尚 曉

（鄧州市財(cái)政局，河南 鄧州 474150）

隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)速度加快，縣級的融資平臺公司在不斷進(jìn)步的同時(shí)也開始借鑒省市融資平臺公司運(yùn)營操作模式，并且依靠政府來進(jìn)行大規(guī)模的舉債融資，從而造成了企業(yè)由于融資規(guī)模的擴(kuò)大，形成內(nèi)部管理比較混亂，加大了企業(yè)的償債和運(yùn)營壓力?？h級融資平臺公司是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下地方財(cái)政財(cái)力的補(bǔ)給，同時(shí)也作為縣級投融資體系建設(shè)的主力軍，擔(dān)負(fù)著周邊社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域內(nèi)民生質(zhì)量改善的責(zé)任?？h級融資平臺公司在經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來看，是各縣發(fā)展重要的組成部分，但是由于快速發(fā)展，在企業(yè)內(nèi)部形成了各種缺陷和一些問題，因此，我們當(dāng)下應(yīng)當(dāng)正確引導(dǎo)糾正縣級融資平臺公司存在的問題，并給予關(guān)注加以正確引導(dǎo)糾正，以便朝著市場化的目標(biāo)前進(jìn)。

一、縣級融資平臺公司的運(yùn)營管理基本模式

縣級融資平臺公司其經(jīng)營管理基本模式：各融資平臺公司因經(jīng)營過程中形成的資金短缺，可以通過縣政府及相關(guān)主體投入資金等方式來緩解企業(yè)融資壓力，縣級融資平臺公司獲得資金后來投資轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)的道路建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)等，并成功獲得銀行信貸貸款和各類社會(huì)資本，從而確保建設(shè)項(xiàng)目資金上的充足。獲得地方政府相關(guān)主體的財(cái)政補(bǔ)貼后，縣級融資平臺公司從理論上講取得了一定的資金收益，而且信用評級得到了提升，使融資平臺公司在通過后續(xù)的債務(wù)的持續(xù)滾動(dòng)，加強(qiáng)了資金流動(dòng)性，使其具備了能夠繼續(xù)開展其他公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)營能力。

二、當(dāng)前投融資平臺公司經(jīng)營管理存在的問題

1.融資費(fèi)用增大，償債壓力增加

政府性債務(wù)一般規(guī)模大、融資成本較高，其形成的方式一般有墊款工程、延期支付、融資租賃、回購等，不但籌資費(fèi)用增加，而且會(huì)增加償債壓力。融資成本一般高于同期銀行貸款利率，這種融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管。如果出現(xiàn)回購資金的空掛問題，發(fā)行人在財(cái)務(wù)指標(biāo)上規(guī)定，與市政府簽訂了BT回購合同，投資公司在發(fā)行企業(yè)債券時(shí)，要滿足對主營業(yè)務(wù)收入及經(jīng)營性現(xiàn)金流的要求。協(xié)定簽署后，如果財(cái)政資金沒有及時(shí)的到位，投資公司就會(huì)形成了巨額的“長期應(yīng)收賬款”掛賬，就形成了資金空掛的問題。

2.不規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)

各縣級融資平臺公司當(dāng)前都在進(jìn)一步的完善董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和法人治理結(jié)構(gòu)體系，日常也召開職工代表大會(huì)。但從決策的層面來看，不管是在人事任命上、還是在具體管理，實(shí)質(zhì)上政企并沒有完全分開，地方政府或相關(guān)主管部門在決策上還掌控著縣級融資平臺公司，與地方政府之間存在直接的關(guān)系，比如國有企業(yè)管理層的人事任免權(quán)、項(xiàng)目立項(xiàng)管理權(quán)限、資金使用管理權(quán)分別在縣級發(fā)改部門、地方黨委政府組織部門、在縣級財(cái)政部門， 企業(yè)依法獨(dú)立自主經(jīng)營的權(quán)利受限，政府職能與國有資產(chǎn)出資人職沒有完全的分開， 縣級融資平臺公司未能合理設(shè)置公司戰(zhàn)略、薪酬與考核、內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)管理等內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)，沒有完善的公司組織結(jié)構(gòu)。過度的行政化的決策會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目資金使用效率偏低、不容易控制建設(shè)期間成本、項(xiàng)決策隨意性較大等問題，在實(shí)際運(yùn)營中平臺公司只能作為決策的執(zhí)行者，特別是在項(xiàng)目選擇上不斷重復(fù)建設(shè)，從而不能進(jìn)行充分合規(guī)翔實(shí)的論證一些在市場競爭力較差的項(xiàng)目。

