呂德文

(武漢大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，湖北 武漢 430072)

干部激勵(lì)一直是學(xué)術(shù)界較為關(guān)注的話題,在對(duì)中國政府治理績(jī)效的相關(guān)討論中，有不少研究對(duì)于理解基層干部的激勵(lì)提供了制度性解釋，比如晉升錦標(biāo)賽模式①、壓力型體制②和層級(jí)不對(duì)稱③等，然而，從更宏觀的制度結(jié)構(gòu)看，基層的官僚體制是一個(gè)金字塔結(jié)構(gòu)，無論是正向激勵(lì)(晉升)還是反向激勵(lì)(壓力)，都難以改變基層干部的結(jié)構(gòu)地位。我們?cè)诤?、江西、河南、浙江、廣東和四川等地的實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)基層干部對(duì)晉升結(jié)構(gòu)有“清醒認(rèn)識(shí)”，認(rèn)為基層干部干一輩子，副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)就到頂了。顯然，職務(wù)晉升并非基層干部激勵(lì)的全部，比如，立足使命的干部隊(duì)伍建設(shè)具有悠久傳統(tǒng)④，物質(zhì)、精神和情感的激勵(lì)在新時(shí)期的干部激勵(lì)中也占據(jù)越來越重要的位置⑤。當(dāng)前絕大多數(shù)地區(qū)的基層出現(xiàn)了基層干部“斷檔”現(xiàn)象，一大批年齡在50歲左右的基層干部“被擠壓”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，而少量的“80后”“90后”年輕干部才開始接班，這種干部結(jié)構(gòu)意味著中年干部的“天花板”現(xiàn)象和年輕干部晉升通道有限并存，加大了干部激勵(lì)的難度。那么，基層是如何根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行干部更替并在最大程度上激勵(lì)所有干部的呢？筆者將在田野調(diào)查基礎(chǔ)上對(duì)基層干部激勵(lì)的隱性機(jī)制做一些探討。

一、治理轉(zhuǎn)型與基層政權(quán)性質(zhì)

近些年來，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)開始重塑基層政權(quán)，治理轉(zhuǎn)型已經(jīng)是一個(gè)客觀事實(shí)。簡(jiǎn)單說來，基層治理從過去的一般化、“大呼隆”和粗放型的工作方式向?qū)I(yè)化、規(guī)范化和精細(xì)化的工作方式轉(zhuǎn)變，“講制度、立規(guī)矩”已成基層環(huán)境的全新特征。一方面，上級(jí)督查檢查考核力度加大，其直接后果是“事務(wù)性工作”變多了。根據(jù)我們的調(diào)查，即便是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，報(bào)表、材料和報(bào)告等“留痕”工作占據(jù)了全部工作的一半以上。另一方面，對(duì)群眾的回應(yīng)性要求也逐漸提高，干群關(guān)系發(fā)生了極大改變。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)坦言:現(xiàn)在的“大環(huán)境”對(duì)基層干部“并不好”，過去是老百姓“怕”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，現(xiàn)在則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部得給上訪戶、“釘子戶”賠笑臉，“感覺不到干部尊嚴(yán)”?？傮w上看，基層干部對(duì)當(dāng)前的新環(huán)境有準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)和把握，認(rèn)為“講制度、立規(guī)矩”是基層治理現(xiàn)代化的必由之路。

與之相應(yīng)的是基層治理任務(wù)也發(fā)生了極大變化。在農(nóng)村稅費(fèi)改革后的相當(dāng)一段時(shí)間，基層治理呈現(xiàn)出鮮明的“維持型”特征，雖然基層既沒有稅費(fèi)征收、計(jì)劃生育等“硬”任務(wù)，又因上級(jí)財(cái)政承擔(dān)了公共服務(wù)而無組織、動(dòng)員群眾的常規(guī)任務(wù)，但我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)當(dāng)前各地普遍面臨基層負(fù)擔(dān)重的狀況。首先，基層事務(wù)的數(shù)量急劇增加。以脫貧攻堅(jiān)、信訪維穩(wěn)、環(huán)境治理和掃黑除惡等幾大攻堅(jiān)戰(zhàn)為代表的中心工作既增加了基層的“實(shí)務(wù)”工作，同時(shí)也增加了“事務(wù)性”工作。其次，基層事務(wù)的類型也增加了不少。如精準(zhǔn)扶貧和環(huán)境治理都是過去較少承擔(dān)的任務(wù)，基層干部尤其是年輕干部在此方面并無多大經(jīng)驗(yàn)，更重要的是，很多地方運(yùn)用網(wǎng)格管理、市長(zhǎng)熱線等現(xiàn)代治理技術(shù)，將很多村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)納入行政渠道，也增加了任務(wù)類型。最后，基層事務(wù)的性質(zhì)亦有改變。概言之，基層干部不再是管“大事”的，很多看似細(xì)小瑣碎卻又難以處置的事情越來越多，基層干部陷入諸多“小事”中。總的來看，當(dāng)前基層事務(wù)不僅多而且細(xì)小瑣碎、處理要求高，導(dǎo)致基層干部的壓力和負(fù)擔(dān)都比較重，因此，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府呈現(xiàn)出復(fù)雜多面的形象。

(1)鄉(xiāng)土性?？陀^上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家權(quán)力末梢的定位并未改變，仍然承擔(dān)著“上面千條線、下面一根針”的作用，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作仍然需要與群眾見面并且組織和動(dòng)員群眾來完成，但在多數(shù)情況下，這些群眾工作只要調(diào)動(dòng)村干部即可完成。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了加強(qiáng)對(duì)村干部的制度性支配，非常重要的一環(huán)是重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)土性，比如，通過脫貧攻堅(jiān)的中心工作將治理力量下沉，在制度上繼續(xù)實(shí)施包村駐點(diǎn)工作，有些規(guī)模比較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織之間設(shè)立了管理區(qū)或黨總支，這樣基層干部可以依靠其長(zhǎng)期工作中積累起來的經(jīng)驗(yàn)、人脈，熟練運(yùn)用鄉(xiāng)土社會(huì)的人情、面子等資源有效調(diào)動(dòng)村干部的積極性，在必要情況下亦可面對(duì)面做群眾工作。

