白洋 魏亞

摘要：我國環(huán)境法基本原則已經(jīng)由協(xié)調(diào)發(fā)展向環(huán)境優(yōu)先理念轉(zhuǎn)變。在環(huán)境優(yōu)先法律原則實施過程中，應(yīng)避免絕對、片面的環(huán)境優(yōu)先所導(dǎo)致的環(huán)境保護(hù)孤立于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不利后果。問題的解決需要在協(xié)調(diào)發(fā)展的范疇內(nèi)，運用利益衡量工具來化解。也就是說，環(huán)境優(yōu)先仍需在協(xié)調(diào)發(fā)展中加以優(yōu)化完善，在普遍環(huán)境責(zé)任落實、環(huán)境主體責(zé)任差別化、完善環(huán)境磋商制度等利益協(xié)調(diào)機(jī)制保障下，防止環(huán)境優(yōu)先原則出現(xiàn)異化，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的綠色發(fā)展目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境優(yōu)先法律原則；利益衡量；協(xié)調(diào)發(fā)展；機(jī)制保障

中圖分類號：D922文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-1494（2021）04-0095-06

基金項目：山東省社會科學(xué)規(guī)劃項目“習(xí)近平‘綠水青山就是金山銀山’思想的制度保障：以生態(tài)保護(hù)紅線的統(tǒng)籌推進(jìn)為研究視角”（18CFXJ20）。

習(xí)近平總書記指出：“綠水青山就是金山銀山?！盵1]環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對綠水青山起著基礎(chǔ)性保護(hù)作用。而法律原則是法律規(guī)范的基礎(chǔ)性本原，對于法律的制定與實施起著思想指引作用。環(huán)境法基本原則作為指引環(huán)境法律制定與實施的思想基礎(chǔ)，在環(huán)境治理進(jìn)程中幾經(jīng)變化。目前，我國環(huán)境法基本原則已經(jīng)由協(xié)調(diào)發(fā)展向環(huán)境優(yōu)先進(jìn)行轉(zhuǎn)變。通過對這種轉(zhuǎn)變的成因及其內(nèi)在機(jī)理加以研究，可以發(fā)現(xiàn)利益衡量在環(huán)境法律原則的轉(zhuǎn)變進(jìn)程中起著決定性作用。如何協(xié)調(diào)好環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，需要運用好利益衡量這一工具，針對環(huán)境法律原則的調(diào)適展開進(jìn)一步論證與探討。

環(huán)境優(yōu)先原則是隨著人們對環(huán)境保護(hù)問題的深化認(rèn)知、伴隨著環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間關(guān)系變化、在環(huán)境法制建設(shè)的不斷完善中對環(huán)境保護(hù)基本原則的新發(fā)展，是用以指導(dǎo)生態(tài)法律關(guān)系的一項法律準(zhǔn)則[2]，其強調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，是一種以生態(tài)環(huán)境健康穩(wěn)定為前提的新發(fā)展理念。環(huán)境優(yōu)先法律原則的確立并非一蹴而就，其經(jīng)歷了從“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展”到“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”的“環(huán)境優(yōu)先”的轉(zhuǎn)變歷程。

（一）環(huán)境優(yōu)先原則的歷史考察

環(huán)境法基本原則由協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境優(yōu)先，一定程度上也是對中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，特別是“順應(yīng)自然，天人合一”思想精華的傳承與發(fā)展，強調(diào)系統(tǒng)論整體觀視域下環(huán)境法律制度的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，從而避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)利益協(xié)調(diào)過程中顧此失彼現(xiàn)象的發(fā)生。然而近代工業(yè)革命以來，傳統(tǒng)高生產(chǎn)、高消費、高污染的“三高”發(fā)展模式對環(huán)境造成了嚴(yán)重透支與破壞，20世紀(jì)震驚世界的“八大公害”事件①的發(fā)生，使得人類開始反思并檢視既有發(fā)展模式的弊端，尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展[3]。1972年瑞典斯德哥爾摩聯(lián)合國人類環(huán)境會議通過的《人類環(huán)境宣言》提出“為這一代和將來世世代代保護(hù)和改善人類環(huán)境，已經(jīng)成為人類一個緊迫的目標(biāo)，這個目標(biāo)將同爭取和平和全世界的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展這兩個既定的基本目標(biāo)共同和協(xié)調(diào)的實現(xiàn)”[4]，將環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展加以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為后來的各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式指明了方向。1982年聯(lián)合國關(guān)于環(huán)境問題的《內(nèi)羅畢宣言》指出：“只有采取一種綜合的并在區(qū)域內(nèi)做到統(tǒng)一的辦法，并強調(diào)這種相互關(guān)系，才能使環(huán)境無害化和社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展”[5]，以及1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《21世紀(jì)議程》提出“確保在所有級別決策和所有部門內(nèi)將經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境考慮結(jié)合起來”[6]，均強調(diào)要統(tǒng)籌考量經(jīng)濟(jì)、社會以及環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)性。但遺憾的是，上述國際文件并沒有將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的邏輯關(guān)系給予清晰的界定，未能明確經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的環(huán)境優(yōu)先發(fā)展理念。