3.盈利能力不強(qiáng)

企業(yè)的主營業(yè)務(wù)利潤和政府的各類財(cái)政補(bǔ)貼是縣級融資平臺公司產(chǎn)生收益的兩個(gè)渠道，其中市政基礎(chǔ)設(shè)施工程代建、土地整理開發(fā)等項(xiàng)目收益是企業(yè)的主營業(yè)務(wù)利潤，當(dāng)前全國政府融資平臺公司平均資產(chǎn)利潤率很低，不到1.3%，而縣級平臺公司資產(chǎn)利潤率更低，幾乎沒有盈利；另一種是政府的各類財(cái)政補(bǔ)貼。作為融資平臺公司的營業(yè)外收入，政府補(bǔ)助是企業(yè)是否盈利的重要因素，直接影響著縣級融資平臺公司的利潤。在大多數(shù)情況下，地方政府機(jī)構(gòu)為了做大縣級融資平臺公司資產(chǎn)，確保企業(yè)達(dá)到金融機(jī)構(gòu)授信所設(shè)置的評價(jià)條件，通常會(huì)將一些城市道路橋梁、公益性的公園等一些沒有變現(xiàn)能力或者變現(xiàn)能力很差的固定資產(chǎn)注入企業(yè)。此類資產(chǎn)在企業(yè)資產(chǎn)中占據(jù)了較大的比重，但是幾乎不能為企業(yè)帶來任何的經(jīng)營利潤，卻實(shí)質(zhì)上是企業(yè)資產(chǎn)中的“水分”。這部分沒有變現(xiàn)能力或無變現(xiàn)能力比較差的資產(chǎn)，一旦成為企業(yè)到了貨幣性資產(chǎn)已經(jīng)無力償還債務(wù)而需要作為充抵的時(shí)候，對于金融機(jī)構(gòu)來說這些資產(chǎn)債務(wù)將變得毫無作用。

4.外部政策帶來的風(fēng)險(xiǎn)

對于當(dāng)前縣級融資平臺公司來說，在目前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、提速換擋的大環(huán)境下，將會(huì)遇到兩方面的政策風(fēng)險(xiǎn)：一是在宏觀調(diào)控層面。我國貨幣政策自2008年金融危機(jī)后，是比較積極和適度寬松的。因此為了維持融資平臺公司持續(xù)經(jīng)營和年復(fù)一年不斷增加的項(xiàng)目建設(shè)需求，也將導(dǎo)致銀行對平臺公司的信用貸款必須在不間斷的各個(gè)年度內(nèi)維持在一定的高速增長線上。這樣周而復(fù)始，必然會(huì)使宏觀政策的調(diào)整區(qū)域有所限制，也會(huì)降低貨幣信貸調(diào)控政策的綜合效果。二是從資金循環(huán)過程來看。土地的價(jià)格是縣級融資平臺公司正常經(jīng)營運(yùn)轉(zhuǎn)的重要支柱，平臺公司獲取增值收益很多項(xiàng)目都需要依靠土地整理開發(fā)出售而持續(xù)拉升的。然而地價(jià)的上漲會(huì)刺激房價(jià)的不斷上漲，購房者其他支出會(huì)被擠占壓縮，消費(fèi)和投資比例的失衡被拉開，將會(huì)降低他們整體消費(fèi)水平，這也違背了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念。地方政府融資平臺公司還貸壓力會(huì)隨著房地產(chǎn)調(diào)控、財(cái)政稅收等各項(xiàng)政策調(diào)控作用將不斷增大，因宏觀政策調(diào)整而融資平臺公司產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的概率也將增大。

