韓東松 周靜

摘?要：?以國家新型城鎮(zhèn)化第二批試點(diǎn)中的天津市西青區(qū)中北鎮(zhèn)作為案例，對其利用接近主城區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢盤活集體經(jīng)營性資產(chǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，建立市民化機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析和提煉。首先梳理以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)涵以及特征。第二部分總結(jié)天津中北鎮(zhèn)的新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作圍繞滿足本地居民和外來人口的需求進(jìn)行服務(wù)供給的主要做法和成效。再提出發(fā)展過程中遇到的土地成本抬升、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目減少、外來人口服務(wù)支出不斷提高等問題。針對關(guān)鍵問題提出了采取多元化改造模式、轉(zhuǎn)變土地開發(fā)模式、建立現(xiàn)代化社區(qū)治理模式及建立公共服務(wù)支出轉(zhuǎn)移機(jī)制的四條發(fā)展建議。

關(guān)鍵詞：?新型城鎮(zhèn)化?以人為本?城鄉(xiāng)一體化?集體經(jīng)營性資產(chǎn)?

一、引言??

2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次正式提出新型城鎮(zhèn)化方針路線，2014年發(fā)布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)化從高速城鎮(zhèn)化向高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。從城鎮(zhèn)化率來看，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程也進(jìn)入了下半程。2020年末，我國的常住人口城鎮(zhèn)化率為63.89%，進(jìn)入了城鎮(zhèn)化深入發(fā)展關(guān)鍵時期。人的城鎮(zhèn)化成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新時期的新要求，是完成全面建成小康社會目標(biāo)的重要舉措，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要抓手，是提升現(xiàn)代化治理能力的重要戰(zhàn)場。其中“以人為本、公平共享”是城鎮(zhèn)化的核心要求，從以物為本轉(zhuǎn)向以人為本，從“要地不要人”的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向促進(jìn)人的全面發(fā)展的城鎮(zhèn)化是促進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的根本途徑。

二、以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展特征??

（一）以人為本的新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵??

1.新型城鎮(zhèn)化道路。人的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的核心，重點(diǎn)是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出的目的在于促進(jìn)城鎮(zhèn)化方式的根本轉(zhuǎn)型，走城鄉(xiāng)互補(bǔ)協(xié)調(diào)、以人為本、生態(tài)文明的城鎮(zhèn)化道路。

2.新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，內(nèi)涵更為豐富深刻，重點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個方面：首先以人為本，人的城鎮(zhèn)化是核心。既要制定差別化的實(shí)施政策，以加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化;另又要使在城鎮(zhèn)居住就業(yè)的人口都能享受同等的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，體現(xiàn)公平公正，真正提升城鎮(zhèn)居民的身份認(rèn)同感和歸屬感。其次集約高效發(fā)展，綠色低碳生態(tài)友好建設(shè)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中要求劃定城市開發(fā)邊界，節(jié)約利用各種能源和資源，降低建設(shè)生產(chǎn)能耗和污染物放，減少對自然界的干擾和破壞，提倡綠色、低碳、環(huán)保、生態(tài)的生產(chǎn)方式和生活方式。第三優(yōu)化布局，彰顯城鎮(zhèn)特色。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要根據(jù)自身特色建設(shè)城鎮(zhèn)，要根據(jù)各區(qū)域的自然稟賦，深度挖掘文化基因，建設(shè)富有歷史文化記憶、極具地域風(fēng)貌特色的個性化城鎮(zhèn)。

（二）以人為本的新型城鎮(zhèn)化特征??

1.以人為本的新型城鎮(zhèn)化首先著眼于居民的安居和樂業(yè)。以人為本的城鎮(zhèn)化首先是讓居民“住有所居”，同時擴(kuò)大就業(yè)，確保城鎮(zhèn)居民收入增長與城鎮(zhèn)化發(fā)展同步，并且促進(jìn)就業(yè)機(jī)會均等。國外研究表明，90%的人留居城市都是為了工作。在城市無業(yè)可就，也就不可能安家。因此，以人為本的城市化必須為居民創(chuàng)造充足的就業(yè)崗位，讓每一個有勞動能力和意愿的人，都能找到滿意的工作。

2.以人為本的新型城鎮(zhèn)化必須滿足居民不同層次的服務(wù)需求。我國快速城市化進(jìn)程，導(dǎo)致住房市場和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展分化嚴(yán)重，人們社會生活方式分化、社會距離不斷擴(kuò)大，不同人群的社會生活異化嚴(yán)重。并且居民的社會生活日趨功利化、世俗化、冷漠化。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須提高城鎮(zhèn)建設(shè)的“軟實(shí)力”和“軟環(huán)境”，以建設(shè)“幸福城市”“和諧城市”為目標(biāo)，為本地居民和外來人口提供滿足不同需求層次的服務(wù)，滿足不同人群的公共服務(wù)需求。因此，服務(wù)居民的生活及交往需求人為本新型城鎮(zhèn)化的重要特點(diǎn)。

