四川大學(xué)公共管理學(xué)院 黃杰

一、問題的提出

基層社區(qū)治理是近年來我國學(xué)術(shù)界頗為關(guān)注的熱點(diǎn)議題，其關(guān)注的焦點(diǎn)之一就是社區(qū)居委會(huì)減負(fù)改革。居委會(huì)連接著政府與基層社會(huì)，在我國城市基層治理中發(fā)揮著不可替代的作用，隨著我國城市建設(shè)不斷推進(jìn)，社區(qū)居委會(huì)建設(shè)不斷加強(qiáng)，在基層社會(huì)管理與服務(wù)中的地位越來越突出，發(fā)揮的作用及承擔(dān)的責(zé)任也越來越重要。但社區(qū)居委會(huì)行政化問題日趨嚴(yán)重，這不僅對社區(qū)治理效能和居民自治產(chǎn)生了影響，還影響國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

基于此，國家采取了一系列措施。2015年是居委會(huì)減負(fù)改革實(shí)踐的分水嶺，在此之前的改革都是以地方自主探索為主，盡管國家層面進(jìn)行了一定引導(dǎo)，但從未發(fā)布過任何專門的文件解決居委會(huì)負(fù)擔(dān)過重的問題。2015年7月，民政部、中央組織部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作的通知》（以下簡稱《通知》），這標(biāo)志著居委會(huì)減負(fù)改革邁向了系統(tǒng)推進(jìn)的步伐，開始關(guān)注頂層設(shè)計(jì)。2019年是居委會(huì)減負(fù)改革的重要節(jié)點(diǎn)，中央將2019年定為基層減負(fù)年，引發(fā)了學(xué)術(shù)界對形式主義、基層負(fù)擔(dān)重的廣泛探討。2020年，中共中央辦公廳發(fā)布了《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，再次提到了“真減負(fù)、減真負(fù)”問題。基層減負(fù)已經(jīng)上升為一種系統(tǒng)的國家行為，關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，居委會(huì)減負(fù)與否更是決定了基層減負(fù)的成敗。

盡管政府出臺(tái)了一系列措施剝離居委會(huì)的行政職能，但居委會(huì)行政化問題持續(xù)存在。比如，《通知》中明確規(guī)定應(yīng)該由基層人民政府及其職能部門、街道辦事處負(fù)責(zé)的工作，不得轉(zhuǎn)交給社區(qū)，但由于基層政府是資源分配權(quán)和控制權(quán)的所有者，這反而增加了居委會(huì)對基層政府的組織依賴。因此，本文嘗試以居委會(huì)減負(fù)改革的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)為基礎(chǔ)，剖析造成居委會(huì)行政負(fù)擔(dān)過重的內(nèi)在機(jī)理，進(jìn)而揭示居委會(huì)減負(fù)改革發(fā)展前景。

二、居委會(huì)去行政化改革邏輯：正式制度約束

（一）組織變革：為居委會(huì)塑造減負(fù)的制度條件

1999年民政部印發(fā)《全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作方案》，首次明確提出“社區(qū)自治，議行分設(shè)”原則，“居站分離”就是對“議行分設(shè)”的實(shí)踐探索。居站分離是把居委會(huì)從行政職能中剝離出來，設(shè)立一個(gè)專門的社區(qū)工作站，承接由政府下派的行政事務(wù)，居委會(huì)則專事自治，以減輕其負(fù)擔(dān)。從改革實(shí)際效果來看，“居站分離”通過將行政事務(wù)轉(zhuǎn)移到社區(qū)工作站，在一定程度上減輕了居委會(huì)負(fù)擔(dān)，但也存在一些消極后果。比如居委會(huì)邊緣化問題。由于社區(qū)工作站承接了大部分工作，居委會(huì)無所事事，成為擺設(shè)，除居委會(huì)副主任外，僅設(shè)一名專職人員，其功能一般也僅限于為居民加蓋居委會(huì)證明的公章。

