李君

【摘? 要】國有企業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展中的重要支柱，是國有資產(chǎn)的重要組成部分。鐵路與國計民生息息相關(guān)，具有其特有的行業(yè)屬性，在改革浪潮中必須慎之又慎。論文著眼于在十九大之后鐵路行業(yè)公司制改革的背景下，審計部作為內(nèi)審部門，如何發(fā)揮好內(nèi)部審計的監(jiān)督和服務(wù)職能，為國企公司制改革保駕護(hù)航，保障國有企業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展。

【Abstract】State-owned enterprises are an important pillar in the development of the national economy and an important part of state-owned assets. Railway is closely related to the national economy and people's livelihood and have their unique industry attributes， which must be cautious in the wave of reform. This paper focuses on how the audit department， as an internal audit department， plays a good role in the supervision and service function of internal audit under the background of the company system reform of railway industry after the 19th National Congress of the Communist Party of China （CPC）， escorts the reform of state-owned enterprises and ensures the stable and healthy development of state-owned enterprises.

【關(guān)鍵詞】國有企業(yè)改革;內(nèi)部審計;監(jiān)督和服務(wù)

【Keywords】reform of state-owned enterprise; internal audit; supervision and service

【中圖分類號】F239.45;F276.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）12-0164-03

1 國有企業(yè)改革的背景

中國國家鐵路集團有限公司（簡稱“國鐵集團”）是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由中央管理的國有獨資企業(yè)。中國鐵路太原局集團有限公司（簡稱“集團公司”）是由國鐵集團出資的一人有限責(zé)任公司（法人獨資），其以鐵路客貨運輸服務(wù)為主業(yè)，實行多元化經(jīng)營，是全路貨運量最大、重載技術(shù)最先進(jìn)，也是全路唯一運輸主業(yè)整體改制上市的鐵路局集團公司。

國鐵集團嚴(yán)格貫徹黨的十九大精神，堅決落實“堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之;建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之”要求和中央深化國有企業(yè)改革部署，緊密結(jié)合鐵路實際，本著有利于落實企業(yè)市場主體地位和責(zé)任、有利于促進(jìn)鐵路企業(yè)按照法治化市場化安全高效運行、有利于提高國鐵資本效率效益的思路和原則，系統(tǒng)做好頂層設(shè)計，研究提出了鐵路企業(yè)實行公司制改革的總體思路和方案，并扎實有序推進(jìn)。2017年11月19日按照國鐵集團黨組統(tǒng)一部署，中共中國鐵路太原局集團有限公司委員會、中國鐵路太原局集團有限公司正式掛牌成立，標(biāo)志著集團公司以嶄新的面貌踏上了建立現(xiàn)代企業(yè)制度、著力推進(jìn)法制化市場化經(jīng)營的新征程。

在這樣的改革浪潮下，審計的監(jiān)督與服務(wù)職能也發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，原來以監(jiān)督為主，以服務(wù)為輔的審計模式已不再適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)管理制度，也不適用于國企改革的需要。我們應(yīng)深刻領(lǐng)會新形勢下審計監(jiān)督與服務(wù)的職能定位，緊密結(jié)合集團公司經(jīng)濟轉(zhuǎn)型需求，為維護(hù)改革成果，保證國有資產(chǎn)保值增值建章立制、強化管理服務(wù)。

2 審計監(jiān)督與服務(wù)職能的現(xiàn)狀

內(nèi)部審計是建立于組織內(nèi)部、服務(wù)于管理部門的一種獨立的檢查、監(jiān)督和評價活動，它既可用于對內(nèi)部牽制制度的充分性和有限性進(jìn)行檢查、監(jiān)督和評價，又可以用于對會計及相關(guān)信息的真實、合法、完整，對資產(chǎn)的安全、完整，對企業(yè)自身經(jīng)營業(yè)績、經(jīng)營合規(guī)性進(jìn)行檢查、監(jiān)督和評價。

