李菲 霍明珠

摘要：隨著我國基礎設施建設的不斷完善，鄰避沖突事件時有發(fā)生，而鄰避沖突的有效解決對于維護社會穩(wěn)定、推進國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。基于協(xié)商治理的視角構建鄰避沖突治理新路徑，探索協(xié)商治理的關鍵及過程，利用多案例分析研究方法考察國內5起典型的鄰避沖突事件，進一步分析鄰避沖突潛伏期、醞釀期、爆發(fā)期、平息期四個階段的特點，優(yōu)化各個階段具體措施，致力于實現(xiàn)鄰避善治，構建共建共治共享的社會治理格局。

關鍵詞：協(xié)商；治理；鄰避沖突

中圖分類號：C93文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2021）04-0089-06

基金項目：陜西省社科界重大理論與現(xiàn)實問題研究項目“互聯(lián)網+背景下交通治理公眾參與機制研究”（2019C197）。

習近平總書記指出：“安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。當前和今后一個時期是我國各類矛盾和風險易發(fā)期，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。我們必須堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強機遇意識和風險意識，樹立底線思維，把困難估計得更充分一些，把風險思考得更深入一些，注重堵漏洞、強弱項，下好先手棋、打好主動仗，有效防范化解各類風險挑戰(zhàn)，確保社會主義現(xiàn)代化事業(yè)順利推進?！盵1]在中國共產黨成立100周年大會上，習近平總書記再次強調：“我們必須增強憂患意識、始終居安思危，貫徹總體國家安全觀、統(tǒng)籌安全和發(fā)展?！盵2]鄰避項目作為影響社會穩(wěn)定、平安建設的重要因素，因其引發(fā)的鄰避沖突給社會治理帶來了一定的挑戰(zhàn)?；诖?，我們選取了5個典型的鄰避沖突事件，從協(xié)商治理的角度展開理論探討和實踐研究，以期為我國鄰避沖突治理提供一定的借鑒意義。

隨著城市化進程的加快和公眾參與意識的提升，由于建設城市公共設施而引起的群體性沖突事件不斷增加，這一現(xiàn)象被學術界定義為“鄰避沖突”[3]。鄰避設施產生的利益由社會共同分享，然而帶來的風險或損失卻由附近居民承擔，成本和收益的不對稱引起矛盾和沖突，“不要建在我家門口”的抵制活動也就屢見不鮮。改革開放以來，我國城市建設迅速發(fā)展，鄰避設施的建設一度陷入了“一建就鬧，一鬧就?！钡睦Ь场＿@些鄰避設施在日常生活中必不可少但又不可避免對鄰近居民造成心理或者生理上的負面影響，從而引發(fā)附近居民的抗拒心理并采取一些反對措施[4]。目前我國鄰避沖突時有發(fā)生，附近居民和建設者、政府之間矛盾尖銳，社會影響也進一步擴大，政府治理面臨挑戰(zhàn)。

鄰避沖突事件不僅受到社會的高度關注，同時也引起了學術界的激烈探討。隨著近年來政府對協(xié)商治理的大力提倡，我國學者對鄰避沖突協(xié)商治理的研究越來越重視。陶鵬等以鄰避情結為切入點，構建了“預期損失—不確定性”的研究框架，突出公眾參與是化解沖突的重要手段[5]。何艷玲分析了一般群眾參與鄰避抗爭的心理動機，并對人們的初始認知進行重構，在提倡公眾參與以及群眾主體性的基礎上構建了群眾由“我怕”到“我不怕”的信任機制[6]。吳翠麗從風險感知差異和傳統(tǒng)決策失靈的角度對鄰避沖突進行建構闡釋，提出多元協(xié)商的治理機制是破解鄰避沖突的關鍵[7]。劉超從協(xié)商治理的視角對湘潭九華垃圾場焚燒事件進行了詳細的剖析，并從協(xié)商意識、能力、制度以及非政府組織的作用四個角度加強政府協(xié)商治理能力[8]。張緊跟等以廣州PX事件為例詳細分析了沖突產生過程及原因，提出有序的參與、有效的溝通、合理的補償以及政企民協(xié)同治理是協(xié)商的基本要素[9]。葛曉龍、劉姣從鄰避項目的規(guī)劃、決策、運營三個階段構造協(xié)商治理機制，化解鄰避困境[10]。