就國內(nèi)而言，環(huán)境優(yōu)先原則在政策層面是漸進(jìn)式予以確立。1983年召開的第二次全國環(huán)境會議提出“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)要同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益的統(tǒng)一”，將協(xié)調(diào)發(fā)展的環(huán)境保護(hù)工作方針予以發(fā)布[7]。1994年國務(wù)院發(fā)布的《中國21世紀(jì)議程》指出：“突出經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境之間的聯(lián)系與協(xié)調(diào)。通過法規(guī)約束、政策引導(dǎo)和調(diào)控，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展”[8]，2005年國務(wù)院《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護(hù)的決定》指出“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必須與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”[9]，兩個文件進(jìn)一步明確了環(huán)境保護(hù)工作的重點從協(xié)調(diào)發(fā)展向環(huán)境優(yōu)先理念的轉(zhuǎn)變。在法律層面，2009年12月修正的《中華人民共和國可再生能源法》第四條規(guī)定“國家將可再生能源的開發(fā)利用列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域”[10]，2012年2月修正的《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第十六條規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水、廢物再生利用等有利于環(huán)境與資源保護(hù)的產(chǎn)品”[11]，環(huán)境優(yōu)先法律原則最終在2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第四條和第五條加以明確：“環(huán)境保護(hù)應(yīng)堅持保護(hù)優(yōu)先的原則”，“使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”[12]。自此，環(huán)境優(yōu)先法律原則成為指引我國環(huán)境法治建設(shè)的思想指引，例如，2021年施行的《中華人民共和國長江保護(hù)法》第3條即明確“長江流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，應(yīng)當(dāng)堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”。

（二）協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境優(yōu)先的關(guān)系

協(xié)調(diào)發(fā)展向環(huán)境優(yōu)先理念的轉(zhuǎn)變是人類社會從工業(yè)文明向生態(tài)文明過渡的必然產(chǎn)物。二者在價值內(nèi)涵上有著根本上的不同。協(xié)調(diào)發(fā)展原則核心要旨系實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展，必須在各類發(fā)展決策中將環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會三方面的共同發(fā)展相協(xié)調(diào)一致，而不至于顧此失彼[13]52。而環(huán)境優(yōu)先原則是指為了實現(xiàn)人類社會的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境利益為優(yōu)先，在綠色發(fā)展理念的指導(dǎo)下，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)行業(yè)清潔生產(chǎn)，使對環(huán)境的保護(hù)行為優(yōu)先于對環(huán)境的開發(fā)利用行為[14]。協(xié)調(diào)發(fā)展原則側(cè)重要素間的利益衡量，在經(jīng)濟(jì)社會利益與環(huán)境利益之間互相試探，以達(dá)到利益平衡的結(jié)果。經(jīng)濟(jì)社會與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展并非為了爭奪發(fā)展的優(yōu)先權(quán)，而是意在兼容的環(huán)境中，盡可能維護(hù)各方的利益訴求[15]，以達(dá)到整體利益的最大化。因此，協(xié)調(diào)發(fā)展原則的本質(zhì)是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，衡平經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的利益關(guān)系。而如何對待經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，還與一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展階段密切關(guān)聯(lián)。在我國改革開放早期階段，二者關(guān)系的處理上由于缺乏明確邏輯順位，加之政府考核機(jī)制不完善，在盲目追求GDP的目標(biāo)驅(qū)動下，政府往往采取“先污染后治理”發(fā)展模式，導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。而同時期的發(fā)達(dá)國家，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對穩(wěn)定成熟，社會群體對環(huán)境品質(zhì)的需求較高，政府在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的衡平處理上則采取環(huán)境優(yōu)先的發(fā)展理念[13]52。