2009年全國人大常委會(huì)宣布廢止《城市街道辦事處條例》，這為撤銷街道辦事處在法律上掃清了障礙。“撤街強(qiáng)社”是撤銷街道辦事處，由轄區(qū)政府直接管轄社區(qū)，通過減少行政層級(jí)，實(shí)現(xiàn)居委會(huì)去行政化改革。從實(shí)際的改革效果看，存在一些問題，人員分流安置問題。撤銷街道辦后，原街道辦人員應(yīng)如何安置？從各地的實(shí)踐探索來看，大部分地區(qū)是將街道辦事處人員安排到居委會(huì)中，但居委會(huì)事業(yè)“編制”數(shù)量增加，導(dǎo)致居委會(huì)行政化趨勢進(jìn)一步加強(qiáng)而不是減弱。

（二）機(jī)制創(chuàng)新：在制度存量的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化和調(diào)整

2015年，民政部、中央組織部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作的通知》，以減負(fù)增能的形式，啟動(dòng)了對居委會(huì)去行政化改革的政策議程。“準(zhǔn)入清單”是通過法律確定社區(qū)工作的各項(xiàng)事務(wù)，厘清政府與居委會(huì)之間的職責(zé)邊界，以實(shí)現(xiàn)居委會(huì)減負(fù)改革目標(biāo)。實(shí)際運(yùn)行中存在不少問題，比如政策變通。在行政準(zhǔn)入模式下，居委會(huì)有權(quán)根據(jù)權(quán)力清單的內(nèi)容拒絕執(zhí)行不在依法協(xié)助行政事項(xiàng)清單中的行政事務(wù)，但在歷史慣性下，上級(jí)政府部門為了便宜行事，往往通過領(lǐng)導(dǎo)批示、“打招呼”等方式實(shí)現(xiàn)行政事務(wù)的下沉。

2004年，上海市民政部提出社區(qū)、社工、社團(tuán)，“三社互動(dòng)”的概念，“三社互動(dòng)”是“三社聯(lián)動(dòng)”模式的雛形，指居委會(huì)在開展工作時(shí)，通過與社區(qū)工作者、社會(huì)組織合作，轉(zhuǎn)移自身承接的行政事務(wù)，以達(dá)到社區(qū)去行政化的改革目標(biāo)。但這種模式也存在一些問題，例如主體結(jié)構(gòu)失衡，由于目前有關(guān)社會(huì)組織和社會(huì)工作的相關(guān)法律法規(guī)比較少，社區(qū)居民對社會(huì)組織、社區(qū)工作者的認(rèn)知度還不夠高，三者之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)容易出現(xiàn)失衡，居委會(huì)處于支配地位，專業(yè)社工和社會(huì)組織處于被動(dòng)承接的局面。

三、正式制度約束下居委會(huì)行政化傳導(dǎo)行為產(chǎn)生的組織條件

（一）正式制度約束下居委會(huì)行政化產(chǎn)生的內(nèi)部根源

國家管理體制具有強(qiáng)烈的向下動(dòng)員、吸納、嵌入的內(nèi)生動(dòng)力，形成特有的統(tǒng)合機(jī)制。在國家治理體系中，中央權(quán)威體制占有絕對地位，要求權(quán)力向上集中和資源向上汲取。在一統(tǒng)體制和有效執(zhí)行矛盾下，為了使國家決策能夠在具有差異性的地方有效執(zhí)行，并保障中央權(quán)威的一統(tǒng)性，中央通常會(huì)采用政策變通或運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制。此外，也會(huì)允許地方在不觸犯中央權(quán)威的情況下靈活執(zhí)行政策。中國國家治理范圍廣、層次深、內(nèi)容多而復(fù)雜，中央權(quán)威體制對組織嚴(yán)密和協(xié)調(diào)程度設(shè)置提出了很高的要求，因此在權(quán)力向上集中時(shí)，要保證國家政權(quán)建設(shè)持續(xù)推動(dòng)向下的組織化過程，這就要求國家在自上而下進(jìn)行政治、行政和社會(huì)動(dòng)員時(shí)，要將政黨和政府組織力量向下延伸和嵌入，將社會(huì)資本吸納、包容在體制內(nèi)。因此，為了保證中央權(quán)威的一統(tǒng)性，居委會(huì)行政化發(fā)展也是不可避免的。