綜上所述，國內不少專家和學者意識到協(xié)商治理對于化解鄰避沖突的重要性，但是在實踐中往往只涉及價值的引導和應然的對策，很少涉及協(xié)商治理鄰避沖突的實際過程和步驟，對政府的責任定位也不是十分清晰。本文以政府為中心對鄰避沖突的協(xié)商治理過程深入分析，設計協(xié)商治理五要素四階段的研究框架，探討鄰避協(xié)商治理的關鍵，并從協(xié)商的各個階段出發(fā)建構符合中國特色的協(xié)商治理措施，這對于緩解激烈的鄰避沖突具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

協(xié)商民主是20世紀后期興起的一種新的民主理論范式和政治實踐[11]。在對西方理論進行學習借鑒后，顏佳寧等學者提出，協(xié)商治理是利益相關者之間通過對話、協(xié)商、討論等方式以批判性的態(tài)度審視有關政策建議，最終使決策合法性的一種治理機制，它的基本原則是實現(xiàn)社會公共利益，關鍵在于如何以協(xié)商對話達成共識或者消除化解矛盾沖突。鄰避沖突涉及不同主體之間的風險認知差異，在多元主體的互動下受影響群體的抗爭行為不斷擴散，由于鄰避沖突的復雜性必然要求采取多元化參與的治理手段。本文在借鑒張緊跟等研究的基礎上拓展了協(xié)商治理鄰避沖突的研究框架，不僅探討了協(xié)商治理的關鍵要素，并在信息公開、公眾參與、風險告知、利益補償協(xié)商四要素的基礎上增加了輿論影響，同時詳細地分析了鄰避沖突發(fā)生的過程以及協(xié)商治理各階段的主要任務（圖1）。

協(xié)商治理的最終目的并不是滿足不同群體的偏好，而是各個相關主體在公共理性的指導下通過協(xié)商、爭論、妥協(xié)達成共識。信息公開是鄰避沖突協(xié)商治理的前提，政府提前信息公開并論證項目建設的可行性和必要性是避免沖突的關鍵；公眾參與是鄰避沖突協(xié)商治理的必要條件，無論是在鄰避項目決策前還是鄰避項目建設中抑或完成后都離不開公眾參與，公眾是協(xié)商治理不可或缺的成員[12]；風險告知是鄰避沖突協(xié)商治理的首要條件，鄰避設施的負外部性決定了它的特殊性，提前將風險告知居民并進行預期評估能夠有效的緩解沖突；輿論影響是鄰避沖突協(xié)商治理的重要條件，社會輿論的過度發(fā)酵很容易造成事態(tài)不可控制的局面，最終導致項目被迫停止，協(xié)商也無法正常進行；利益補償是鄰避沖突協(xié)商治理的關鍵條件，通過利益補償可以抵消居民的損失，有助于平息居民的反抗促進協(xié)商的進行。

鄰避沖突事件治理中協(xié)商是一個持續(xù)性、連貫性的行為，應該貫穿整個活動的始終。政府應該對實際情況進行調研，對附近自然、社會、文化等背景進行綜合考量，思考該項目面臨的挑戰(zhàn)和附近居民的抗拒點，并且在與居民、專家、開發(fā)商、政府等利益相關者通氣的情況下初步確定該項目。明確協(xié)商主體，由于共同利益的存在，各個主體也會尋求盟友，進而形成增長聯(lián)盟、社群聯(lián)盟以及第三方聯(lián)盟。增長聯(lián)盟包括政府、企業(yè)、專家等。政府為了增加決策的科學性、民主性會邀請專家的加入，由于其專業(yè)性也增加了公眾的安全感，因此“政府+企業(yè)+專家”屬于同一陣營，組成增長聯(lián)盟；社群聯(lián)盟則是受負外部性影響的社會成員，出于保護自身利益他們也會聯(lián)合起來對抗增長聯(lián)盟；第三方聯(lián)盟則具有不特定性，會隨著事態(tài)的發(fā)展加入增長聯(lián)盟或社群聯(lián)盟，抑或保持價值中立，它的代表主要有社會媒體、社會組織等[13]。協(xié)商實施時需要各個協(xié)商主體公平客觀地表達自己的利益訴求，政府要提供一個供多元主體暢所欲言的線上或線下平臺，在專家的參與下分析項目的可行性，并進行實地的調查研究，最終在協(xié)商的基礎上達成共識。這個過程就是各種矛盾和沖突不斷碰撞的過程，矛盾和沖突得到有效的溝通才能最終形成共識。協(xié)商過程中共識的達成并不是最后一個環(huán)節(jié)，還需要對項目的實施過程進行及時的跟進和反饋，同時尋找第三方監(jiān)督平臺監(jiān)督鄰避項目的施工，確保項目順利進行，保證協(xié)商結果的順利實現(xiàn)?？v觀整個協(xié)商過程，利益相關者是不可或缺的重要參與者，政府應該像大家長一樣，協(xié)調各方并最終促成鄰避項目的推進，而不是陷入“一鬧就停”的鄰避怪圈。