5.尚未形成良好的償債機(jī)制

城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性行業(yè)是當(dāng)前很多債務(wù)資金主要投資項(xiàng)目，但公益性項(xiàng)目償債資金往往來源比較單一，投資缺乏“造血功能”。償債資金由于土地收益兌現(xiàn)難度增加從而缺乏保障，同時(shí)到期清償債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)增加。當(dāng)前融資平臺公司正在探索建立以自身盈利來償債的工作機(jī)制，來適應(yīng)沒有建立償債準(zhǔn)備金制度的情況。根本原因就是：首先，平臺公司資產(chǎn)質(zhì)量不高，沒有較強(qiáng)的抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。雖然資產(chǎn)規(guī)模雖大，但缺乏經(jīng)營性資產(chǎn)，多為公益性資產(chǎn)。其次，融資渠道單一。平臺公司利用資本市場直接融資比例過低，往往依賴于銀行中長期貸款等負(fù)債方式，缺乏不間斷的融資通道。最后，持續(xù)經(jīng)營模式欠缺。融資平臺公司要完全按照政府要求實(shí)施項(xiàng)目，承擔(dān)了圍繞投資項(xiàng)目為主的融資及建設(shè)的職能。但在實(shí)際運(yùn)作過程中，因沒有賦予經(jīng)營性資源，不但缺乏自身造血功能和產(chǎn)出效益、而且缺乏經(jīng)營動(dòng)力和持續(xù)經(jīng)營的運(yùn)作模式。

三、如何完善投融資平臺公司經(jīng)營管理

1.規(guī)范投融資公司管理，優(yōu)化投融資體制

（1）通過明確政企關(guān)系，對投融資平臺治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善。行政職能要與經(jīng)營功能相脫離，劃分政府公共管理與國有資產(chǎn)出資人各自職能，能夠使投融資公司實(shí)現(xiàn)政資分開、政企分開，既能夠參與重大項(xiàng)目建設(shè)，對縣屬投融資公司的房地產(chǎn)重新評估，又能實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，增加價(jià)值，增強(qiáng)抵押擔(dān)保能力。

（2）通過改革，完善投融資體制。在黨的十八屆三中全會(huì)中，已提出要對國有資本授權(quán)經(jīng)營體制進(jìn)行改革，并強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)管和完善國有資產(chǎn)管理體制，按市場化方式運(yùn)作對融資公司應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管、政企分開，自主經(jīng)營、績效考核的思路來構(gòu)建融資公司。

（3）滿足銀行信貸條件、做實(shí)縣屬投融資公司注冊資本?？h屬投融資公司如注冊資本不實(shí)的，由主管部門作為出資人、縣財(cái)政安排資金增加注冊資本。

2.創(chuàng)新融資方式，激活民間資本

民間資本在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有很大的比重，融資平臺公司對其要有充分的認(rèn)識，并積極拓展激活民資，推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，全面帶動(dòng)民間資本參與縣域經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展，保持縣域經(jīng)濟(jì)具有足夠的活力。

（1）引入民間資來促進(jìn)融資理念的改變。政府投入作為當(dāng)前重要項(xiàng)目建設(shè)的主體，要改變這種理念就應(yīng)鼓勵(lì)多渠道融資。在投融資公司資本金里面應(yīng)當(dāng)逐步轉(zhuǎn)讓競爭性項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)，轉(zhuǎn)讓收入所得將充實(shí)。在籌集資金時(shí)可以通過市場化運(yùn)作方式，也可以通過招標(biāo)出讓經(jīng)營權(quán)等方式來對幫助新增經(jīng)營型項(xiàng)目引入民間資本，吸收民間投資方式具有多樣化，可以通過獨(dú)資、合作，也可以通過聯(lián)營、參股經(jīng)營等方式。政府投入可以通過市場化運(yùn)作，改變之前以公益性項(xiàng)目為主的模式，轉(zhuǎn)化財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目性質(zhì)。

（2）變間接融資為直接融資，不斷探索地方債融資。國家目前已經(jīng)堵住了銀行貸款流入政府公益性建設(shè)項(xiàng)目，上級政府批準(zhǔn)并代發(fā)地方債是這種項(xiàng)目續(xù)建獲得資金需求的主要途徑。

（3）采用先進(jìn)方法激活民間資本。實(shí)現(xiàn)多元化融資，運(yùn)用BOT、TOT、PPP等模式引入民間資本、戰(zhàn)略投資者等創(chuàng)造條件吸引民間資本參與政府投資，通過市場化運(yùn)作途徑，促進(jìn)投融資公司規(guī)范管理，改善投融資公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。這樣可以避免政府直接投資的弊端，吸引民間資本參與政府投資，減輕財(cái)政還款壓力，在取得穩(wěn)定的收益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)多方共贏。

