岳自剛

（中交二公局東萌工程有限公司，陜西 西安 710119）

近年來，我國(guó)PPP項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)，在基建、民生和其他公共服務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)生的積極作用逐步凸顯，但隨著項(xiàng)目的不斷推廣，一些風(fēng)險(xiǎn)也逐漸暴露，這對(duì)項(xiàng)目管理提出了一些新的要求。從PPP項(xiàng)目資金運(yùn)用方面來看，融資管理作為項(xiàng)目管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，倘若項(xiàng)目融資無法落實(shí)，則必然會(huì)影響PPP項(xiàng)目實(shí)施，甚至造成經(jīng)濟(jì)損失，產(chǎn)生負(fù)面的社會(huì)影響，故針對(duì)項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)防范極為必要。

一、PPP項(xiàng)目融資管理特點(diǎn)

1.多方參與

PPP項(xiàng)目的實(shí)施，一般由政府出資代表及社會(huì)資本方共同出資設(shè)立的項(xiàng)目公司作為融資主體，在項(xiàng)目融資過程中政府、中介咨詢、提供擔(dān)保措施的單位、提供融資的金融機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管部門等都是項(xiàng)目融資的重要參與者。

正是因?yàn)樵谌谫Y過程中有諸多參與者，所以在整個(gè)融資過程中只要任何一方存在缺陷，都會(huì)導(dǎo)致融資受阻，這就需要項(xiàng)目各方共同努力為項(xiàng)目融資落實(shí)創(chuàng)造完備的基礎(chǔ)條件。

2.規(guī)模大、周期長(zhǎng)

PPP項(xiàng)目的資金來源一般由項(xiàng)目資本金和項(xiàng)目融資構(gòu)成，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的項(xiàng)目資金本管理制度中一般基建項(xiàng)目最低20%（機(jī)場(chǎng)25%）的比例要求，其余約80%以上的資金缺口均需通過融資解決。

財(cái)政部明確規(guī)定“屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目，合作期限原則上在10年以上”，這就要求項(xiàng)目融資期限一般不低于10年，這是有別于一般企業(yè)短期流動(dòng)性貸款和中長(zhǎng)期貸款的重要特點(diǎn)。

二、影響PPP項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)因素

從宏觀政策、項(xiàng)目所屬本級(jí)政府的財(cái)政能力、項(xiàng)目合同體系、項(xiàng)目出資人資格、項(xiàng)目資本金等五個(gè)方面分析，主要存在以下風(fēng)險(xiǎn)因素。

1.宏觀政策因素

因PPP項(xiàng)目一般涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)民生等公共領(lǐng)域，當(dāng)政府進(jìn)行宏觀政策調(diào)控時(shí)，發(fā)改委、財(cái)政部、央行及銀保監(jiān)等職能部門會(huì)從產(chǎn)業(yè)政策、地方財(cái)政政策、金融政策等方面出臺(tái)系列措施，通過引導(dǎo)和規(guī)范項(xiàng)目融資實(shí)現(xiàn)調(diào)控的目的，因此，政策變化將對(duì)項(xiàng)目融資產(chǎn)生重大影響。

2.項(xiàng)目合法合規(guī)性

PPP項(xiàng)目的可行性研究、“兩評(píng)一案”（PPP實(shí)施方案、財(cái)政承受能力、物有所值）的論證、項(xiàng)目入庫及信息披露、項(xiàng)目社會(huì)資本方的選定方式，國(guó)土、環(huán)評(píng)、初設(shè)概算等一系列要件批復(fù)都是準(zhǔn)入審查的前置因素，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都將阻礙融資進(jìn)程。

3.區(qū)域財(cái)承指標(biāo)及補(bǔ)助來源

具有支出責(zé)任的政府財(cái)政是否滿足當(dāng)前政策的要求將直接影響項(xiàng)目融資的評(píng)審，如果財(cái)政承受能力及補(bǔ)助來源不符合政策要求，項(xiàng)目則無法通過金融機(jī)構(gòu)的貸款準(zhǔn)入審查。

4.PPP項(xiàng)目合同

PPP項(xiàng)目合同的合法合規(guī)性對(duì)項(xiàng)目融資的影響主要包括三個(gè)方面。

（1）簽約主體與合作期限

政府方的簽約主體、PPP項(xiàng)目合作期限是否滿足政策法規(guī)要求會(huì)影響項(xiàng)目的合規(guī)性，進(jìn)而影響融資審查。

