，例如《湖北省政務(wù)數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用辦法》僅規(guī)定“政務(wù)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息化人才隊(duì)伍建設(shè)和專業(yè)培訓(xùn)”，但對(duì)于培訓(xùn)對(duì)象、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)頻率等內(nèi)容并無規(guī)定;最后是普遍缺乏救濟(jì)制度，由于大部分立法中并未規(guī)定相應(yīng)的反饋制度和投訴舉報(bào)制度，當(dāng)自然人、法人和非法人組織認(rèn)為開放的數(shù)據(jù)侵犯其商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等合法權(quán)益，或者認(rèn)為開放責(zé)任主體未按要求進(jìn)行開放時(shí)，可能難以獲得有效救濟(jì)。

五、完善我國公共數(shù)據(jù)開放地方立法的建議

（一）制定公共數(shù)據(jù)開放專門立法

公共數(shù)據(jù)開放是我國實(shí)施大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)，需要站在國家戰(zhàn)略實(shí)施的高度進(jìn)行宏觀制度設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)盡快制定完善相應(yīng)立法，明確公共數(shù)據(jù)開放體制機(jī)制以及規(guī)范[ 10 ]。我國國家層面尚未制定專門立法，相關(guān)制度和規(guī)定需要地方立法先試先行，地方立法中存在的缺乏專門性立法、立法名稱導(dǎo)致規(guī)制范圍限縮、立法效力層級(jí)偏低的問題需要得到解決。首先是要進(jìn)行公共數(shù)據(jù)的專門性立法，避免與政府信息公開或者大數(shù)據(jù)管理的相關(guān)立法進(jìn)行混同，可以在公共數(shù)據(jù)管理立法中設(shè)“公共數(shù)據(jù)開放”一章進(jìn)行規(guī)定，如果有條件最好制定《公共數(shù)據(jù)共享開放條例》;其次要在立法文件中使用“公共數(shù)據(jù)”這一概念，避免因使用“政府?dāng)?shù)據(jù)”“政務(wù)數(shù)據(jù)”而縮小法律規(guī)制的范圍;最后是要盡量采取制定地方性法規(guī)與政府規(guī)章相結(jié)合的模式，通過地方性法規(guī)來規(guī)定責(zé)任主體、開放范圍等基本內(nèi)容，通過政府規(guī)章對(duì)具體制度和程序進(jìn)行細(xì)化，以此形成完整的法律體系。具體可以參考貴陽市的地方立法模式，貴陽市在地方性法規(guī)層面制定了《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》，在地方政府規(guī)章層面制定了《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放實(shí)施辦法》，兩部立法相互配合對(duì)該市公共數(shù)據(jù)開放工作形成了有效的法律規(guī)制。

（二）擴(kuò)大責(zé)任主體范圍和開放范圍

對(duì)于公共數(shù)據(jù)內(nèi)涵和外延的不同認(rèn)識(shí)導(dǎo)致了地方立法中公共數(shù)據(jù)開放責(zé)任主體和開放范圍的不同規(guī)定，因此要在對(duì)公共數(shù)據(jù)內(nèi)涵和外延形成共識(shí)的基礎(chǔ)上明確開放責(zé)任主體和開放范圍。目前我國尚無國家層面的公共數(shù)據(jù)開放立法和對(duì)于“公共數(shù)據(jù)”定義的官方解釋，在參照國際通行做法和代表性地方立法的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持 “以開放為常態(tài)，不開放為例外”的原則，積極拓展公共數(shù)據(jù)開放的范圍[ 11 ]，對(duì)“公共數(shù)據(jù)”做廣義的理解，即除了行政機(jī)關(guān)外，具有公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位、企業(yè)單位、社會(huì)組織在履行公共管理和服務(wù)職能過程中產(chǎn)生和收集的數(shù)據(jù)也屬于公共數(shù)據(jù)的范疇。因此公共數(shù)據(jù)開放的主體應(yīng)該包括各級(jí)政府及其政務(wù)部門、具有公共管理和服務(wù)職能的企事業(yè)單位和社會(huì)組織，開放的范圍則是上述責(zé)任主體在履行公共管理和服務(wù)職能過程中產(chǎn)生和收集的可開放公共數(shù)據(jù)。