目前，國鐵集團按照國家審計法律法規(guī)和企業(yè)管理相關(guān)規(guī)定，實行平行結(jié)構(gòu)的內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置。國鐵集團審計局是最高內(nèi)部審計機構(gòu)，負(fù)責(zé)內(nèi)部審計管理制度、年度審計計劃制定及組織實施、機關(guān)績效考核辦法的制定與考核等。審計特派辦是審計局的派出機構(gòu)，負(fù)責(zé)國鐵集團所屬單位財務(wù)收支和經(jīng)營業(yè)績審計、總公司投資的建設(shè)項目審計、境外資產(chǎn)和經(jīng)濟活動審計、總公司所屬單位領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計、總公司所屬企業(yè)內(nèi)控制度審計、總公司重大決策事項的跟蹤審計等審計項目的具體實施。各鐵路局分別設(shè)置內(nèi)部審計部門，受單位主要負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)并對其負(fù)責(zé)，同時接受審計局的工作指導(dǎo)和監(jiān)督。

從組織機構(gòu)上看，目前鐵路行業(yè)內(nèi)部審計設(shè)置正在逐步完善，但是從工作職責(zé)和審計目標(biāo)上看還未完全轉(zhuǎn)變。審計職責(zé)還停留在為監(jiān)督而監(jiān)督的層面上，重監(jiān)督而輕服務(wù)，這與鐵路行業(yè)內(nèi)部管理及權(quán)責(zé)分配是分不開的。重點歸納為以下幾個方面：

第一，量能矛盾未能有效解決，制約審計質(zhì)量的提升。僅就鐵路局集團公司而言，其所屬一級單位多達(dá)80余家，下設(shè)一二級子分公司上百余家，還有各單位主辦的集體企業(yè)40余家，為貫徹實施“集中統(tǒng)一、全面覆蓋、監(jiān)督高效”的要求，全年必須完成的審計項目多達(dá)100余項。而內(nèi)部審計機構(gòu)的人員設(shè)置通常在10～20人，審計力量嚴(yán)重不足。在這種量能矛盾嚴(yán)重突出的情況下，審計人員不得不對審計時間進(jìn)行壓縮，縮小審計抽查樣本數(shù)量與覆蓋面，嚴(yán)重影響了審計的質(zhì)量和審計結(jié)果的可靠性。同時，審計部門還承擔(dān)著配合相關(guān)檢查和巡視巡察的工作。在如此有限的工作時間內(nèi)完成進(jìn)點會、熟悉單位情況、按審計分工完成審計項點查證、編制單項底稿、綜合底稿等一系列的工作量，使得審計人員對于審計項點僅能做到大體了解情況，不能深入找到問題發(fā)生的本質(zhì)，更不用說提出有效的解決問題的建議為被審計單位服務(wù)了。

第二，考核激勵方式單一，制約審計效能的發(fā)揮。目前，通用的績效考評辦法還帶有“大鍋飯”色彩，基本工資適當(dāng)與審計數(shù)量掛鉤，但總體保持均衡水平，缺乏激勵性，且對審計人員的績效考核還停留在審計發(fā)現(xiàn)問題的數(shù)量上，審計人員在一個項目中發(fā)現(xiàn)的審計問題越多，單項績效考核分?jǐn)?shù)越高。因此，審計人員總是盡可能地以找到問題為前提進(jìn)行審計，這樣的審計模式一方面造成了審計人員沒有充分的時間按照審計步驟對被審計單位實施全方位審計，由于急于找到問題漏洞，重點僅能放在有限的幾個審計項點上，對于其余項點或者忽略不看，或者走馬觀花，最后得出的審計評價難免有失偏頗;另一方面更容易給被審計單位帶來“審計人員就是找問題”的感覺，產(chǎn)生抵觸情緒，對于審計人員提供的服務(wù)也“敬而遠(yuǎn)之”，且以數(shù)量為考核基數(shù)的績效方法也受被審計單位規(guī)模大小、經(jīng)營類型、審計范圍和個人審計項點的分工影響，難以做到公平公正，對審計人員發(fā)現(xiàn)高質(zhì)量問題的激勵作用不足，造成審查力度偏弱，未能充分發(fā)揮審計在建設(shè)黨風(fēng)廉政中的重要作用。