（二）正式制度約束下居委會(huì)行政化傳導(dǎo)的必然性

資源依賴?yán)碚摷僭O(shè)所有組織都必須為了生存與其環(huán)境進(jìn)行交換，獲取資源的需求產(chǎn)生了組織對外部環(huán)境的依賴。在我國壓力型體制中，按照屬地管理的原則，最終落腳到街道，街道是政府的派出機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)居民日常工作，協(xié)助相關(guān)部門工作，不具備執(zhí)法權(quán)限。由于街道辦在資源方面的限制，導(dǎo)致了街道對上級(jí)政府產(chǎn)生了資源依賴，街道為了獲取上級(jí)政府對其在資源方面的支持，不得不承擔(dān)上級(jí)政府下達(dá)的行政事務(wù)。同樣地，居委會(huì)對街道也會(huì)產(chǎn)生資源依賴，基層政府試圖通過某種方式的控制使居委會(huì)按照其利益偏好來運(yùn)行，從而導(dǎo)致居委會(huì)行政化傾向嚴(yán)重?！毒用裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定，居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和日常開支、居委會(huì)成員的工資待遇由上級(jí)政府解決，離開了政府的支持，居委會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)舉步維艱，由于其生存和發(fā)展離不開政府的支持，居委會(huì)不得不依附于街道辦或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。

（三）正式制度約束下居委會(huì)行政化傳導(dǎo)的可能性

居委會(huì)去行政化不符合居委會(huì)的主觀意愿。居委會(huì)對上級(jí)政府除了存在資源依附外，還存在個(gè)人依附關(guān)系?？茽柭鼊?chuàng)建的理性行動(dòng)理論，認(rèn)為對于行動(dòng)者而言，不同的行動(dòng)有不同的效益，行動(dòng)者的行動(dòng)原則為最大限度地獲取效益。就居委會(huì)工作人員而言，盡管他們與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)有不同的利益取向，但現(xiàn)實(shí)條件使他們在社區(qū)居民和政府之間理性比較選擇了傾向于政府，這樣他們就更容易獲得較高的升遷機(jī)會(huì)，并成為體制內(nèi)的一員?？梢?，居委會(huì)不論是因?yàn)榻M織運(yùn)行的發(fā)展背景，還是自身的發(fā)展需求，都更加愿意向基層部門靠攏，主動(dòng)行政化，以獲取更多的行政資源。正是居委會(huì)在組織和個(gè)人方面對上級(jí)政府產(chǎn)生了依附關(guān)系，使得社區(qū)對居委會(huì)通過非制度性渠道下沉行政事務(wù)敢怒不敢言，進(jìn)一步架空了基層減負(fù)所執(zhí)行的各項(xiàng)制度。

四、討論與總結(jié)

居委會(huì)發(fā)揮其行政協(xié)助職能，提供常規(guī)化的行政服務(wù)，并不會(huì)導(dǎo)致居委會(huì)負(fù)擔(dān)過重，使居委會(huì)陷入不堪重負(fù)的局面，主要在于突擊性的行政任務(wù)，特別是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常性通過“打招呼”“幫忙”等便宜方式實(shí)現(xiàn)行政事務(wù)的下沉。居委會(huì)何去何從，還有待我們的觀察。顯而易見的是，減輕居委會(huì)行政負(fù)擔(dān)已刻不容緩，但問題在于，我們所期待的居委會(huì)未來僅僅是減負(fù)嗎？這就是居委會(huì)職能定位的終極目標(biāo)嗎？顯然不是，現(xiàn)實(shí)告訴我們，一個(gè)減負(fù)減到無所事事的居委會(huì)是沒有存在價(jià)值的；同樣，一個(gè)自治功能強(qiáng)大的居委會(huì)是任何一個(gè)國家治理邏輯不能兼容的。因此，居委會(huì)改革應(yīng)著力解決下述問題：社區(qū)居委會(huì)如何避免上級(jí)政府以非正式方式下沉行政事務(wù)？社區(qū)居委會(huì)在資源依賴下應(yīng)以何種方式回應(yīng)上級(jí)政府將臨時(shí)性行政事務(wù)通過非正式制度渠道下沉這種明顯的違規(guī)行為？社區(qū)居委會(huì)在發(fā)揮自身行政協(xié)助功能的同時(shí)，如何阻斷居委會(huì)對基層政府資源的依賴，打破非均衡依賴局面？通過對內(nèi)部權(quán)力關(guān)系和政社關(guān)系的調(diào)整，在體制機(jī)制上逐步解決社區(qū)居委會(huì)發(fā)展難題，從而打破基層治理內(nèi)卷化困境。