魯雪，李丹，朱萌，張?jiān)票?/p>

(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 林學(xué)與園林學(xué)院，安徽 合肥，230036)

0 引言

2019 年5 月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》[1](以下簡(jiǎn)稱意見)，其發(fā)布標(biāo)志著由全國(guó)到市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)土空間規(guī)劃體系基本形成，在意見中明確提出要編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，這對(duì)于新時(shí)代引導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)全面振興具有極其重要的作用。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是引領(lǐng)我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)未來發(fā)展和各項(xiàng)工作部署的重要舉措，對(duì)村莊規(guī)劃的目標(biāo)定位，編制時(shí)間也做出了一系列具體的要求。隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)一步實(shí)施，自然資源部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》[2](以下簡(jiǎn)稱《通知》)文件中明確了村莊規(guī)劃編制管理要求，提出要集中力量編制好“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃。

為了貫徹落實(shí)《通知》要求和銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署，各地都在積極探索村莊規(guī)劃的編制工作，安徽省自然資源廳目前已公開發(fā)布《安徽省村莊規(guī)劃編制工作指南(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《工作指南》)、《安徽省村莊規(guī)劃編制技術(shù)指南(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《技術(shù)指南》)[3]?！豆ぷ髦改稀泛汀都夹g(shù)指南》對(duì)安徽省的村莊規(guī)劃編制工作具有指導(dǎo)性和規(guī)范性的作用，將確保各部門各地區(qū)分類有序地推進(jìn)村莊規(guī)劃的編制，對(duì)指導(dǎo)安徽省的農(nóng)村編制實(shí)用的村莊規(guī)劃具有積極的意義。本文在對(duì)安徽省村莊規(guī)劃編制內(nèi)容與創(chuàng)新之處進(jìn)行解讀的基礎(chǔ)上，根據(jù)村莊的分類發(fā)展指引，對(duì)不同類型的村莊從村莊的發(fā)展途徑、土地利用結(jié)構(gòu)、人居環(huán)境改善等方面提出不同的規(guī)劃指導(dǎo)意見，并提出對(duì)新時(shí)期增強(qiáng)村莊規(guī)劃編制的實(shí)用性建議，以期為安徽省及周邊省份在新時(shí)期的村莊規(guī)劃編制提供一定的參考。

1 安徽省村莊規(guī)劃編制《工作指南》和《技術(shù)指南》的內(nèi)容、特色與運(yùn)用

1.1 主要內(nèi)容與創(chuàng)新之處

鄉(xiāng)村規(guī)劃作為國(guó)土空間體系的組成部分，被明確為法定規(guī)劃，同時(shí)也是鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，在我國(guó)國(guó)土空間治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中占據(jù)基礎(chǔ)性的地位，是各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃任務(wù)的最終落實(shí)，歷來受到中央和地方各級(jí)政府的重視。安徽省自然資源廳發(fā)布的《技術(shù)指南》和《工作指南》文件對(duì)新時(shí)期安徽省村莊規(guī)劃的編制提供了上位支撐和保障。

在組織形式和編制方法方面，將村莊規(guī)劃編制指南分為技術(shù)指南和工作指南，詳細(xì)地說明了規(guī)劃編制在工作和技術(shù)方面的規(guī)范，強(qiáng)化了指南的可操作性和指導(dǎo)持續(xù)性；在編制內(nèi)容上，對(duì)村莊規(guī)劃方案的編制、成果審批流程、規(guī)劃內(nèi)容和分類發(fā)展指引等作出相關(guān)規(guī)范要求，特色之處在于規(guī)范了皖北、皖中、沿江、皖西、皖南的農(nóng)村住房風(fēng)貌指引，充分體現(xiàn)了地域性，并提出了對(duì)不符合風(fēng)貌要求的住宅進(jìn)行適當(dāng)改造的途徑和方法。積極探索規(guī)劃留白機(jī)制，在“指標(biāo)留白”和“空間留白”方面分別預(yù)留不超過村莊建設(shè)用地指標(biāo)的10% 和15% 的空間作為彈性發(fā)展區(qū)，增強(qiáng)了規(guī)劃彈性和可操作性；在成果形式上，《技術(shù)指南》在成果表達(dá)上采用“村民公示版”和“報(bào)批備案版”兩種形式，以滿足不同群體的使用要求。

表1 不同類型村莊規(guī)劃內(nèi)容一覽表

1.2 《工作指南》和《技術(shù)指南》分層次運(yùn)用要點(diǎn)