（三）完善開放形式及開放程序

當(dāng)前地方立法中關(guān)于公共數(shù)據(jù)開放形式和開放程序的規(guī)定尚不完善，制約了開放工作的規(guī)范性、秩序性和高效性，因此必須在立法中對(duì)公共數(shù)據(jù)的開放形式和開放程序進(jìn)行完善。首先是要完善關(guān)于數(shù)據(jù)開放清單編制和更新的相關(guān)規(guī)定，在關(guān)于職責(zé)分工的條款中明確規(guī)定哪一主體“負(fù)責(zé)開放清單的編制工作”，同時(shí)在“依照公共數(shù)據(jù)開放清單向社會(huì)開放”的規(guī)定基礎(chǔ)上，補(bǔ)充規(guī)定“開放清單應(yīng)當(dāng)載明數(shù)據(jù)領(lǐng)域、數(shù)據(jù)格式等信息，明確數(shù)據(jù)的開放類型、開放條件和更新頻率，對(duì)列入清單的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行整理、脫敏、格式轉(zhuǎn)換等處理”;其次是要完善關(guān)于開放平臺(tái)的規(guī)定，明確其作為公共數(shù)據(jù)正式開放渠道的法律地位，明確平臺(tái)建設(shè)、管理和維護(hù)的責(zé)任主體，明確平臺(tái)的使用和管理機(jī)制;最后是要完善對(duì)于開放程序的規(guī)定，對(duì)于無條件開放的公共數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定直接從公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)獲取，對(duì)于有條件開放的公共數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定申請開放的主體、條件、方式、程序、以及受理的主體、期限和處理方式等內(nèi)容。

（四）加強(qiáng)制度保障建設(shè)

完善的制度保障是公共數(shù)據(jù)安全有序開放的基礎(chǔ)，各地立法必須加強(qiáng)制度保障的建設(shè)。第一，要進(jìn)一步完善制度保障體系，建立健全安全保障制度、物質(zhì)保障制度、人員保障制度以及監(jiān)督制度等各項(xiàng)制度;第二，要對(duì)重要制度進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，防止因規(guī)定模糊限制制度發(fā)揮作用;第三，要將救濟(jì)制度納入相關(guān)立法，當(dāng)自然人、法人和其他組織認(rèn)為開放的數(shù)據(jù)侵犯其商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等合法權(quán)益的，可以通過反饋機(jī)制告知有關(guān)部門并要求停止開放或進(jìn)行脫敏處理后開放，有關(guān)部門不及時(shí)處理的可以通過投訴舉報(bào)制度向上級(jí)或監(jiān)察部門進(jìn)行投訴舉報(bào)。同理，當(dāng)自然人、法人和非法人組織認(rèn)為開放責(zé)任主體未按要求進(jìn)行開放的，也可以通過投訴舉報(bào)制度要求其進(jìn)行開放。

注釋：

（1）持此種觀點(diǎn)的學(xué)者不在少數(shù)，代表性論文有宋爍《政府?dāng)?shù)據(jù)開放宜采取不同于信息公開的立法進(jìn)路》，季統(tǒng)凱、劉甜甜、伍小強(qiáng)《政府?dāng)?shù)據(jù)開放：概念辨析、價(jià)值與現(xiàn)狀分析》，王萬華《論政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的關(guān)系》，陳尚龍《大數(shù)據(jù)時(shí)代政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法研究》等。本文側(cè)重于分析立法實(shí)踐中的問題，對(duì)此不做更多的學(xué)理探討。

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[責(zé)任編輯：盧紅學(xué)]

收稿日期：2021-07-20

作者簡介：程斌（1998-），男，山西太原人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。