綜上，環(huán)境優(yōu)先與協(xié)調(diào)發(fā)展有本質(zhì)上的區(qū)別。如果說協(xié)調(diào)發(fā)展原則是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)二者之間努力維持平衡，在某種程度上對于二者孰輕孰重“舉棋不定”，那么環(huán)境優(yōu)先則是對這種平衡的打破，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間選擇了環(huán)境保護(hù)。其實，協(xié)調(diào)發(fā)展原則所維持的平衡只是暫時的，需要有打破平衡的契機(jī)與正當(dāng)理由，而環(huán)境優(yōu)先原則的出現(xiàn)正是這個契機(jī)。可以說，環(huán)境優(yōu)先原則是對協(xié)調(diào)發(fā)展原則深化與發(fā)展的產(chǎn)物。

當(dāng)前，我國環(huán)境法基本原則已經(jīng)從協(xié)調(diào)發(fā)展向環(huán)境優(yōu)先理念轉(zhuǎn)變。這一變化發(fā)生的背后，實際上是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)利益衡量后邏輯關(guān)系厘清的產(chǎn)物。因為，環(huán)境之于人類，系生態(tài)價值、經(jīng)濟(jì)價值、文化價值、美學(xué)價值以及科學(xué)價值等價值集于一身的綜合體，上述系列價值中，生態(tài)價值是基礎(chǔ)性價值，具有增益其他價值的功能。只有在保障環(huán)境要素生態(tài)價值健康穩(wěn)定的前提下，環(huán)境經(jīng)濟(jì)價值才能持續(xù)地滿足人類的物質(zhì)和精神的供給需求。此外，環(huán)境優(yōu)先理念的確立，也揭示了現(xiàn)階段廣大人民群眾追求美好物質(zhì)和精神生活的同時，對良好環(huán)境品質(zhì)，即優(yōu)美環(huán)境的需求日益增長，是社會生產(chǎn)力水平發(fā)展到一定階段的歷史必然。

（一）從協(xié)調(diào)發(fā)展到環(huán)境優(yōu)先的利益衡量

如前文所述，協(xié)調(diào)發(fā)展原則的實質(zhì)是以環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，要求對發(fā)展所涉及的各項利益都應(yīng)合理的加以考慮，以衡平與人類發(fā)展相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境這三大利益的關(guān)系。因此，協(xié)調(diào)發(fā)展原則是法理上利益衡平原則的體現(xiàn)，即各類開發(fā)決策應(yīng)當(dāng)考量所涉及的各種利益及其所處的狀態(tài)[13]53。協(xié)調(diào)發(fā)展涉及經(jīng)濟(jì)利益、社會利益、環(huán)境利益三方，其出發(fā)點是追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。從宏觀來看，協(xié)調(diào)發(fā)展所涉及的三方利益屬于整體利益，在衡量利益時應(yīng)處理好整體利益與個體利益的關(guān)系。就個體利益與整體利益的相互關(guān)系而言，雙方都有可能對一方有利或不利，尤其是當(dāng)整體利益占上風(fēng)時，更傾向于對個別利益產(chǎn)生不利的影響。就微觀而言，協(xié)調(diào)發(fā)展涉及的三方利益內(nèi)部也需要加以衡平，尤其是在環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系協(xié)調(diào)上[16]。但三種利益中的任何一方都是由極其復(fù)雜的原因決定的。協(xié)調(diào)發(fā)展原則在具體適用過程中，難免會因為經(jīng)濟(jì)利益的壓倒性優(yōu)勢而產(chǎn)生傾向性。眾所周知，這個傾向性的結(jié)果就是優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，環(huán)境利益靠后。因此，從某種程度上來說，協(xié)調(diào)發(fā)展原則代表了環(huán)境利益的邊緣化[17]。因此，具有人類主觀傾向性的利益衡量的公平性受到普遍質(zhì)疑。協(xié)調(diào)發(fā)展原則歸根結(jié)底仍是一種人類主觀能動性支配下的意識活動，是人類主動的改造與適應(yīng)人與人、人與自然的關(guān)系的思想產(chǎn)物，在決策者和社會公眾對環(huán)境保護(hù)加以重視后，三種利益的輕重傾向則會發(fā)生較大轉(zhuǎn)變，特別是當(dāng)人類社會生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系達(dá)到一定水平之后，人類環(huán)境利益需求會從其他兩種利益中脫穎而出，進(jìn)而形成環(huán)境優(yōu)先的思想認(rèn)知。

