江南大學(xué) 馬金磊

一、小產(chǎn)權(quán)房的物權(quán)分析

小產(chǎn)權(quán)房的物權(quán)分析涉及土地和房屋，要明確是將其看作一個整體的物來進行物權(quán)分析，還是把土地與房屋看作兩個物分別進行分析。

（一）將土地與房屋看作一個整體的物

以德國為代表的國家否認建筑物的相對獨立性，德國民法將土地與建筑物結(jié)合解釋成附合，建筑物作為附合物因附合而喪失其獨立性。我國也有不少學(xué)者持與之相似的觀點。

但是，若果真如此，那擁有土地的所有權(quán)就意味著可以對作為附合物的房屋擁有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。我國《民法典》物權(quán)編規(guī)定土地歸國家、集體所有?；诖耍袊型恋?、集體土地上的房屋都歸國家和集體所有，為什么還要給買房的個人頒發(fā)所有權(quán)證書呢？根據(jù)“一物一權(quán)”原則，一個物之上只能設(shè)立一個所有權(quán)，一個所有權(quán)只能以一個物為客體，所以我們不能將小產(chǎn)權(quán)房直接作為一個整體分析，而是應(yīng)該對土地、房屋分別進行分析，然后對二者的結(jié)合做出分析與判斷。

（二）將土地和房屋看作兩個物

我國《憲法》第六條規(guī)定了全民所有制和勞動群眾集體所有制，作為重要生產(chǎn)資料的土地，不允許私人所有，其所有權(quán)只能屬于國家或集體。即在小產(chǎn)權(quán)房問題中，農(nóng)民修建小產(chǎn)權(quán)房所占用的土地是集體所有的，其僅具有使用權(quán)，但這并不是問題的關(guān)鍵，因為城市商品房所占用的土地也不是購買商品房的人所有的，而是國家所有。房地產(chǎn)商通過繳納出讓金的方式獲得國家所有土地的使用權(quán)，村民因在集體之中自然獲得相應(yīng)份的宅基地使用權(quán)。

在我國《土地管理法中》禁止農(nóng)民集體擅自將所有的土地通過出讓、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)或者出租等方式用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，或違反本法規(guī)定，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用的。農(nóng)村集體作為集體土地的所有者，為什么其對所有的土地行使處分權(quán)要受到法律限制呢？我國《憲法》第十二條規(guī)定，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產(chǎn)。集體土地與國有土地在使用權(quán)出讓方面應(yīng)有同樣的地位，限制集體土地出讓權(quán)的法律法規(guī)有動搖《憲法》《民法典》地位的風(fēng)險。

對于房屋部分，其建造必須經(jīng)有關(guān)部門的審核批準，對于村民在公共土地上、農(nóng)田上私搭亂建的房屋一律視為違章建筑，理應(yīng)拆除，對此學(xué)界沒有太大爭議，其房屋也不屬于本文所探討的小產(chǎn)權(quán)房。因為小產(chǎn)權(quán)房大多數(shù)是建設(shè)在宅基地上的，至少擁有村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證書，有一定的合法性，不能和違章建筑相等同。農(nóng)村的房屋雖然是在村集體的土地上建的，但它的所有權(quán)應(yīng)屬于農(nóng)民，房屋應(yīng)該是可以自由支配的私有財產(chǎn)，因此農(nóng)民對其在農(nóng)村的房屋即小產(chǎn)權(quán)房所享有的權(quán)利是農(nóng)民自由的基本要素，是不可剝奪的自然權(quán)利。所以，在房屋這一物上，小產(chǎn)權(quán)房與商品房也并沒有本質(zhì)差別。

二、對小產(chǎn)權(quán)房制度的政策考量

土地公有制是社會主義公有制的重要支柱。在封建社會，土地私有，土地兼并嚴重，導(dǎo)致社會動蕩。在社會主義社會實行土地公有制，旨在消滅土地兼并問題，促進社會公平。一方面，為了保護農(nóng)民的利益，實現(xiàn)耕者有其田。另一方面，是為了避免土地利用的無序與混亂，國家制定土地利用總體規(guī)劃，保護農(nóng)田，維護國家的耕地安全、糧食安全。