3.以人為本的新型城鎮(zhèn)化應(yīng)關(guān)注居民生活的認(rèn)同感和歸屬感。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)注重提升居民的生活品質(zhì)，強(qiáng)化居民對居住城鎮(zhèn)的認(rèn)同感和歸屬感，尤其是針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而外來人口，讓他們對生活的城鎮(zhèn)增強(qiáng)認(rèn)同感，形成歸屬感，使其不但身有所居，而且心有所屬。因此，認(rèn)同感和歸屬感是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要標(biāo)志，也是新型城鎮(zhèn)化的心理基礎(chǔ)。缺乏對身居城鎮(zhèn)的認(rèn)同感和歸屬感是造成社會分異以及不平等的重要原因，擁有城市認(rèn)同感和歸屬感是人的主體性地位的重要體現(xiàn)，是以人為本城市與異化城市的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。

三、天津中北鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑??

（一）中北鎮(zhèn)簡介??

中北鎮(zhèn)位于天津市西南城郊結(jié)合部，是天津市規(guī)劃的“西部新城”核心區(qū)，外環(huán)線、高鐵線將鎮(zhèn)域分為東中西三個片區(qū)，面積39.78平方公里，轄22個村和23個居委會（社區(qū)工作站）。2019年，中北鎮(zhèn)常住人口約為25萬人，其中本鎮(zhèn)戶籍人口6.54萬人，人戶分離人口（本市寄宿人口）約9萬人，外來人口約10萬人，戶籍城鎮(zhèn)化率達(dá)到100%，常住人口城鎮(zhèn)化率為92%。截止目前，全鎮(zhèn)共辦理居住證約4萬本，外來人口1500余人實(shí)現(xiàn)積分落戶。全鎮(zhèn)完成地區(qū)生產(chǎn)總值104.76億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為0：43.9：56.1，一般公共預(yù)算收入完成7.66億元。經(jīng)過近些年的發(fā)展，中北鎮(zhèn)基本已經(jīng)納入天津市的主城區(qū)。目前發(fā)展中面臨的主要問題是如何適應(yīng)空間上與主城區(qū)一體化建設(shè)和徹底完成當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自身的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。中北鎮(zhèn)緊緊抓住，“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和示范小城鎮(zhèn)建設(shè)”以及“本地農(nóng)民和外來人口的居住和就業(yè)融入”具體工作推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

（二）中北鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)與路徑??

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，產(chǎn)城融合發(fā)展，提升居民生活品質(zhì)和生活水平。城鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)是促進(jìn)人口充分就業(yè)以及實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展越全面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐能力越強(qiáng)，就業(yè)的崗位就越多，就越能提供更多的就業(yè)機(jī)會和吸納更多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。中北鎮(zhèn)結(jié)合自身靠近中心城區(qū)的獨(dú)特區(qū)位條件，通過發(fā)展服務(wù)城區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，整合自身土地、自然以及市場資源條件，全面促進(jìn)以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。

（三）中北鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化成效與做法??

1.盤活集體建設(shè)用地促進(jìn)本地農(nóng)民安居樂業(yè)。中北鎮(zhèn)作為天津市第四批宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)試點(diǎn)，重點(diǎn)工作之一是解決宅基地?fù)Q房過程中，如何實(shí)現(xiàn)近郊區(qū)農(nóng)民進(jìn)城后的市民化問題。中北鎮(zhèn)開展了跨區(qū)域的集體建設(shè)用地置換，借助土地指標(biāo)的“增減掛鉤”、“占補(bǔ)平衡”政策，鎮(zhèn)政府投資30億元與靜海、薊州區(qū)以及周邊王穩(wěn)莊進(jìn)行置換，將全鎮(zhèn)域土地均調(diào)整為城市建設(shè)用地。同時，在宅基地?fù)Q房之后，中北鎮(zhèn)實(shí)施了進(jìn)城農(nóng)民一次性轉(zhuǎn)換為職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)政策，最終實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌。通過實(shí)施宅基地?fù)Q房與集體建設(shè)用地的置換，啟動房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，因此具有了足夠的資金改善農(nóng)民居住條件。中北鎮(zhèn)先后建設(shè)完成了東馬、西馬還遷小區(qū)，累計(jì)建成280萬㎡的村民住宅和320萬㎡的商品房小區(qū)，實(shí)現(xiàn)全鎮(zhèn)21個村搬入現(xiàn)代化還遷小區(qū)。同時加快完善配套設(shè)施建設(shè)，大力實(shí)施綠化美化工程。圍繞南運(yùn)河提升改造打造了運(yùn)河新景區(qū)，高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施街景立面、景觀綠化和主要道路路口設(shè)計(jì)景觀工程，新建了城市棧道公園、運(yùn)河文化廣場等一批群眾休閑健身公園和小型社區(qū)公園，人均公共綠地面積達(dá)20.3平方米，全鎮(zhèn)綠化美化率達(dá)到30%以上，提升了居民的幸福感。