綜上所述，環(huán)境法基本原則轉(zhuǎn)變的根本原因是利益角逐，并不是法學(xué)家或決策者通過作為程序性規(guī)定的決策機(jī)制造成的。正是環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)社會利益在長期的發(fā)展中，不斷角逐博弈，最終使決策者、研究者意識到環(huán)境利益才應(yīng)該是人類追求的終極利益，也正是這種利益博弈過程，使得統(tǒng)治階層意識到只有確立環(huán)境優(yōu)先保護(hù)理念，維護(hù)好公眾環(huán)境利益，才能有利于自身統(tǒng)治的鞏固[18]。因此，利益衡量才是環(huán)境法律原則轉(zhuǎn)變的根本原因和動力源泉。

（二）環(huán)境法律原則演變的利益衡量要素

如前所述，環(huán)境法基本原則的轉(zhuǎn)變主要涉及三方利益：經(jīng)濟(jì)利益、社會利益、環(huán)境利益，利益沖突主要集中在經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益之間。經(jīng)濟(jì)利益是全社會共同追求的利益，是顯性利益，獲得的回報具有及時性、感知性較強的特點，例如，工資收入的提高對從業(yè)者的即時滿足感。環(huán)境利益相對而言則屬于隱性利益，雖然應(yīng)該是全社會追求的共同利益，但就其獲得的回報性而言，具有長遠(yuǎn)性、感知能力弱等特點。二者相比，經(jīng)濟(jì)利益更能凸顯與個人關(guān)系的緊密性，環(huán)境利益則與個人的距離感更強。因此，在某種程度上，經(jīng)濟(jì)利益代表的是個人利益或是當(dāng)代人利益，環(huán)境利益代表的是整體利益或者是后代人利益。每個人都有自己的個人利益，這無可厚非，但每個人除了作為獨立的個體存在，還是社會這個整體的一份子，還應(yīng)該考慮整體利益的發(fā)展。要實現(xiàn)人類社會的長遠(yuǎn)發(fā)展，就必須協(xié)調(diào)好個人利益與整體利益的關(guān)系。此外，經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益協(xié)調(diào)的過程中，需要考量當(dāng)代人利益與后代人利益的衡平問題。當(dāng)代人為了自身的發(fā)展，優(yōu)先考慮的是眼前利益、短期利益，但人類發(fā)展何其漫長，我們作為當(dāng)代人，何其不是前人的后代人。因此，我們作為相對意義上的當(dāng)代人，在考慮眼前利益的同時亦應(yīng)該為后代人利益做打算，不能為了眼前利益損害長遠(yuǎn)利益，真正實現(xiàn)人類社會的可持續(xù)性發(fā)展，就必須正確處理當(dāng)代人與后代人之間的利益協(xié)調(diào)問題[19]。綜上，環(huán)境法基本原則由協(xié)調(diào)發(fā)展向環(huán)境優(yōu)先理念轉(zhuǎn)變，利益衡量在其中起到了決定性的作用。

基于利益衡量考慮，環(huán)境法律原則從協(xié)調(diào)發(fā)展演變?yōu)榄h(huán)境優(yōu)先，并不意味著這種轉(zhuǎn)變的絕對性和不可變性，環(huán)境優(yōu)先理念依然需要在社會發(fā)展變化中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益，進(jìn)而加以調(diào)適，以避免環(huán)境保護(hù)孤立于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的矯枉過正現(xiàn)象的發(fā)生。

（一）“限塑令”視域下絕對性環(huán)境優(yōu)先的困局

環(huán)境優(yōu)先原則與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展二者間應(yīng)該是相互配合、相輔相成的關(guān)系，但就目前而言，我國環(huán)境優(yōu)先原則在與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的矛盾協(xié)調(diào)過程中，由于環(huán)境利益、經(jīng)濟(jì)利益以及社會利益間缺乏科學(xué)的利益衡平考量，片面追求絕對性的環(huán)境優(yōu)先，會導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)孤立于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不利后果，“限塑令”制度的失敗就是很好的例證。