（2）政府及社會(huì)資本的權(quán)責(zé)劃分

PPP合同中如果沒有明確約定項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、各方權(quán)責(zé)，金融機(jī)構(gòu)將無法清晰界定各方權(quán)利義務(wù)，不利于債權(quán)追償。模糊的項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，會(huì)造成資產(chǎn)無法進(jìn)行抵押或質(zhì)押，導(dǎo)致融資受阻。

（3）項(xiàng)目收益分配、政府付費(fèi)產(chǎn)出與績(jī)效掛鉤機(jī)制

不合理的政府付費(fèi)機(jī)制、可行性缺口補(bǔ)助獲得方式、政府的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目收益分配機(jī)制等，均影響金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的合規(guī)性審查及風(fēng)險(xiǎn)、收益的預(yù)期，給項(xiàng)目融資帶來負(fù)面的影響。

5.政府、社會(huì)資本方和項(xiàng)目公司資格的影響

項(xiàng)目公司一般由政府方出資代表和社會(huì)資本方參與出資設(shè)立，其中政府方出資代表的身份資格、擔(dān)保行為、社會(huì)資本方的身份資格、資信狀況、項(xiàng)目公司的股權(quán)比例、法人治理結(jié)構(gòu)等方面如果有悖于現(xiàn)行政策，將無法通過金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)控評(píng)審，導(dǎo)致融資失敗。

6.資本金方面的風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目融資一般與項(xiàng)目資本金到位的時(shí)間、比例等配套落實(shí)，項(xiàng)目出資人是否能及時(shí)、足額認(rèn)繳資本金是影響項(xiàng)目融資效果的關(guān)鍵因素。其主要表現(xiàn)為：

一方面，資本金來源不符合政策法規(guī)要求的，將無法通過金融機(jī)構(gòu)的評(píng)估與審查；另一方面，因?yàn)镻PP項(xiàng)目的資本金規(guī)模較大，對(duì)于投資人的出資能力提出了較高要求，如資本金無法及時(shí)、足額到位，必然引起項(xiàng)目資金鏈斷裂。

三、PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)防范措施

1.把握PPP規(guī)范發(fā)展的總體要求

PPP項(xiàng)目涉及公共資源配置和公眾利益保障，在建設(shè)的必要性、可行性等重大事項(xiàng)方面應(yīng)從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性、環(huán)境影響、資源綜合利用、投資方式比選、項(xiàng)目全生命周期成本、運(yùn)營(yíng)效率、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面研究論證，使項(xiàng)目符合政策總體要求，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展方向。

2.加強(qiáng)多方協(xié)調(diào)，積極推進(jìn)項(xiàng)目審批

PPP項(xiàng)目在立項(xiàng)后，應(yīng)加快對(duì) “兩評(píng)一案”、初設(shè)概算、國(guó)土利用、規(guī)劃許可、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水土保持方案、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、文物勘察及保護(hù)方案、施工許可等合規(guī)性要件的報(bào)審節(jié)奏，加大與政府職能部門的溝通協(xié)調(diào)力度，積極推進(jìn)各要件的批復(fù)進(jìn)程，為項(xiàng)目融資創(chuàng)造有利的前置條件。

3.明確政府資金來源及支出責(zé)任

在堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線思維下，金融機(jī)構(gòu)加大了對(duì)PPP項(xiàng)目融資準(zhǔn)入的審查力度，重點(diǎn)關(guān)注政府財(cái)政能力是否符合財(cái)政部關(guān)于“5%不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目、7%進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示、10%新項(xiàng)目不得入庫”的剛性要求。對(duì)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助來源、回報(bào)機(jī)制涉及 “政府付費(fèi)”或“可行性缺口補(bǔ)助”的，審慎審查是否涉及政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排。因此，項(xiàng)目應(yīng)及時(shí)獲得合法的財(cái)承論證和經(jīng)人大會(huì)議審議批準(zhǔn)的中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，避免政府付費(fèi)或缺口補(bǔ)助在合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某時(shí)段內(nèi)財(cái)政壓力激增，規(guī)避地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保政府支出納入財(cái)政預(yù)算。