2.建立了本地和外來人口統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)制度。一是每月召開公益性招聘會。不斷強(qiáng)化“中北招聘會”和樂才招聘網(wǎng)為主的就業(yè)服務(wù)體系，舉辦高端人才交流活動，全力促進(jìn)外來務(wù)工人員和本地人員就業(yè)。目前登記的就業(yè)人員4000人，每人保證推薦就業(yè)3次。旺季招聘會參加人次達(dá)到1000以上，企業(yè)200多家。此外，還開展網(wǎng)絡(luò)招聘就業(yè)服務(wù)，設(shè)置24小時求職公寓，面向企業(yè)和就業(yè)人員服務(wù)。二是開展各類就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)。依托鎮(zhèn)勞服中心、成校、智達(dá)學(xué)校、天軟學(xué)院等單位機(jī)構(gòu)，持續(xù)加大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和職業(yè)技能培訓(xùn)，根據(jù)求職人員、招聘企業(yè)的具體要求，為需求雙方提供“訂單式”崗前培訓(xùn)等服務(wù)，外來務(wù)工人員達(dá)到培訓(xùn)總?cè)藬?shù)的30%以上，同時，對有求職意愿的本鎮(zhèn)村民100%安排就業(yè)，有職業(yè)培訓(xùn)需求的本鎮(zhèn)村民100%提供專業(yè)培訓(xùn)。

3.加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。學(xué)前教育穩(wěn)步提升。按照學(xué)前教育“2+2”工程要求，加快推進(jìn)公辦園、私立普惠園建設(shè)，目前已實(shí)現(xiàn)第一中心幼兒園投入使用，第二幼兒園具備使用條件，3所民辦普惠園正式運(yùn)營，全鎮(zhèn)幼兒園學(xué)位達(dá)到6000余個，基本滿足外來務(wù)工人員和本地人員子女入園需求。今年完成標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)60個，大部分是公辦幼兒園，同時降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，每月960元，其中鎮(zhèn)里補(bǔ)貼480（只針對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口）。成規(guī)模的幼兒園共14所，可容納3800多幼兒，有47個托幼點(diǎn)，2000個幼兒?；A(chǔ)教育不斷完善。規(guī)劃建設(shè)7所小學(xué)，滿足所有適齡兒童就近免試入學(xué)。持有天津市居住證，五證齊全的外來人口隨遷子女均享受同等待遇。對所有外來人員的子女學(xué)生一律免收學(xué)雜費(fèi)，與本地生實(shí)行統(tǒng)一編班、同班授課、統(tǒng)一管理，享受與本地生相同數(shù)額的政府財(cái)政補(bǔ)貼。統(tǒng)一享受兩免一補(bǔ)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)撥發(fā)經(jīng)費(fèi)。

4.用活政府和集體經(jīng)營性資產(chǎn)，促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展。首先，集體經(jīng)濟(jì)組織通過股權(quán)確立保障農(nóng)民在集體經(jīng)營性資產(chǎn)中獲得長期收益的制度。堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，不斷完善開發(fā)區(qū)城市功能，服務(wù)現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)，提供服務(wù)設(shè)施配套，促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展。依托中北鎮(zhèn)政府通過招商局持有的120萬平方米物業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織持有的140萬平方米物業(yè)。積極導(dǎo)入綜合菜市場、大型超市、休閑娛樂場所等新業(yè)態(tài)，完善了“吃、住、行、游、購、娛”一體化的綜合配套，打造了“15分鐘便民生活圈”;建成了滿足7000名職工住宿需求的藍(lán)領(lǐng)公寓，居住2100名的高級人才公寓項(xiàng)目，確實(shí)保障了外來務(wù)工人員的居住需要、生活需要、以及交往需求。同時，西青市民中心（北區(qū)）落戶中北鎮(zhèn)，電力、社保等25個單位和部門集中進(jìn)駐中北社會事務(wù)服務(wù)中心，企業(yè)群眾辦事更加方便高效。隨著城市功能不斷完善，快手、愛奇藝、搜狐暢游、網(wǎng)易等相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)紛紛入駐，產(chǎn)城融合不斷深化。

（四）中北鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化面臨的主要問題??