2007年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》（以下簡稱“限塑令”），規(guī)定從2008年6月1日起，在全國范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋，并實行塑料購物袋有償使用制度[20]?！跋匏芰睢卑l(fā)布后，得到了社會各界的積極響應(yīng)。例如，在中央層面，商務(wù)部等三部委發(fā)布《商品零售場所塑料購物袋有償使用管理辦法》，明確塑料購物袋的具體含義，即塑料購物袋是指由商品零售場所提供的，用于裝盛消費者所購商品，具有提攜功能的塑料袋。但不包括商品零售場所基于衛(wèi)生及食品安全目的，用于裝盛散裝生鮮食品、熟食、面食等商品的塑料預(yù)包裝袋，并要求商品零售場所對塑料購物袋應(yīng)當(dāng)依法明碼標(biāo)價。國家標(biāo)準(zhǔn)委和輕工業(yè)聯(lián)合會也制定并實施了《塑料購物袋的環(huán)境、安全和標(biāo)識通用技術(shù)要求》《塑料購物袋》《塑料購物袋的快速檢測方法與評價》等規(guī)定，通過標(biāo)準(zhǔn)化舉措規(guī)范塑料購物袋生產(chǎn)和使用。國家發(fā)改委等六部門則聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于集中開展限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋專項行動的通知》，在全國開展限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋專項行動，加大對集貿(mào)市場經(jīng)營戶、市場開辦者違規(guī)行為的處罰力度。在地方立法層面，《陜西省循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》《山西省循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》等地方性法規(guī)規(guī)定產(chǎn)品及其包裝物設(shè)計，應(yīng)當(dāng)符合國家和省市有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先選用生態(tài)設(shè)計方案和易回收、易拆解、易降解、少污染的材料[21][22]?！逗Ｄ辖?jīng)濟(jì)特區(qū)限制生產(chǎn)運輸銷售儲存使用一次性塑料制品規(guī)定》則要求，自2008年10月1日起，在該經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)禁止生產(chǎn)、運輸、銷售、儲存、使用厚度在0.030毫米以下（含0.030毫米）的塑料購物袋和一次性塑料餐盒、碗、盤、碟、杯等餐具[23]。《河北省發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)條例》也規(guī)定：自2017年1月1日起，禁止生產(chǎn)、銷售超薄型一次性塑料袋，商品批發(fā)、零售場所的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)銷售或者提供可降解的塑料購物袋[24]。上述政策法律的制定實施，一定程度上保障了“限塑令”的執(zhí)行，但是實際制度效果并不理想。這不得不令人反思這一制度設(shè)計失效的深層原因。

“限塑令”之所以效果不彰，是因為其在制定與實施過程中并未充分統(tǒng)籌考量各方利益，片面追求絕對性的環(huán)境優(yōu)先，脫離了社會發(fā)展的實際情況所導(dǎo)致。在沒有合適替代品的情況下，盲目追求環(huán)境優(yōu)先發(fā)展，不僅不會達(dá)到應(yīng)有的治理預(yù)期，還會嚴(yán)重影響人民群眾的正常生活，導(dǎo)致社會公眾對“限塑令”的漠視。即使在社會倡導(dǎo)“重拎布袋子、菜籃子”，或者推出“紙袋子”等替代產(chǎn)品舉措下，忽視社會群體及其消費結(jié)構(gòu)差異的“限塑令”，實際上是一種“一刀切”似的絕對性環(huán)境優(yōu)先，必然導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)孤立于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的尷尬境地，環(huán)境治理效果不彰的同時，還會導(dǎo)致法律威信受損的社會后果。

（二）環(huán)境優(yōu)先理念的調(diào)適與校正

“限塑令”背后所折射出的絕對性環(huán)境優(yōu)先所導(dǎo)致的不利后果值得警惕。應(yīng)當(dāng)說，環(huán)境優(yōu)先法律原則的確立是針對以往偏重環(huán)境經(jīng)濟(jì)價值忽視其生態(tài)價值保護(hù)所導(dǎo)致的不可持續(xù)性的法律糾偏，最終目的是實現(xiàn)環(huán)境健康穩(wěn)定前提下經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)性發(fā)展。也就是說，“既要綠水青山也要金山銀山。綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念是環(huán)境優(yōu)先法律原則確立的根本初衷。然而，實踐過程中缺乏有效利益協(xié)調(diào)的環(huán)境優(yōu)先，則極易走向另外的極端。為避免環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩極化發(fā)展，則需要運用好利益衡量工具，協(xié)調(diào)處理好環(huán)境利益、經(jīng)濟(jì)利益與社會利益之間的關(guān)系，杜絕發(fā)展進(jìn)程中三者顧此失彼現(xiàn)象的發(fā)生。