為了探究鄰避沖突發(fā)生機理，本文選取了廣州白云區(qū)“骨灰樓”事件、上海靜安區(qū)垃圾中轉站事件、仙桃垃圾焚燒廠事件等5起典型的鄰避沖突事件，按照鄰避沖突發(fā)展的階段，對沖突潛伏期、沖突醞釀期、沖突爆發(fā)期、沖突平息期四階段進行動態(tài)分析。通過對5起典型案例進行分析可以發(fā)現(xiàn)，鄰避沖突的發(fā)生并不是瞬間形成的過程，每個階段都會有明顯的特征（表1）。

（一）沖突潛伏期：公眾參與有限，項目宣傳缺乏

在沖突的潛伏期，鄰避項目并沒有引發(fā)顯性的損害和風險，因而在這一階段公眾感知風險的能力有限。以政府為核心的增長聯(lián)盟會對項目的可行性和必要性進行論證，社群聯(lián)盟卻對鄰避相關信息掌握極其有限，項目的決策具有一定的封閉性。在白云區(qū)“骨灰樓”事件中，周圍居民直到項目施工才了解到該項目為大型的鄰避設施，復建大型的“骨灰樓”；無獨有偶，為了緩解城市處理垃圾的壓力，無錫發(fā)電廠匆匆點火運行，居民才知道在附近建立了垃圾焚燒發(fā)電廠。在這一階段，只有少數(shù)的公眾關注鄰避項目政策的制定和實施，他們通常以個體的方式向政府部門反映問題，影響力也較為有限，政府也并不重視少數(shù)人的參與需求，為鄰避沖突的產生埋下了導火索。

（二）沖突醞釀期：信息不對稱，恐懼心理加劇

在沖突的醞釀期，第三方聯(lián)盟尤其是依托互聯(lián)網的新聞媒體對于信息的傳播發(fā)揮著巨大的作用，鄰避項目信息傳播的范圍和廣度會進一步擴大，周圍的居民開始意識到項目帶來的風險和威脅。社交媒體為受鄰避項目影響的公眾搭建了溝通的橋梁，利用論壇、QQ群等平臺使具有共同利益訴求的個體形成社群聯(lián)盟。在這一階段，政府公示的信息專業(yè)性較強，公眾理解會產生一定偏差，因此有關項目的“小道消息”和“謠言”廣泛傳播，政府和公眾信息嚴重不對稱。在風險進一步被放大的情況下，居民對政府的不滿情緒開始滋生，受鄰避項目影響而組成的社群聯(lián)盟的群體行動開始具有集體性、目的性、組織性。

（三）沖突爆發(fā)期：強烈風險感知，群體行動擴散

在沖突爆發(fā)期，鄰避項目的潛在風險轉化為實質風險，公眾的風險感知十分強烈，社群聯(lián)盟開始出現(xiàn)非理性的行為，例如“集體抗議”“散步”“拉橫幅”“曬太陽”等等，政府面臨著巨大的維穩(wěn)壓力。在這一階段，社群聯(lián)盟希望通過非理性的行為擴大事件的影響力，引起社會的廣泛關注，從而阻止項目的進展。上海京沈高鐵事件、仙桃垃圾焚燒廠事件、上海靜安區(qū)垃圾中轉站事件等受鄰避項目影響的居民都采取了激烈的手段反對項目，造成一定的財產、人員、資源等損失。