安徽省村莊編制《工作指南》和《技術(shù)指南》對(duì)于新時(shí)期國(guó)土空間體系下的村莊規(guī)劃具有重要指導(dǎo)意義，各級(jí)政府主管部門和規(guī)劃編制單位應(yīng)在深入了解其主導(dǎo)思想和技術(shù)要領(lǐng)的基礎(chǔ)上，在不同層面進(jìn)行創(chuàng)新性應(yīng)用。市縣級(jí)層面要統(tǒng)籌引導(dǎo)，協(xié)調(diào)整合，考慮不同市的形象定位、資源特征、產(chǎn)業(yè)特色等制定本市縣村莊空間發(fā)展的總體方向和規(guī)劃愿景，以及縣級(jí)以下各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同類型村莊規(guī)劃編制的方向指引，建設(shè)實(shí)施的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜地制定滿足群眾需求且與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的縣域?qū)用娲迩f規(guī)劃編制任務(wù)和村莊布局工作；鎮(zhèn)鄉(xiāng)級(jí)層面要充實(shí)完善、進(jìn)一步細(xì)化上一級(jí)村莊規(guī)劃總體布局，充分了解村莊的實(shí)際需求，突出其特色，完善各村莊間的公共服務(wù)設(shè)施體系的構(gòu)建，進(jìn)一步明確各村莊的發(fā)展定位、各類空間布局、風(fēng)貌指引等規(guī)劃內(nèi)容，制定具體的村莊規(guī)劃編制指南，以推動(dòng)各類規(guī)劃在村級(jí)層面的進(jìn)一步實(shí)施；村莊層面要落實(shí)執(zhí)行，對(duì)上位規(guī)劃中的各項(xiàng)建設(shè)內(nèi)容，規(guī)劃指標(biāo)等要嚴(yán)格地落實(shí)到用地布局和用途管控中去，綜合地方試點(diǎn)村莊的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，考慮具體村莊的資源稟賦，切實(shí)改善村民的生產(chǎn)生活條件。在各級(jí)村莊規(guī)劃的編制過程中還要注重與脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略、農(nóng)村人居環(huán)境整治規(guī)劃、鄉(xiāng)村風(fēng)貌提升規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等相關(guān)規(guī)劃的融合銜接，確保能實(shí)行(表2)。

表2 不同層次村莊規(guī)劃編制內(nèi)容要點(diǎn)

2 不同類型村莊規(guī)劃編制導(dǎo)引

安徽省村莊規(guī)劃編制《技術(shù)指南》和《工作指南》將村莊分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類、搬遷撤并類及其他類5 種類型[3]，并對(duì)不同類型的村莊規(guī)劃提出規(guī)劃內(nèi)容要求概要(表1)，以及發(fā)展指引和分類參考標(biāo)準(zhǔn)等方面的基本要求，在村莊規(guī)劃編制過程中，我們應(yīng)該基于此，并根據(jù)所編制規(guī)劃的村莊在土地利用結(jié)構(gòu)、村莊發(fā)展途徑、人居環(huán)境現(xiàn)狀等，進(jìn)行深入研究，提出更有針對(duì)性的分類發(fā)展和規(guī)劃思路，并落實(shí)到規(guī)劃成果中。

2.1 集聚提升類村莊規(guī)劃編制導(dǎo)引

集聚提升類村莊一般為現(xiàn)存規(guī)模較大的中心村及其他在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍將續(xù)存的村莊。該類型村莊是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)，是鄉(xiāng)村類型的普遍表現(xiàn)形式，在土地利用規(guī)劃編制時(shí)，要根據(jù)已有的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，對(duì)村莊的宅基地和未利用地進(jìn)行整治改造，合理規(guī)劃村莊建設(shè)用地，預(yù)留村莊發(fā)展空間。宅基地治理模式要以有效的方式一次性解決農(nóng)村宅基地分配問題，以優(yōu)化鄉(xiāng)村的內(nèi)在治理，提高土地使用效率。這類村莊大多具有較大的提升價(jià)值，要鼓勵(lì)其發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)。發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐，產(chǎn)業(yè)發(fā)展才是促進(jìn)其村莊經(jīng)濟(jì)繁榮的根本，抓住村莊的本土資源優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)村莊功能轉(zhuǎn)型和空間重構(gòu)。在人居環(huán)境改善方面，統(tǒng)籌考慮與周邊村莊一體化發(fā)展，保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌的同時(shí)有序推進(jìn)村域空間的改造提升，要結(jié)合村莊自身的發(fā)展條件，以優(yōu)化環(huán)境、拆除違規(guī)建設(shè)、完善公共服務(wù)設(shè)施體系為重點(diǎn)，在村莊的原基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)彈性更新。