1.環(huán)境優(yōu)先仍需在協(xié)調(diào)發(fā)展中優(yōu)化完善

如前文所述，協(xié)調(diào)發(fā)展原則是經(jīng)濟(jì)利益、社會利益、環(huán)境利益三者之間的協(xié)調(diào)與發(fā)展，三方之間是一種相輔相成的辯證統(tǒng)一關(guān)系。其中，健康穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境所給予人類的利益（也就是環(huán)境利益）是其他經(jīng)濟(jì)利益、社會利益的前提性條件，環(huán)境優(yōu)先正是基于如此利益衡量所確立。然而，利益衡量的關(guān)鍵在于各方利益間的協(xié)調(diào)優(yōu)化，缺失該環(huán)節(jié)的環(huán)境優(yōu)先必然會走向另外一種錯誤極端。可以說，環(huán)境優(yōu)先法律原則并非對協(xié)調(diào)發(fā)展原則的拋棄，而是源自于協(xié)調(diào)發(fā)展原則，是對協(xié)調(diào)發(fā)展原則合理承繼基礎(chǔ)之上的理論升華。因此，在環(huán)境法律制定與實施過程中，應(yīng)在保障整體環(huán)境利益安全前提下，從“人”“自然”“社會”有機(jī)整體視域出發(fā)，統(tǒng)籌考量整體利益與個體利益、環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益、環(huán)境利益與社會利益等因素，科學(xué)論證進(jìn)而加以有機(jī)協(xié)調(diào)，從而避免環(huán)境優(yōu)先極端化發(fā)展理念使環(huán)境保護(hù)孤立于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，造成環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展甚至是社會生活的脫節(jié)，阻斷經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為環(huán)境保護(hù)資金支撐功能等不利性后果的發(fā)生[25]。因此，環(huán)境優(yōu)先是對協(xié)調(diào)發(fā)展的升華，是從協(xié)調(diào)發(fā)展中脫離出來的，但仍然離不開協(xié)調(diào)發(fā)展的討論范圍。所以，我們?nèi)匀恍枰趨f(xié)調(diào)發(fā)展原則的范疇內(nèi)討論、研究環(huán)境優(yōu)先原則。

2.環(huán)境優(yōu)先需建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

如前所述，實現(xiàn)綠色發(fā)展是環(huán)境優(yōu)先理念確立的根本初衷。所謂綠色發(fā)展是指將生態(tài)文明理念融入經(jīng)濟(jì)社會各方面的新發(fā)展思路[26]。在踐行綠色發(fā)展的進(jìn)程中，建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制是避免環(huán)境優(yōu)先法律原則片面化與極端化的防火墻。

首先，環(huán)境整體利益的維護(hù)離不開個體環(huán)境責(zé)任的落實。保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)整體性就是保護(hù)人類整體利益，所以人類應(yīng)當(dāng)保護(hù)大自然，這點在邏輯上是沒有問題的。生態(tài)系統(tǒng)的安全、穩(wěn)定與平衡，對人類生存利益而言是具有價值性的。可以說，正是出于人類生存利益的需求，所以“保護(hù)自然”是一種應(yīng)當(dāng)性的道德選擇。然而，法律不可能規(guī)定人類整體性地去做什么或不做什么，所以要保護(hù)大自然，只能通過對人類個體的行為加以規(guī)范。從系統(tǒng)關(guān)系論來分析，整體由一個個部分所組成，整體功能的形成需要部分原有的功能整合與協(xié)同；部分對整體而言則具有制約的功用，甚至在一定時空背景之下，某一關(guān)鍵部分的性能會對整體性能及其狀態(tài)產(chǎn)生決定性的作用[27]?！皞€體從共同體的存在中獲得好處，從共同體的強大中獲得更多的好處。但是，共同體的存在與強大，離不開個體對共同體的維護(hù)。個體對共同體的維護(hù)則是個體對共同體的一種責(zé)任。可以說，是個體為了得到‘成為共同體中的一員’的好處而必須付出的代價?！盵28]因此，要想實現(xiàn)人類整體利益，就必須在尊重生態(tài)系統(tǒng)整體性這一事實面前，對個體的環(huán)境行為加以約束與限制。所以，在環(huán)境利益共同體這一事實面前，保護(hù)好自然生態(tài)系統(tǒng)的健康完整，是人人所應(yīng)承擔(dān)的普遍責(zé)任和義務(wù)[29]。