（四）沖突平息期：重塑政府信任，平衡利益需求

在沖突平息期，政府部門出于“維穩(wěn)”的目的，需要直接回應公眾訴求，化解公眾激動情緒。在這一階段，與鄰避項目有關的主體在博弈中爭取各自的利益，結果往往是由政府相關部門宣布項目終止或者暫時停止，大多以政府妥協(xié)為主。沖突平息期也是一個過渡期，政府如果決定繼續(xù)推進項目就必須和居民進行協(xié)商溝通，借助利益補償?shù)仁侄蔚窒彵茼椖控撁嬗绊?，防止鄰避沖突的再次發(fā)生。

協(xié)商治理鄰避沖突是防范群體性事件，化解矛盾，解決沖突的必經之路。鄰避項目因其負外部性本身就具有一定爭議，居民在舉報、投訴無果后會采取進一步的行動，大規(guī)模的聯(lián)合抗議也就不可避免，同時媒體的大肆報道會迅速引起社會的關注，政府為了“息事寧人”只能被迫宣布項目中止，而協(xié)商治理恰恰可以避免“一鬧就?！钡膶擂尉置?。

（一）構建協(xié)商民主的網絡化治理模式

在鄰避項目的推行中，政府、企業(yè)、公眾等多元主體之間存在價值分歧和利益矛盾，而且一定程度上很難達成共識，僅僅依靠政府單一的力量很難化解矛盾、整合利益，因此沖突的化解必須是在平等的基礎上多方進行溝通、協(xié)商。網絡化治理摒棄傳統(tǒng)自上而下的權力體系，提倡通過建立橫向伙伴關系解決矛盾沖突，主要包括三個核心要素：首先建立關系，以鄰避設施為中心形成了三大聯(lián)盟，同時利用互聯(lián)網技術建立三者之間的線上線下互動平臺，形成伙伴關系，避免政府獨自掌握決策權，由三大聯(lián)盟共同分享鄰避設施的決定權；其次伙伴溝通，在“骨灰樓”事件中項目的合法性受到質疑，那么真正是否存在“暗箱操作”，歸根結底是因為項目設施在公眾不知情的情況下推動的，因此伙伴之間的溝通十分重要且必要的；最后技術協(xié)調活動，政府在網絡化治理模式中還需要協(xié)調各種活動，尤其是為增長聯(lián)盟、社群聯(lián)盟以及第三方聯(lián)盟提供一個三方博弈的平臺，使多元主體出于自身的利益進行游說，并獲得其他利益相關者的支持和贊同，在理性平等互動的基礎上協(xié)商出令多方滿意的結果[14]。

（二）完善信息公開制度，落實公眾參與

涉及居民切身利益的鄰避項目，政府要避免例行公事式的通告，盡可能將信息公示到個人，確保公眾參與的實際意義。政府要做到鄰避項目信息的透明化，并盡可能的保證項目信息的時效性、完整性，完善關于鄰避項目信息公開的制度、條例。為此，受鄰避項目影響的居民，既可以自下而上進行參與，將想法表達到居委會，經居委會統(tǒng)一向相關部門轉達，也可以自上而下主動邀請公眾參與，展開線上線下相結合的問卷調查、信息收集、實地考察等活動。除此之外，對于鄰避項目所涉及專業(yè)性較強的內容，政府應該積極向公眾普及相關知識，邀請專家學者為公眾答疑解惑?？傊獙崿F(xiàn)“權力在陽光下運行”，保證項目信息的透明性、公開性、真實性，破除公眾與政府部門的隔閡，積極聽取、尊重民意，為協(xié)商治理鄰避沖突奠定基礎。