2.2 城郊融合類村莊規(guī)劃編制導(dǎo)引

城郊融合類村莊與城鎮(zhèn)聯(lián)系較密切，處于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，具備承接城鎮(zhèn)外溢功能。該類型村莊在土地利用規(guī)劃編制時(shí)，可考慮納入城鎮(zhèn)建設(shè)用地詳細(xì)規(guī)劃統(tǒng)籌編制，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)一發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)、空間、文化、風(fēng)貌、社會(huì)等五方面，來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間的充分互動(dòng)[4]。土地利用布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化要考慮到城鎮(zhèn)用地的擴(kuò)張，做長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，協(xié)調(diào)好各類建設(shè)用地和農(nóng)用用地之間的關(guān)系，以城鄉(xiāng)一體化土地利用管理為目標(biāo)，加強(qiáng)空間布局的管控；村莊發(fā)展途徑因其近郊區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，可通過承接城鎮(zhèn)輻射帶動(dòng)，逐步發(fā)展城郊相關(guān)產(chǎn)業(yè)，以此來帶動(dòng)村莊經(jīng)濟(jì)提升，振興鄉(xiāng)村[5]；該類型村莊應(yīng)注重改善人居環(huán)境，加快公共服務(wù)共建共享，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在保留村莊風(fēng)貌的基礎(chǔ)上，提升環(huán)境整治，村莊的治理水平向城鎮(zhèn)治理標(biāo)準(zhǔn)化看齊。

2.3 特色保護(hù)類村莊規(guī)劃編制導(dǎo)引

該類型村莊土地利用規(guī)劃編制中，要統(tǒng)籌村域空間的保護(hù)、利用與發(fā)展的關(guān)系，要尊重村莊原有的生活習(xí)俗，保持村莊整體的風(fēng)貌形態(tài)，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有文物古跡、歷史建筑、傳統(tǒng)村落以及自然田園景觀等的保護(hù)[5]。特色保護(hù)類村莊要特別注重維護(hù)村莊完整性和真實(shí)性，禁止各類土地開發(fā)利用活動(dòng)對(duì)農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的占用，將旅游開發(fā)對(duì)村莊生活風(fēng)貌的影響降到最低。該類型村莊其發(fā)展途徑要注重不同保護(hù)類村莊其各自的發(fā)展要點(diǎn)，走基于村莊自身的特色鄉(xiāng)村發(fā)展道路，可適度開展手工業(yè)、古村落旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)村莊發(fā)展道路，并制定嚴(yán)格的污染防治限制規(guī)范，以免在進(jìn)行必要的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)時(shí)破壞村莊原有的生態(tài)環(huán)境。

2.4 搬遷撤并類村莊規(guī)劃編制導(dǎo)引

該類型村莊應(yīng)以統(tǒng)籌解決村民生計(jì)和加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)為目標(biāo)，在村莊規(guī)劃編制中，可以與即將遷入的村莊的建設(shè)用地一起統(tǒng)籌規(guī)劃，以解決村民生計(jì)，改善人居環(huán)境和生產(chǎn)生活條件為目標(biāo)，合理安排各類用地。原村莊用地可通過土地綜合整治，優(yōu)化村莊土地利用結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制新建、擴(kuò)建等行為，近距離可考慮作為新建村莊的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)用地，也可將拆除的居民宅基地進(jìn)行整理復(fù)墾，優(yōu)先恢復(fù)為林地或者草地，用于生態(tài)公益林建設(shè)；搬遷撤并類村莊可發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，實(shí)行農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，以轉(zhuǎn)變村民生產(chǎn)、生活方式，提高土地利用率。新建村莊的選址不可在生態(tài)保護(hù)區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)。要統(tǒng)籌考慮到村民的生存條件和就業(yè)出路，促進(jìn)搬遷村民致富，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