3.優(yōu)化管理體制，激發(fā)內(nèi)生潛力

（1）完善現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。首先，為使各治理主體權(quán)責(zé)能夠有效的劃分，需要健全法人治理制度體系，完善組織架構(gòu)，并明確法人治理結(jié)構(gòu)中黨組織的地位。其次，優(yōu)化企業(yè)董事會(huì)組成結(jié)構(gòu)，優(yōu)化各治理主體職責(zé)，也可以通過聘請當(dāng)?shù)赜忻钠髽I(yè)家在企業(yè)原有董事會(huì)人員的基礎(chǔ)上增加為外部董事，從外部打破決策機(jī)制弊端，構(gòu)建專業(yè)互補(bǔ)的董事會(huì)，使內(nèi)部董事、外部董事和職工董事合理搭配。

（2）優(yōu)化薪酬考核體系，轉(zhuǎn)換選人用人機(jī)制。首先，平臺公司在人事任免機(jī)制上，應(yīng)當(dāng)逐步轉(zhuǎn)變行政化的模式為市場化的公開招聘，自主化的招聘集聚人才，招聘高精尖和專業(yè)性人才。聘用職業(yè)經(jīng)理人要按照“效益化考核、市場化選聘、差別化薪酬”原則創(chuàng)建激勵(lì)約束機(jī)制、管理制度和相應(yīng)的退出機(jī)制。其次，在薪酬體系考核方面，增強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部激勵(lì)，以效益為導(dǎo)向的基礎(chǔ)上實(shí)行工資總額定額分類確定工資效益指標(biāo)，要做實(shí)考核機(jī)制。制定相應(yīng)的績效監(jiān)督考核激勵(lì)薪酬體系，依據(jù)員工自身能力及企業(yè)的內(nèi)部崗位分工，分多層次薪級，設(shè)置寬幅薪酬制。一是企業(yè)設(shè)定的員工崗位薪酬應(yīng)結(jié)合工作任務(wù)量和完成效率等指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)薪酬升降；二是制定具有差異的薪酬結(jié)構(gòu)比不斷提升各層級員工的動(dòng)力。如企業(yè)對發(fā)揮作用大的職工層在任職期間設(shè)置一定比例的基金，在任職期滿后才給予發(fā)放，或適當(dāng)提升績效考核薪酬所占的比例，而對于一般工作人員，則應(yīng)體現(xiàn)保障作用，降低其績效薪酬占總額比例適當(dāng)。

（3）建立健全企業(yè)管控體系。企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)張和資源的優(yōu)化配置可以通過兼并重組來實(shí)現(xiàn)，因此要建設(shè)全方位的監(jiān)督管控體系，實(shí)質(zhì)控制下屬子公司經(jīng)營與財(cái)務(wù)，明晰上下協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)的運(yùn)營能力和工作效率。

4.構(gòu)建債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，完善風(fēng)險(xiǎn)等級管理

企業(yè)為保障轉(zhuǎn)型成功，要通過構(gòu)建現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)控制體系。融資平臺企業(yè)運(yùn)營的城市建設(shè)資金規(guī)模比較大，跟一般企業(yè)相比，因此其管理方式和風(fēng)險(xiǎn)控制也要有所區(qū)別，需要制定風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督管控機(jī)制，通過事前預(yù)防、事中監(jiān)管、事后跟蹤，實(shí)現(xiàn)公司的整體風(fēng)險(xiǎn)控制。

（1）把各項(xiàng)目分成三個(gè)類別：第一，經(jīng)營類，具有一般公司項(xiàng)目屬性，可運(yùn)營資金在市場化的通行條件下充足獲取，能夠給企業(yè)帶來穩(wěn)定收益。此種類型的項(xiàng)目是是市場化轉(zhuǎn)型能否成功地關(guān)鍵，也是企業(yè)未來運(yùn)營發(fā)展的培育重點(diǎn)。第二，風(fēng)險(xiǎn)類，主要指的是融資平臺公司通過建設(shè)市政公益配套公園、道路等純公益性項(xiàng)目幫助政府代建的，各項(xiàng)目并無實(shí)質(zhì)性現(xiàn)金流入，并以市場化回購機(jī)制制約其風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)重點(diǎn)壓縮。預(yù)估建設(shè)項(xiàng)目的未來現(xiàn)金流，提高立項(xiàng)準(zhǔn)入條件并嚴(yán)格審核風(fēng)險(xiǎn)等級較高的項(xiàng)目，綜合考慮市場環(huán)境判定的風(fēng)險(xiǎn)等級，盡量運(yùn)用市場化方式投資項(xiàng)目。第三，平衡類，在公益性與盈利性兼具的政府計(jì)劃項(xiàng)目中，要實(shí)現(xiàn)盈虧總體上的平衡。此類項(xiàng)目爭取以最少的資金占用獲取最高的社會(huì)投資效益，重視預(yù)期收益、投入成本和收益平衡點(diǎn)。