1.拆遷成本上升增加了全域集體建設(shè)用地改造的難度。中北鎮(zhèn)西部片區(qū)拆遷成本2015年為60元/平方米，2019年是95元/平方米，每平方米上升了35元，同比增長58%。2019年拆遷面積為27263平米，共增加拆遷費(fèi)95萬元。

2.村辦園區(qū)騰退致使村集體經(jīng)營性收入下降明顯。大稍直口村園區(qū)整頓以來，導(dǎo)致2017年因廠房無法租賃或不能使用而減少的收入為144萬元，2019年減少租賃收入220萬元，預(yù)計(jì)2020年園區(qū)拆遷，共減少租賃收入約1200萬元。由于租賃減少，直接造成2020年村民人均減少收入7900元。若將拆遷補(bǔ)償計(jì)算在內(nèi)，清退成本還將進(jìn)一步提高。

3.商業(yè)地價(jià)溢價(jià)提升土地出讓價(jià)格。運(yùn)河水街項(xiàng)目用地拍出市中心河西區(qū)的商業(yè)地價(jià)，每畝約400萬元，容積率1.8折合樓面價(jià)約3500元/平方米，由于緊鄰運(yùn)河，區(qū)位條件優(yōu)越和環(huán)境品質(zhì)較高，將片區(qū)整體土地初始出讓價(jià)格提高了200萬元/畝，導(dǎo)致周邊公共服務(wù)施設(shè)用地出讓出現(xiàn)困難，同時提升了產(chǎn)業(yè)投資入駐中北鎮(zhèn)的成本。

4.外來人口大量涌入增加財(cái)政公共服務(wù)支出。隨著房地產(chǎn)的開發(fā)、捷威動力等汽車配套產(chǎn)業(yè)引入以及宜家、永旺等商業(yè)綜合體的開業(yè)，引入了大量的外來人口。公共服務(wù)支出以教育設(shè)施為例，由于適齡兒童的增加，出現(xiàn)了學(xué)前教育服務(wù)設(shè)施的不足的問題，隨著學(xué)齡兒童年齡的增長，未來義務(wù)教育等學(xué)位緊張等問題也將現(xiàn)顯出來。同時，教師人員編制還是按照戶籍人口來配比，因此公共服務(wù)人員編制缺乏問題較為突出。此外，基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)費(fèi)用較高，未來財(cái)政支出負(fù)擔(dān)較重。2019年一般預(yù)算內(nèi)公共財(cái)政支出約6億元，其中民生保障類支出占到總支出的90%。

四、結(jié)論與建議??

（一）鼓勵采取多元化的改造方式??

改變政府主導(dǎo)的大拆大建改造模式，激發(fā)農(nóng)民自發(fā)建設(shè)的積極性。對改造困難，農(nóng)民改造積極性較高的區(qū)域可以嘗試“政府引導(dǎo)、專業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、農(nóng)民自發(fā)實(shí)施”的改造建設(shè)模式。同時，政府做好改造片區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)配套設(shè)施，促進(jìn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。

（二）加快轉(zhuǎn)變土地開發(fā)方式??

允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與城市企業(yè)合作。在符合規(guī)劃的前提下，促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)入市，開發(fā)保障性租賃房，或聯(lián)合成立新型集體經(jīng)營主體，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)。促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，增加集體的長期收益。同時，在規(guī)劃中更多地考慮街區(qū)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行住房和經(jīng)營房屋的再利用，增加社區(qū)級的商業(yè)服務(wù)業(yè)配套設(shè)施，為不同人群提供個性化的服務(wù)。關(guān)注服務(wù)業(yè)發(fā)展的用房以及出租住房的功能，轉(zhuǎn)變單一的高樓大廈空間建設(shè)模式。

（三）加快建立現(xiàn)代化社區(qū)治理和市民化模式??

探索村集體經(jīng)濟(jì)組織向社區(qū)自治組織轉(zhuǎn)變和過渡的試驗(yàn)。確保集體經(jīng)濟(jì)組織維持原有經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系，將原來的社會治理模式平穩(wěn)讓渡到社區(qū)管理。加大對外來人口市民化的支持力度，逐步完成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程。加快外來人口積分制落戶的進(jìn)程。

（四）利用人口數(shù)據(jù)庫建立公共服務(wù)支出轉(zhuǎn)移機(jī)制??

在加快推進(jìn)人口數(shù)據(jù)庫建設(shè)的同時，根據(jù)本鎮(zhèn)戶籍人口、本市非本鎮(zhèn)戶籍人口、外來務(wù)工人員數(shù)量、結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，逐步理順事權(quán)關(guān)系，推進(jìn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，綜合考慮按現(xiàn)有人口規(guī)模調(diào)整財(cái)政支出、用地指標(biāo)、教師編制、行政編制、執(zhí)法力量等比例。

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（韓東松、周靜，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）