其次，環(huán)境主體責(zé)任的差異化區(qū)分。環(huán)境保護(hù)作為一種普遍責(zé)任，并不意味著責(zé)任分配的平均主義?！按箦侊埵健钡呢?zé)任分配不僅是對環(huán)境正義的嚴(yán)重違背，還會導(dǎo)致環(huán)境治理效果的嚴(yán)重不彰。因此，環(huán)境責(zé)任的落實應(yīng)當(dāng)采取差別模式，基于主體特性（政府環(huán)境責(zé)任、企業(yè)環(huán)境責(zé)任、公眾環(huán)境責(zé)任）加以科學(xué)安排。其中，對于滿足公眾基本生計需求的環(huán)境行為應(yīng)以權(quán)利保障為重心，對于獲取商業(yè)利潤為主的企業(yè)環(huán)境行為則需要實施嚴(yán)格責(zé)任，確保企業(yè)環(huán)境行為不超越環(huán)境承載力。此外，作為環(huán)境監(jiān)管者的政府，則需要以“環(huán)境總量考核”與“環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)考核”相結(jié)合的方式來督促政府環(huán)境責(zé)任的實現(xiàn)。只有在有效保障公眾環(huán)境權(quán)利前提下，以環(huán)保督政為抓手，嚴(yán)格企業(yè)環(huán)境責(zé)任，在污染者治理、開發(fā)者養(yǎng)護(hù)、主管者擔(dān)責(zé)、受益者負(fù)擔(dān)的普遍環(huán)境責(zé)任理念指引下，確保環(huán)境優(yōu)先法律原則不偏離正常軌道，實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)利益與社會發(fā)展協(xié)調(diào)優(yōu)化的綠色發(fā)展之路。

再次，還應(yīng)建立完善的生態(tài)補償與環(huán)境磋商機(jī)制。環(huán)境優(yōu)先法律原則本質(zhì)上是要將各類主體的環(huán)境行為限定在環(huán)境資源承載力允許的范圍內(nèi)。該原則的確立必然要壓縮一定人群的環(huán)境利用行為，這就意味著傳統(tǒng)環(huán)境從業(yè)者面臨行業(yè)退出的抉擇[25]。因此，建立完善的生態(tài)補償制度尤為關(guān)鍵。未來，應(yīng)改變我國既有補償制度僅關(guān)注損害賠償?shù)莫M隘理念，將補償?shù)氖軆斦咧黧w范圍擴(kuò)至“棄家”“棄業(yè)”“降產(chǎn)”“轉(zhuǎn)產(chǎn)”的人群以及其他的生態(tài)建功者、環(huán)境保護(hù)犧牲者等主體，使其在經(jīng)濟(jì)上、政策上以及精神上獲得補償，從而更好地調(diào)動公眾對環(huán)境保護(hù)的積極性。此外，針對各類主體環(huán)境責(zé)任的公平分配問題，可通過建立完善環(huán)境磋商機(jī)制來加以落實，重點圍繞磋商主體、磋商組織、磋商內(nèi)容、磋商程序、磋商結(jié)果以及評估驗收等關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，建立系統(tǒng)完整的環(huán)境磋商制度，可以有效避免環(huán)境管理中存在“搭便車”（我無需做，他人會做）以及“攀弱”（別人做，我就做）現(xiàn)象的發(fā)生[30]。

①20世紀(jì)“八大公害”事件，分別是比利時馬斯河谷煙霧事件、美國多諾拉鎮(zhèn)煙霧事件、倫敦?zé)熿F事件、美國洛杉磯光化學(xué)煙霧事件、日本水俁病事件、日本富山骨痛病事件、日本四日市氣喘病事件、日本米糠油事件。

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責(zé)任編輯陸瑩