（2）建立防火墻制度。融資平臺公司可以經(jīng)過整合重組成不同專業(yè)性的分公司，同時(shí)根據(jù)現(xiàn)金流預(yù)期和建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)情況，分公司未來融資成本各不相同，形成不同的融資板塊類型。所以應(yīng)設(shè)置防火墻，隔離各子公司與各項(xiàng)目之間可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。第一，要構(gòu)建信用之墻，為使公司穩(wěn)健發(fā)展，避免風(fēng)險(xiǎn)類項(xiàng)目影響公司和項(xiàng)目各主體信用能力，應(yīng)限制之間相互擔(dān)保。第二，要構(gòu)建資金之墻，避免地方財(cái)政赤字的補(bǔ)償經(jīng)營類項(xiàng)目，限制子公司和項(xiàng)目各主體之間超額借貸，筑牢資金安全墻，避免他們之間各種形式資金過度流動(dòng)。

（3）建立風(fēng)險(xiǎn)管控預(yù)警機(jī)制。融資平臺公司在變革中不可避免地成為債務(wù)償還的主體，因此，科學(xué)合理的償債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制已在平衡類和經(jīng)營類項(xiàng)目中制定，是融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的前提，兩類項(xiàng)目在持續(xù)性運(yùn)作中要有充足的資金?？梢詮膬煞綄用嫒胧诌M(jìn)行操作：一是要明確債務(wù)規(guī)模“紅線”。為確保企業(yè)在紅線范圍內(nèi)平穩(wěn)運(yùn)行，融資平臺公司評估總體的可負(fù)債動(dòng)態(tài)容量，全面清產(chǎn)核資各分公司和項(xiàng)目。二是重視債務(wù)償還期限結(jié)構(gòu)。與政府信用脫鉤后，融資平臺公司存有破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，融資能力有所下降。在實(shí)際企業(yè)運(yùn)行管理中，會(huì)產(chǎn)生錯(cuò)配的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槿谫Y債務(wù)期限與項(xiàng)目建設(shè)周期完全匹配可能性較小，從長遠(yuǎn)角度需要要制定相應(yīng)的債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

（4）建立內(nèi)部資信評估機(jī)制?？茖W(xué)、合理、有效的信用評估，能夠降低融資成本，企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立資信評估機(jī)制，與項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)等級相匹配，有計(jì)劃地精準(zhǔn)提高各項(xiàng)目資信等級。運(yùn)營管理中可獲取的收益回報(bào)是平衡類和經(jīng)營類項(xiàng)目信用等級的評定依據(jù)，所以這兩類項(xiàng)目能否實(shí)現(xiàn)資金平衡需要企業(yè)建立以市場為導(dǎo)向的資信評估機(jī)制。同時(shí)企業(yè)還應(yīng)把握現(xiàn)金流量測算結(jié)果，在發(fā)展規(guī)模和運(yùn)營潛力的基礎(chǔ)上，不斷降低違約而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)類項(xiàng)目的信用水平由地方財(cái)政的投資額決定，對項(xiàng)目是否可持續(xù)投資進(jìn)行判斷，還要建立以財(cái)政撥付能力為基礎(chǔ)的資信評估機(jī)制，提升融資平臺企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范的能力。

（5）縣級融資平臺公司變革轉(zhuǎn)型可以分為三種路徑：一是業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，利用區(qū)域資源稟賦創(chuàng)新，提升其市場競爭優(yōu)勢，做大做強(qiáng)傳統(tǒng)經(jīng)營性模塊，培育新型經(jīng)營性板塊；二是運(yùn)營管理轉(zhuǎn)型，要優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)體系，積極推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展；三是投融資轉(zhuǎn)型，積極參與 PPP 項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營，在資本金規(guī)模、資產(chǎn)質(zhì)量上發(fā)揮市場化融資主體的優(yōu)勢。