4.嚴(yán)守政策法規(guī)紅線、構(gòu)建科學(xué)合理的項(xiàng)目體系

（1）PPP項(xiàng)目合同主體及合作期限

PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)為縣級(jí)及縣級(jí)以上人民政府或其授權(quán)的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位，地方國(guó)企或政府融資平臺(tái)公司不得代表政府方簽署PPP項(xiàng)目合同。屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目，合作期限原則上在10年以上。

（2）項(xiàng)目各方權(quán)責(zé)明晰

政府方應(yīng)承擔(dān)政策、法律風(fēng)險(xiǎn)及政府支付方式和風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果；社會(huì)資本負(fù)責(zé)承擔(dān)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任；明確約定項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、投融資方案、建設(shè)運(yùn)營(yíng)和移交方案、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案及項(xiàng)目總投資和融資規(guī)模因項(xiàng)目投資額度、規(guī)?；蜻M(jìn)度變化等因素發(fā)生調(diào)整時(shí)的各方責(zé)任安排。

（3）項(xiàng)目收益、政府付費(fèi)、缺口補(bǔ)助等均為融資償本付息的主要來源，其分配機(jī)制、績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目產(chǎn)出與績(jī)效完全掛鉤等都是項(xiàng)目融資的重要影響因素。項(xiàng)目在設(shè)計(jì)交易結(jié)構(gòu)，利益分配、退出機(jī)制時(shí)應(yīng)當(dāng)符合現(xiàn)行政策，一是要避免政府方或政府方出資代表向社會(huì)資本承諾資本金回購(gòu)和收益兜底承諾，避免為項(xiàng)目融資提供各種形式的擔(dān)保；二是要避免項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效與付費(fèi)機(jī)制脫鉤，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任。

（4）項(xiàng)目出資人身份合法合規(guī)，項(xiàng)目公司法人治理結(jié)構(gòu)完善

首先，要將規(guī)范運(yùn)作放在首位，不得出現(xiàn)融資平臺(tái)公司、融資平臺(tái)公司實(shí)際控制或能產(chǎn)生重大影響的國(guó)企作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目的行為；其次，應(yīng)通過公開招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇資信狀況、履約能力良好的社會(huì)資本；最后，項(xiàng)目公司的股權(quán)比例、公司治理結(jié)構(gòu)上應(yīng)當(dāng)在“政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)”的規(guī)定范圍內(nèi)，設(shè)置科學(xué)合理的股權(quán)比例及治理結(jié)構(gòu)。

5.優(yōu)化資金安排，拓寬融資渠道

（1）項(xiàng)目出資人應(yīng)對(duì)資本金分類管理，這樣有利于金融機(jī)構(gòu)對(duì)債務(wù)性資金進(jìn)行穿透審查；出資人應(yīng)結(jié)合自由資金狀況、項(xiàng)目進(jìn)展情況，融資計(jì)劃等科學(xué)合理地編制資本金出資計(jì)劃；建立有效的信用評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)與約束機(jī)制，遵守契約，協(xié)調(diào)一致，如果在PPP項(xiàng)目融資中出現(xiàn)了任何一方違約現(xiàn)象，都應(yīng)該納入信用體系，并且作為后續(xù)是否能夠參與項(xiàng)目的評(píng)價(jià)依據(jù)。

（2）針對(duì)資金規(guī)模較大的項(xiàng)目，宜采用銀團(tuán)貸款的模式，有利于分散風(fēng)險(xiǎn)；多渠道引入保險(xiǎn)資金、政企合作投資基金、通過資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等方式，優(yōu)化融資方式；結(jié)合項(xiàng)目進(jìn)度，設(shè)計(jì)前期貸款與項(xiàng)目固定資產(chǎn)貸款相結(jié)合的方式，根據(jù)資金市場(chǎng)規(guī)模、利率變動(dòng)，合理安排融資期限及提款時(shí)機(jī)，降低融資成本。

四、結(jié)語

綜上所述，PPP項(xiàng)目融資是否成功受政策法律、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與收益、參與主體等多方面的影響，因此，完善PPP項(xiàng)目的合法合規(guī)性，充分協(xié)調(diào)參與方的利益，構(gòu)建科學(xué)合理的合同架構(gòu)和管理體系，是防范PPP項(xiàng)目融資的重要舉措。