2.5 其他類村莊規(guī)劃編制導(dǎo)引

《工作指南》中將除前述四種確定類型之外的暫時(shí)看不準(zhǔn)其特征分類的村莊列為其他類村莊?！都夹g(shù)指南》中提出，其他類村莊依據(jù)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中明確村莊國(guó)土空間用途管制規(guī)則和建設(shè)管控要求，作為實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可的依據(jù)，滿足村民建房、人居環(huán)境整治需要[3]。對(duì)于此類村莊規(guī)劃編制，一方面要更加注重現(xiàn)狀分析和研究，據(jù)此提出更有針對(duì)性和創(chuàng)新性的村莊發(fā)展思路和管控策略，另一方面要充分合理利用《技術(shù)指南》中彈性建設(shè)空間(規(guī)劃留白)的技術(shù)手段，對(duì)村莊發(fā)展趨勢(shì)和空間拓展方向進(jìn)行綜合研判，在原則上預(yù)留不超過規(guī)劃村莊建設(shè)用地15% 以內(nèi)的彈性發(fā)展區(qū)，以作為未充分考慮到的重大事件或重大項(xiàng)目的預(yù)留空間。

3 提高村莊規(guī)劃實(shí)用性的思考

3.1 影響村莊規(guī)劃實(shí)用的主要問題

3.1.1 村莊發(fā)展缺乏統(tǒng)籌，規(guī)劃缺乏彈性

在現(xiàn)有的村莊規(guī)劃中，往往注重單個(gè)村莊的建設(shè)發(fā)展，而缺乏在更大層面上的區(qū)域統(tǒng)籌，例如，村莊整體基礎(chǔ)設(shè)施體系的構(gòu)建，單單只對(duì)一個(gè)村莊的發(fā)展進(jìn)行策劃，會(huì)使得公共基礎(chǔ)設(shè)施布局無序，或后期需要重新調(diào)整的現(xiàn)象發(fā)生；全域整治的思維未與村莊規(guī)劃相聯(lián)合，村莊周邊的自然資源山林水系等可與村莊結(jié)合系統(tǒng)整治。村莊規(guī)劃發(fā)展具有不確定性，應(yīng)預(yù)留一定的彈性空間，各地都提出了村莊用地規(guī)劃的“留白”制度，但在村莊的規(guī)劃編制中，很少有村莊去真正落實(shí)“彈性留白空間”要求，或者說與之相應(yīng)的管控要求。

3.1.2 規(guī)劃模式過于單一，編制質(zhì)量有待提高

傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃編制中，往往注重當(dāng)前單個(gè)村莊的建設(shè)發(fā)展，缺乏區(qū)域全要素統(tǒng)籌，村莊規(guī)劃編制單位和編制主體對(duì)規(guī)劃的重要性認(rèn)識(shí)不夠，缺乏對(duì)村莊現(xiàn)狀問題的深入研究，導(dǎo)致模式化的編制成果，真正的實(shí)用性差且沒有建立動(dòng)態(tài)的基礎(chǔ)配套體系和管理體系。有的村莊仍照搬照套復(fù)刻成功模式，或者以開發(fā)為主，或過于追求“一村一品”等，這些模式都未真正的從適應(yīng)村莊自身的規(guī)劃和建設(shè)出發(fā)，脫離了村莊的本源和實(shí)際。村莊規(guī)劃編制往往只注重于空間布局和建筑形態(tài)，對(duì)全域要素的綜合考慮深度不夠，盲目追求改變，由于規(guī)劃編制質(zhì)量的參差不齊導(dǎo)致一些村莊處于無規(guī)劃的狀態(tài)。

3.1.3 規(guī)劃無法落到實(shí)處，村民參與度低

隨著相關(guān)政策的發(fā)布，各地對(duì)村莊規(guī)劃越來越重視，從省到縣都制定了村莊規(guī)劃的相關(guān)要求和政策措施，在有些地區(qū)會(huì)由于中央對(duì)村莊規(guī)劃落實(shí)的重視度將其列為當(dāng)?shù)卣?jī)效的一項(xiàng)，那么在村莊規(guī)劃編制時(shí)，政府的主導(dǎo)性可能大于以村民為主，村干部和村民被動(dòng)接受上級(jí)指令進(jìn)行村莊規(guī)劃，往往實(shí)用性不足。某些村莊規(guī)劃中，規(guī)劃目標(biāo)的設(shè)定過大或規(guī)劃內(nèi)容過于繁雜，村民對(duì)規(guī)劃缺乏信心。同時(shí)，有些地區(qū)的村民文化水平相對(duì)不高，規(guī)劃設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)在前期調(diào)研過程中，沒有“融入”地方關(guān)系，對(duì)地方知識(shí)進(jìn)行學(xué)習(xí)，不被村民接受，這就導(dǎo)致村莊規(guī)劃成果雖已按要求公示，但是由于成果文件都是專業(yè)性圖紙和說明書，村民很難理解規(guī)劃內(nèi)容，導(dǎo)致村民真正參與度不高[6]。