在以上的政策考量下，小產(chǎn)權(quán)房作為建設(shè)在宅基地上的房屋、作為農(nóng)民的棲身之所，其交易流通也受到限制。

但是隨著社會的發(fā)展，原有的社會基礎(chǔ)發(fā)生變化。

首先是城市化進程的加快，大量農(nóng)民從農(nóng)村來到城市，在城市生活、工作、購房，其在農(nóng)村的小產(chǎn)權(quán)房閑置、耕地撂荒，造成了耕地資源、房產(chǎn)資源的浪費，亟須盤活資源。

其次，隨著城市規(guī)模的擴大，衛(wèi)星城市的建立，不可避免地需要使用原農(nóng)村集體的土地，原來的“征收-出讓”模式在利益分配上使得被征地農(nóng)民利益失衡，多有怨言。

最后，“三農(nóng)問題”一直是黨政工作的重點，隨著鄉(xiāng)村振興、精準脫貧等一系列政策的實施，進行小產(chǎn)權(quán)房法律制度改革勢在必行。

三、小產(chǎn)權(quán)房法律制度改革路徑的不同模式

（一）松江模式

上海松江市政府采取了“宅基地歸并平移+宅基地限制性入市”的機制來解決小產(chǎn)權(quán)的問題?！罢貧w并平移”即是政府在一定期限內(nèi)在劃定區(qū)域內(nèi)建成一批農(nóng)住房，推動集體成員舊宅基地與新宅基地按照一定算法和比例的置換，實現(xiàn)集體平移搬遷和村戶集中。

松江是上海唯一的集體土地建設(shè)租賃住房試點區(qū)，率先入市的有巢公寓是首個試點。從開發(fā)角度，集體土地和國有建設(shè)土地并無差別，但因為土地性質(zhì)不同，為企業(yè)減輕了資金負擔(dān)。有巢公寓恰恰是上海多渠道供應(yīng)租賃住房的一種創(chuàng)新形式。對集體土地的創(chuàng)新性利用，可以在一定程度上緩解小產(chǎn)權(quán)房的問題，該政策打破了集體土地不得入市開發(fā)的固有限制，創(chuàng)新性地實現(xiàn)了國有土地開發(fā)和集體土地開發(fā)二元并行的局面。但這種開發(fā)不是完全意義上的入市，最終實現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)也不是完全地對土地的使用權(quán)和房子的所有權(quán)，但低廉價格足以使這些購買小產(chǎn)權(quán)房的個人放棄原有對農(nóng)戶小產(chǎn)權(quán)房的直接購買，而之后轉(zhuǎn)而購買此類房屋，從而壓縮小產(chǎn)權(quán)房的市場空間。

（二）義烏模式

義烏采取了“集地券+資產(chǎn)置換”模式。主要有兩種方式：其一，根據(jù)一定的指標形成“集地券”在義烏市資源要素交易平臺交易；其二，通過征收為國有土地進行出讓取得收益。并由企業(yè)代建商品房，農(nóng)民根據(jù)合法住宅建筑占地面積為準，確定置換權(quán)益面積，確?！皯粲兴印保儆烧礄?quán)益保護價回購，入市交易。

值得注意的是，農(nóng)戶通過“資產(chǎn)置換”所置換的住宅，其土地性質(zhì)仍然為國有土地，僅在一定的條件下可以進行轉(zhuǎn)讓和上市交易，但相較于原來的建立在宅基地之上的住宅，已經(jīng)實現(xiàn)了一定程度上的“市場化”，從實現(xiàn)財產(chǎn)價值方面來看，在保障農(nóng)戶的使用權(quán)和居住權(quán)的基礎(chǔ)上，通過“資產(chǎn)置換”的方式實現(xiàn)了宅基地的市場價值，增加了農(nóng)民收入。在此種模式下，促進了城鄉(xiāng)融合，城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口變?yōu)槟芟硎芫然卜?wù)的城市居民，享有與城市居民同等的基礎(chǔ)配套服務(wù)，并突破了城鄉(xiāng)土地市場的二元分割。