第三，被審計單位沒有正確認(rèn)識審計“查已病、防未病”的職能作用。在接受審計調(diào)查時對于問題的表述總是避重就輕，未能完全客觀地反映問題的實質(zhì)，較容易為審計人員帶來難以預(yù)測的審計風(fēng)險。在執(zhí)行審計過程中，有的被審計單位只著眼于眼前或局部利益，不顧大局及長遠(yuǎn)發(fā)展，沒有意識到違規(guī)問題的嚴(yán)重性，總是想著特事特辦、搞變通，無視各類規(guī)章制度。在被查出問題向?qū)徲嬋藛T說明情況時，也總是強調(diào)客觀困難，回避產(chǎn)生違規(guī)問題的動機，或者干脆把問題拋給審計人員，尋求解決問題的途徑。當(dāng)審計人員提出意見或建議后，也未能結(jié)合實際情況進(jìn)行運用，使得審計意見無法真正發(fā)揮效用，降低了審計的職能作用的發(fā)揮力度。

3 結(jié)合公司制改革新理念，探索審計監(jiān)督和服務(wù)職能新模式

內(nèi)部審計應(yīng)緊密圍繞重點工作任務(wù)，強化政治責(zé)任，堅持依法審計，全面履行職責(zé)，狠抓工作落實，不斷促進(jìn)集團公司管理規(guī)范化、決策科學(xué)化，不斷發(fā)揮在規(guī)范經(jīng)營管理和推動集團公司重大政策落實方面的職能作用。審計查出問題不是最終目的，而是要通過查出問題，找到經(jīng)營管理或體制機制中存在的障礙或漏洞，結(jié)合實際提出切實可行的審計建議，推動被審計單位解決問題、防范風(fēng)險、維護(hù)企業(yè)利益，最終達(dá)到服務(wù)的目的。因此，審計監(jiān)督必須堅持問題導(dǎo)向、應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)，嚴(yán)查問題，以便更好地履行服務(wù)職能。所以說審計監(jiān)督職能和服務(wù)職能并不能區(qū)分孰輕孰重，而是相輔相成的關(guān)系。審計部門只有堅持強有力的審計監(jiān)督，才能更好地為改革和企業(yè)發(fā)展大局服務(wù)，也只有堅持服務(wù)被審計單位、服務(wù)工作大局，才能更好地發(fā)揮其監(jiān)督職能。審計監(jiān)督與審計服務(wù)二者在相互促進(jìn)、相互作用的過程中共同發(fā)展，保障和推動國有企業(yè)改革健康有序進(jìn)行。正確地發(fā)揮審計監(jiān)督和服務(wù)職能應(yīng)從以下幾方面出發(fā)：

第一，推進(jìn)審計制度體系的建立健全。為促進(jìn)內(nèi)部審計進(jìn)一步規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化，內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)按照架構(gòu)合理、系統(tǒng)全面、有章可循、協(xié)調(diào)配套的原則，建立“1+2+2+N”的審計監(jiān)督管理制度體系?！?”即《內(nèi)部審計工作管理實施辦法》，是內(nèi)部審計制度體系的綱領(lǐng)性文件，是內(nèi)部審計工作的基本文件和根本遵循。“2”即《審計問題整改聯(lián)席會議制度》和《經(jīng)濟責(zé)任審計工作聯(lián)席會議制度》，是推進(jìn)審計工作、推動問題整改的組織保障性制度?！?”，即立足規(guī)范審計問題整改的《審計問題整改管理辦法》及立足線索移交追責(zé)處理的《內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)重大問題和重大問題線索移送實施細(xì)則》，是基于規(guī)范審計后續(xù)工作、擴大審計成果運用制定的管理辦法。“N”，即各類專業(yè)專項審計制度，包括《主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計實施辦法》《建設(shè)項目審計實施辦法》《經(jīng)營業(yè)績審計實施辦法》等，依據(jù)各專業(yè)審計制度制訂，是各類審計程序的專業(yè)化、規(guī)范化、長期化的制度保障。