（三）重視風險感知，強化風險溝通

鄰避沖突的發(fā)生是社群聯(lián)盟基于鄰避項目帶來風險的恐慌和擔憂，為了維護自身利益自發(fā)組織抗議活動，是矛盾進一步激化的結果，但這也不意味著為了規(guī)避風險就犧牲城市的發(fā)展。多元主體在風險溝通中達成統(tǒng)一的風險認知能為協(xié)商治理鄰避沖突奠定基礎，政府要及時與公眾進行風險溝通，增加政府和民眾之間的信任及項目的認知。風險溝通是不同的利益主體基于風險進行博弈互動的過程，因此要摒棄政府單方面例行式匯報工作的現(xiàn)象，使居民充分表達對項目風險的擔憂，政府闡述客觀事實及應對措施，緩解、消除居民的恐懼心理。在開展一項項目之前，政府要列出風險清單，及時告知公眾可能面臨的風險以及相關部門應對的保護措施，同時利用多媒體開通官方微博、微信公眾號、專門的熱線電話等，讓公眾可以對現(xiàn)階段的問題進行實時溝通，同時成立專家對話專區(qū)及時回應公眾的評論、建議、質疑等，減少公眾的恐慌和焦慮。

（四）利用網絡輿情，積極營造協(xié)商氛圍

互聯(lián)網媒體的發(fā)展加速了信息傳播速度和廣度，鄰避項目的概況憑借互聯(lián)網的力量迅速傳播并促進事件的發(fā)酵、擴散，政府要利用媒體強大的傳播能力，為協(xié)商治理鄰避沖突提供動力支撐。通過多媒體積極宣傳擴散項目，開通“網上云監(jiān)督”全程實時監(jiān)督項目進展，同時利用網絡的中介作用將政府和公眾連接起來，為公眾參與提供平臺、營造協(xié)商氛圍。近年來的相關事件，歸根到底是對鄰避項目的不了解以及對未來風險的擔憂，政府不僅要強化風險溝通，更重要的是及時回應風險溝通，消除公眾的疑慮以期贏得公眾對項目的支持。此外，政府要積極爭取第三方聯(lián)盟的支持，利用網絡輿論推進項目，利用社交媒體積極與群眾溝通。

（五）加強風險評估，豐富利益補償方式

風險評估在鄰避沖突協(xié)商治理中是非常重要的一個環(huán)節(jié)，也是決定著這個項目能否順利推進的關鍵因素。在某種程度上鄰避項目的建設是以犧牲鄰近居民利益為代價來實現(xiàn)社會利益的最大化，因此，對這些“被動受害方”要通過利益補償?shù)姆绞绞怪蔀轫椖俊肮餐芤嬲摺?。政府必須成立由專業(yè)人員組成的風險評估小組對鄰避項目進行全方面的評估，并建立補償方式、補償標準等多樣化的利益補償機制，在居民的參與下確保利益補償?shù)拿裰餍浴⒖茖W性。鄰避項目開始時要同時建立專項資金用于對附近居民的利益補償，既可以是直接現(xiàn)金補償方式，或者是建設公共設施、提供就業(yè)機會、完善醫(yī)療教育環(huán)境等其他補償形式，并免費對當?shù)鼐用耖_放。同時環(huán)保部門、城管部門、民間組織等協(xié)商主體要及時跟進項目進度，由政府牽頭，形成政府部門監(jiān)管、社會居民自發(fā)監(jiān)督、第三方機構檢查以及企業(yè)自我約束的立體化、全方位監(jiān)督體系，切實推進項目的實施，并落實居民的利益補償。

“沖突”就像是一把雙刃劍，對社會的發(fā)展既是挑戰(zhàn)又是威脅，化解沖突有利于社會的進步發(fā)展，沖突的激化則會威脅社會的穩(wěn)定。協(xié)商治理鄰避沖突有利于政府、公眾、媒體等多元主體共同參與到項目的決策中，從源頭上遏制公眾的不滿情緒、實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展的長遠目標；政府及時公開信息并進行風險告知，使公眾的知情權得到保障，有利于規(guī)避公眾的抗爭行為；各個主體之間的平等參與和交流互動，有利于保證決策的科學性、正當性?？傊谏鐣l(fā)展的關鍵期，傳統(tǒng)的治理模式已經不能解決如今的鄰避沖突，實現(xiàn)政府治理能力、治理體系現(xiàn)代化，基于協(xié)商民主建立理性化、制度化的治理結構，這才是破解鄰避困境的最佳選擇。

[1]習近平.關于《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》的說明[N].人民日報，2020-11-04（2）.

[2]習近平.在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話[N].人民日報，2021-07-02（2）.

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責任編輯陸昱