（三）金寨模式

金寨采取了“土地增減掛鉤+異地搬遷扶貧”的模式。安徽省通過土地增減掛鉤政策定向地向金寨縣輸入財政資源用于高價補償宅基地退出。金寨縣通過土地增減掛鉤獲48萬元/畝的高價，推動大量農(nóng)戶進城購房及農(nóng)村農(nóng)房和基礎(chǔ)設(shè)施大面積重建。在符合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃前提下，鼓勵自愿退出宅基地的農(nóng)戶由自然村向中心村、中心鎮(zhèn)集聚，實行統(tǒng)建、聯(lián)建、自建等，同時通過鄉(xiāng)村規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善，以建設(shè)性補償作為輔助性補償，對農(nóng)民進行補償。

許多貧困縣市的建設(shè)區(qū)域本身規(guī)模較小，宅基地退出形成的指標無法實現(xiàn)交易。各地政府均認為，偏遠的農(nóng)村宅基地退出可采取建設(shè)用地增減掛鉤來解決資金問題，但實際上卻出現(xiàn)了資金困難現(xiàn)象。因國家政策規(guī)定貧困縣的指標可在省域范圍內(nèi)交易，所以金寨縣交易價格有所提升，資金相對充裕。所以，如何解決資金問題是頭等大事，政策與財政資金應(yīng)向貧困地區(qū)傾斜。

四、總結(jié)

從法律角度分析小產(chǎn)權(quán)房時，會發(fā)現(xiàn)許多問題，這些問題主要體現(xiàn)在農(nóng)民、地方政府、國家整體之間利益分配問題，所以如果能夠解決好利益分配的矛盾，小產(chǎn)權(quán)房的存在就不再是一個問題。松江、義烏、金寨分別代表了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，通過上述分析，我們得知在松江，土地資源緊張，亟須盤活閑置的土地資源，在保證土地公有制的基礎(chǔ)上，實行有限制的集體經(jīng)營性建設(shè)同地入市；在義烏，農(nóng)民擁有較強的進城意愿，想要將原農(nóng)村的一系列權(quán)利變現(xiàn)，資產(chǎn)置換等一系列舉措促使農(nóng)民得到一定的經(jīng)濟收益。金寨是國家級貧困縣，經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力不高，單純地實行宅基地退出等政策，退出的土地資源難以得到有效利用，補償價格不高將導(dǎo)致農(nóng)民退出意愿低，所以在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，應(yīng)當進行適當?shù)恼?、財政傾斜。

地方政府鼓勵農(nóng)民向中心村聚集、向城鎮(zhèn)聚集、向城市聚集，當農(nóng)民在城鎮(zhèn)、城市安家后，其原有的宅基地及小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)退出，所居為商品房。當農(nóng)民在新中心村安家后，就會有新的宅基地與小產(chǎn)權(quán)房。地方政府通過制度設(shè)計，將選擇權(quán)真正地交到農(nóng)民地手中。對當?shù)卣畞碚f，農(nóng)民進入城鎮(zhèn)和城市，極大地提高了城市化率，帶來了許多勞動力和消費能力，消耗了城市房地產(chǎn)庫存。對農(nóng)民來說，原宅基地與小產(chǎn)權(quán)房的財產(chǎn)性價值通過政府補貼的方式得到了實現(xiàn)，并且真實地具有了選擇權(quán)，可以選擇繼續(xù)在統(tǒng)一規(guī)劃的地方享有宅基地與小產(chǎn)權(quán)房，也可以放棄宅基地和小產(chǎn)權(quán)房，由農(nóng)民到市民，擁有商品房。對國家整體來說，保證了土地公有制，維護了國土安全，降低了貧困人口數(shù)量，也使得民眾更有獲得感、幸福感。