第二，提高審計體制機制的效率與效能。內(nèi)部審計機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)分工、科室設(shè)置是按照審計業(yè)務(wù)類型進(jìn)行劃分的，但是日常工作開展是以審計項目組為單位進(jìn)行的，管理形式與審計項目實施不匹配，各科室的職能特性不甚明顯，應(yīng)逐步探索對審計機構(gòu)設(shè)置及運行機制進(jìn)行調(diào)整：①按審計項目管理流程組織審計工作。按照審計計劃、項目立項、方案制定、現(xiàn)場審計、審理審核、形成報告、問題整改等審計項目管理流程，對班子分工、科室職能和人員職責(zé)等進(jìn)行重新安排，確保審計各環(huán)節(jié)全流程分工明確、職責(zé)清晰，形成閉環(huán)管理。②設(shè)置審理崗位（職能）。按照審計工作質(zhì)量內(nèi)部控制的要求，設(shè)置審理崗位，負(fù)責(zé)對審計底稿、報告進(jìn)行審理復(fù)核，并專職負(fù)責(zé)分析調(diào)研，提高各類分析報告的廣度和深度。③加強完善內(nèi)部制度建設(shè)。建立完善部內(nèi)各項管理制度，研究制定經(jīng)費支付審批、請銷假、部務(wù)會、三會一課等部門管理制度，完善審計流程組織、審理復(fù)核等業(yè)務(wù)管理制度。

第三，強化審計人員審計監(jiān)督與服務(wù)改革發(fā)展的大局觀念。從審計知識、各類法律法規(guī)及外部政策形勢等角度全方位更新知識點與知識面，嚴(yán)格遵守審計法及其實施條例、審計準(zhǔn)則及職業(yè)道德規(guī)范，依法高效進(jìn)行審計監(jiān)督與服務(wù)。根據(jù)國鐵集團黨組已經(jīng)確定的“三步走”的改革目標(biāo)和相關(guān)部署安排，在完善公司內(nèi)部治理體系和國有資本的監(jiān)管體系的大背景下，首先轉(zhuǎn)變思想觀念、激發(fā)團隊活力。利用審計問題研討、前沿知識學(xué)習(xí)、信息系統(tǒng)開發(fā)的有效平臺，進(jìn)一步促進(jìn)審計人員思想觀念轉(zhuǎn)變、開拓審計思路，激發(fā)審計人員的凝聚力、創(chuàng)造力和團隊活力。其次提升審計人員執(zhí)業(yè)能力和履職能力。利用巡視巡察、特派辦等各類選調(diào)、抽調(diào)形式，派出業(yè)務(wù)骨干加強學(xué)習(xí)、積累經(jīng)驗;做好審計專業(yè)培訓(xùn)，依托各類中介機構(gòu)搭建培訓(xùn)平臺進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn);擬定走出去學(xué)習(xí)計劃，對國內(nèi)先進(jìn)央企內(nèi)部審計管理模式、管理經(jīng)驗進(jìn)行學(xué)習(xí)借鑒。最后嚴(yán)格落實審計工作紀(jì)律。堅持廉潔審計、陽光審計、公正審計，切實履行以審計精神立身、以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)、以自身建設(shè)立信的思想，加強崗位間的互控和監(jiān)督，做好廉政提示提醒。審計人員不僅要加強對《公司法》的學(xué)習(xí)，還要熟悉國家當(dāng)前的經(jīng)濟政策等大政方針，鼓勵審計人員以“線上+線下”的方式豐富專業(yè)知識，建立定期集中學(xué)習(xí)、經(jīng)驗交流、案例研討的長效機制，為完善符合鐵路行業(yè)特征和鐵路經(jīng)營管理特點的決策機制、運行機制和監(jiān)督機制保駕護(hù)航[1]。