3.2 新時(shí)期實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制路徑

國(guó)土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃層面的法定規(guī)劃，空間規(guī)劃改革重點(diǎn)是要統(tǒng)籌全域全要素空間，注重管理和實(shí)施。實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制要結(jié)合村民的意愿、符合實(shí)際并能落地實(shí)施，要切實(shí)“有用、好用、管用”，以上位規(guī)劃為指引，以需求和問題為導(dǎo)向，自上而下和自下而上結(jié)合，來解決好村莊發(fā)展的實(shí)際需求，通過實(shí)踐來探索村莊規(guī)劃編制路徑。

3.2.1 落實(shí)上位規(guī)劃，逐步推進(jìn)村莊規(guī)劃編制工作

新時(shí)代，國(guó)土空間體系下的村莊規(guī)劃的編制工作要有規(guī)劃、分類分期逐步開展。市縣政府層面要發(fā)揮其對(duì)村莊規(guī)劃編制工作開展的領(lǐng)導(dǎo)力，做好支撐和保障作用，各主管部門要做好本職工作，共同促進(jìn)村莊規(guī)劃工作開展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要切實(shí)組織編制好村莊規(guī)劃，村莊規(guī)劃的傳導(dǎo)性是雙向的，不僅要落實(shí)上位法定規(guī)劃的要求，也要向上傳導(dǎo)地方的實(shí)際需求，要明確村民參與機(jī)制，通過適宜的方式動(dòng)員培訓(xùn)村民，以村民為中心，引導(dǎo)村民和村民委員會(huì)積極參與村莊規(guī)劃編制的工作準(zhǔn)備、方案編制、規(guī)劃成果審批等各個(gè)環(huán)節(jié)。村民委員會(huì)要做好村民與上級(jí)溝通的橋梁作用，及時(shí)將村莊規(guī)劃的一些主要內(nèi)容通過村規(guī)民約體現(xiàn)出來，構(gòu)建良性互動(dòng)的村莊治理體系。目前，在國(guó)土空間體系下，有的市縣層面的國(guó)土空間規(guī)劃編制尚未完成，其作為上位規(guī)劃，會(huì)導(dǎo)致在一段時(shí)間內(nèi)村莊規(guī)劃沒有明確的指導(dǎo)，在過渡時(shí)期，各級(jí)部門在村莊規(guī)劃的編制中要形成合力，進(jìn)一步推進(jìn)新體系下在管控內(nèi)容、布局等方面的落實(shí)。

為了推動(dòng)村莊規(guī)劃編制工作逐步開展，經(jīng)各地方推薦，安徽省選取16 個(gè)行政村來開展“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制試點(diǎn)工作，且印發(fā)了相關(guān)工作通知，試點(diǎn)時(shí)間到2021 年底，以安徽省村莊編制技術(shù)指南和工作指南為指導(dǎo)，來探索不同類型的村莊規(guī)劃編制路徑，在工作機(jī)制、技術(shù)方法、“多規(guī)合一”、成果表達(dá)方面探索編制創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，以期更好地推進(jìn)村莊規(guī)劃編制工作的進(jìn)行。

3.2.2 以問題和需求為導(dǎo)向編制規(guī)劃，統(tǒng)籌全域空間，全面構(gòu)建規(guī)劃內(nèi)容體系

新時(shí)期村莊規(guī)劃要在前期調(diào)查的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行科學(xué)定位明確未來發(fā)展導(dǎo)向；要統(tǒng)籌全域空間，注重底線管控，規(guī)劃編制內(nèi)容要在已有的工作成果上，充分納入上位規(guī)劃傳導(dǎo)的要點(diǎn)，再結(jié)合村莊的實(shí)際情況和發(fā)展需求，以問題和需求為導(dǎo)向編制規(guī)劃。新時(shí)代的村莊規(guī)劃在多規(guī)沖突與融合的基礎(chǔ)上，以最小的行政單位—村為單元，來從全局角度安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)等空間[7]，重視三生空間的協(xié)調(diào)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)村莊功能布局的合理化。生活空間上，在對(duì)土地高效利用的前提下結(jié)合村民意愿來實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地騰退，節(jié)約集約建設(shè)用地，在滿足村莊生活的同時(shí)注重品質(zhì)的提升。生產(chǎn)空間上，在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，可通過優(yōu)化基本農(nóng)田布局來保障村民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)而在區(qū)域內(nèi)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，在村莊產(chǎn)業(yè)所需的建設(shè)用地指標(biāo)上要與土地增減掛鉤相結(jié)合。生態(tài)空間上，在科學(xué)劃定生態(tài)紅線的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步塑造村域范圍內(nèi)的景觀空間，來提升村莊的人居環(huán)境，同時(shí)還要完善宅基地、建設(shè)用地等復(fù)墾用地以及水域、廢棄礦地的生態(tài)修復(fù)。