第四，充分發(fā)揮信息化審計優(yōu)勢，努力鉆研審計管理信息系統(tǒng)的各種模塊，提高審計的效率和精準(zhǔn)度。堅持科技強審，不斷強化大數(shù)據(jù)審計思維，提升大數(shù)據(jù)審計能力。在計算機審計越來越普及的今天，傳統(tǒng)的依靠賬本和賬冊的審計方式已無法滿足目前的審計要求和風(fēng)險狀況。科學(xué)先進(jìn)的審計技術(shù)方法是發(fā)揮審計監(jiān)督和服務(wù)職能的重要保障，提供審計服務(wù)的質(zhì)量和水平越高，就越要求審計監(jiān)督用先進(jìn)、適合的審計技術(shù)方法予以保障。為加強對鐵路企業(yè)的審計監(jiān)督和經(jīng)營行為的過程監(jiān)控，提高審計效率和管理水平，國鐵集團組織研發(fā)了鐵路審計管理信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)的全面應(yīng)用使審計資源得到了集中管理和信息共享，加大了數(shù)據(jù)集中、整合和綜合分析力度，提高了鐵路審計工作的信息化程度，實現(xiàn)審計全過程的質(zhì)量控制。通過系統(tǒng)的深化應(yīng)用，充分發(fā)揮審計的監(jiān)督和服務(wù)作用，強化對經(jīng)營行為的過程監(jiān)控，創(chuàng)新了審計方式，向信息化要效率，向大數(shù)據(jù)要資源，促進(jìn)審計工作不斷提質(zhì)增效。繼續(xù)推進(jìn)審計問題整改追蹤督辦系統(tǒng)建設(shè)，將被審計單位的審計查出問題的整改情況整體納入系統(tǒng)管理，利用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢動態(tài)跟進(jìn)審計問題整改情況，對屢查屢犯、假整改等問題突出預(yù)警顯示，較為全面地反映了審計結(jié)果運用情況，促進(jìn)審計問題整改工作及時、規(guī)范完成，同時增加對審計工作的全流程管理與監(jiān)督、問題整改的長效追蹤和審計信息的及時統(tǒng)計分析等功能模塊。

第五，轉(zhuǎn)變內(nèi)部審計管理考核方式，完善激勵機制體系。通過努力建立健全審計人員考核制度、審計制度、法規(guī)制度等提高企業(yè)內(nèi)部管理水平、推進(jìn)企業(yè)法制化市場化經(jīng)營。內(nèi)部審計應(yīng)立足發(fā)展，堅持服務(wù)企業(yè)戰(zhàn)略的根本性，依靠“監(jiān)督與服務(wù)并重”理念充分發(fā)揮審計震懾和建設(shè)性作用。內(nèi)部審計的考核也應(yīng)從數(shù)量向質(zhì)量轉(zhuǎn)變，以全面客觀地提出審計意見為準(zhǔn)繩。首先完善審計法規(guī)庫建設(shè)，從公司治理到經(jīng)營管理全面收集各項規(guī)章制度，為依法審計更好地提供了制度依據(jù)，也為審計人員審計意見的提出提供了政策保障。其次研究優(yōu)化以“提升動能、激勵績效”為目標(biāo)、以獎金分配、年度評優(yōu)為載體的內(nèi)部考核激勵制度。進(jìn)一步完善審計績效評價體系強化人員激勵，立足審計工作全過程，將評價重點向發(fā)現(xiàn)高質(zhì)量問題、“小金庫”問題的審計人員傾斜，向?qū)徲嬓Ч?、產(chǎn)生效益佳、為規(guī)范經(jīng)營管理、防化經(jīng)營風(fēng)險作出貢獻(xiàn)的審計人員傾斜。最后明確晉升渠道，激勵審計人員從專業(yè)審向綜合審轉(zhuǎn)變、從審計組成員向主審、組長轉(zhuǎn)變，透明晉升機制，激勵審計人員不斷提升業(yè)務(wù)水平。通過以上舉措，努力鍛造一支信念堅定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)務(wù)實、清正廉潔的高素質(zhì)專業(yè)化審計隊伍。

【參考文獻(xiàn)】

【1】鮑國明.把握新機遇? 展現(xiàn)新作為? 奮力推動新時代內(nèi)部審計高質(zhì)量發(fā)展——在“審計報告質(zhì)量提升”等年度重點工作總結(jié)交流大會上的講話[J].中國內(nèi)部審計，2019（01）：4-11.