在村莊規(guī)劃中，要形成良好的三生關(guān)系和滿足村民的實(shí)際需求，還應(yīng)在《技術(shù)指南》的指引下，探索留白策略的具體實(shí)施路徑，合理預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)，還需要有針對(duì)性的考慮當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在規(guī)劃中預(yù)留產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，在不占用永久基本農(nóng)田和不破壞生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，充分利用村莊現(xiàn)有的建筑和農(nóng)林地等不同的資源來發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。當(dāng)村莊規(guī)劃落地實(shí)施之后，還要注重引導(dǎo)村民維護(hù)村莊的人居環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施，作為村莊的生活者，要有不斷為村莊發(fā)展“添磚加瓦”的思維，通過構(gòu)建實(shí)用性的村莊規(guī)劃框架(如圖1)來進(jìn)一步推動(dòng)村莊規(guī)劃的合理性編制。

3.2.3 以村民為主體，探索符合地方實(shí)際的成果模板

實(shí)用性的村莊規(guī)劃，不僅要體現(xiàn)上位規(guī)劃的各項(xiàng)要求，還要易于讓村民理解與接受，使之成為土地利用中的自覺行為，村民參與規(guī)劃是確保村莊規(guī)劃實(shí)用性的關(guān)鍵。為充分獲取村民的訴求，使村莊規(guī)劃達(dá)到科學(xué)有效的工作要求，在《工作指南》中已明確了村民的參與機(jī)制，是由村委會(huì)引導(dǎo)村民來全過程參與方案的編制，應(yīng)在此基礎(chǔ)上本著上下聯(lián)動(dòng)，多方協(xié)同的原則，做到村委會(huì)、規(guī)劃設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)、政府部門、社會(huì)力量和施工團(tuán)隊(duì)五方共同參與的規(guī)劃模式來開展規(guī)劃編制工作，使規(guī)劃成果切實(shí)結(jié)合地方實(shí)際，滿足村民意愿，再通過專業(yè)技術(shù)的加持，會(huì)更具可操作性性，更實(shí)用；村莊規(guī)劃要避免過度將新興的設(shè)計(jì)納入到村莊建設(shè)中，同時(shí)也要考慮在城鎮(zhèn)化的影響下，鄉(xiāng)村地區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)、生活方式、價(jià)值觀念等都在發(fā)生變化[8]，要尊重村莊的自然山水格局，對(duì)現(xiàn)有的資源進(jìn)行組織升華，通過試點(diǎn)村莊經(jīng)驗(yàn)持續(xù)探索地方實(shí)際的成果模板。

圖1 實(shí)用性村莊規(guī)劃框架構(gòu)建

4 總結(jié)與討論

在國(guó)土空間規(guī)劃體系建立的背景下，村莊規(guī)劃有別于傳統(tǒng)的問題導(dǎo)向和優(yōu)先利用資源的思維方式，應(yīng)以目標(biāo)和需求為導(dǎo)向，將國(guó)土空間規(guī)劃的核心思想融入到村莊規(guī)劃編制之中，以實(shí)現(xiàn)生活、生產(chǎn)、生態(tài)空間的和諧共融。實(shí)用性村莊規(guī)劃編制的提出，來自對(duì)實(shí)踐的反思，以解決村莊發(fā)展的實(shí)際需求為主，強(qiáng)調(diào)面向管理和實(shí)施，村莊規(guī)劃作為重要組成內(nèi)容，規(guī)劃編制工作者們需要不斷地去探索和思考實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制路徑。村莊發(fā)展問題具有動(dòng)態(tài)性，在注重物質(zhì)性建設(shè)的同時(shí)需要有完整的體系構(gòu)成。在安徽省探索村莊規(guī)劃編制路徑的關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)，加強(qiáng)村莊分類規(guī)劃編制指導(dǎo)和增強(qiáng)村莊規(guī)劃的實(shí)用性能使村莊的發(fā)展更明確，使不同類型的村莊在資源利用和管理編制方面更具有針對(duì)性，有效引導(dǎo)村莊未來的發(fā)展與管控，以期村莊規(guī)劃能夠真正地實(shí)用、好用、管用。