(2)科層化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直是科層制結(jié)構(gòu)，但其工作方式長(zhǎng)期保留著“下去一籠統(tǒng)、上來再分工”的特征，各部門及其工作人員之間的職責(zé)并不確定，專業(yè)化程度亦不高。近些年來，不同“條線”的工作均加強(qiáng)了規(guī)范化建設(shè)，對(duì)專業(yè)化的要求越來越高，導(dǎo)致部門之間的界限越來越明顯，尤其在“辦事留痕”的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作嚴(yán)重依賴于文字工作，對(duì)計(jì)算機(jī)技術(shù)等辦公室業(yè)務(wù)需求大，政策要求也比較高。

(3)技術(shù)治理。近些年，隨著國家不斷加強(qiáng)民生服務(wù)，再加上行政體制改革的深入，各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍建立了政務(wù)服務(wù)中心，通過政府購買服務(wù)的方式聘用社會(huì)用工，為群眾提供養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、低保和戶籍等服務(wù)。政務(wù)服務(wù)中心的運(yùn)行本質(zhì)上是運(yùn)用信息化技術(shù)改造政府流程將過去一些由科層部門“后臺(tái)”承擔(dān)的行政業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到窗口，由“前臺(tái)”人員統(tǒng)一處置，這一做法既方便了群眾、減少了群眾工作，又提高了行政效率、科層化程度(行政服務(wù)由技術(shù)“流程”控制)，還排除了“討價(jià)還價(jià)”的可能性。

某種程度上，當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作呈現(xiàn)出傳統(tǒng)與現(xiàn)代交織的情形，工作既講規(guī)范、講流程和講專業(yè)，又需要做大量群眾工作、處理許多無法規(guī)范化亦難以分類定性的細(xì)小瑣碎事務(wù)?；鶎又卫淼亩嘀匦枨蠹仍黾恿嘶鶎庸ぷ鞯碾y度，卻也為基層干部的差異化安排創(chuàng)造了條件。

二、基層干部結(jié)構(gòu)及其更替

當(dāng)前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中起到了中堅(jiān)作用的是一批中年干部，堪稱“中堅(jiān)干部”⑥。非常有趣的是，不管是東部發(fā)達(dá)地區(qū)，還是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，各地的中堅(jiān)干部都有共同特質(zhì)：他們的年齡一般在50歲左右，大都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中層領(lǐng)導(dǎo)，作風(fēng)踏實(shí)硬朗，熟悉地方風(fēng)土人情，善做群眾工作，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作順利開展的依仗力量。與最近十年左右新招考的“80后”“90后”年輕干部相比，中堅(jiān)干部的特征就更為明顯：他們大都不喜歡處理辦公室事務(wù)，亦不喜歡待在辦公室里，而是喜歡下村入戶和群眾打交道。久而久之，在絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，中堅(jiān)干部和年輕干部之間形成了分工：前者處理外務(wù)，后者處理內(nèi)務(wù)。兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部群體相互合作，卻也適應(yīng)了當(dāng)前基層工作的要求。

中堅(jiān)干部是歷史的產(chǎn)物，這一批干部大致有兩個(gè)來源：一是二十世紀(jì)八九十年代分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和“七站八所”工作的大中專畢業(yè)生；二是在《中華人民共和國公務(wù)員法》未實(shí)施之前，通過招工、招考等形式得以“轉(zhuǎn)正”成為“國家干部”的原村干部、退伍軍人和臨時(shí)工等人員。二十世紀(jì)八十年代以后的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，干部招錄基本上都遵循“按原籍分配”或“本地錄用”的原則，干部管理則依照“下管一級(jí)”制度，這導(dǎo)致絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都因“層級(jí)流動(dòng)”困難而無法“異地使用”，最終留在本地成了“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。

二十世紀(jì)八九十年代，中國的鄉(xiāng)村治理任務(wù)急劇加大，基層工作異常艱難。一方面，鄉(xiāng)村仍然為國家現(xiàn)代化提供人、財(cái)、物等資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅得依靠自身努力維持運(yùn)轉(zhuǎn)、“自負(fù)盈虧”，而且還得為中央和地方各級(jí)政府汲取資源。簡(jiǎn)而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是典型的“汲取型”政府，亦是一個(gè)充滿了自利性的“經(jīng)營(yíng)型”政權(quán)。另一方面，中國現(xiàn)代化進(jìn)程提速，鄉(xiāng)村社會(huì)的水、電、路等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及計(jì)劃生育、義務(wù)教育等各項(xiàng)公共政策都在實(shí)施“升級(jí)達(dá)標(biāo)”工程，多項(xiàng)工作被提升至“國策”高度。上級(jí)政府為了激勵(lì)基層政府，設(shè)置了頗具競(jìng)爭(zhēng)性的考核體系，讓各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“錦標(biāo)賽體制”中展開競(jìng)爭(zhēng)，為了提高競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)度，一些關(guān)鍵指標(biāo)如計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)等還被單獨(dú)設(shè)置為“一票否決”項(xiàng)目。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有“退賽”的權(quán)利，還得想盡辦法在各項(xiàng)指標(biāo)中“爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)”，具有鮮明的“趕超型”政府特點(diǎn)。

今天看來，當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作具有如此鮮明的特征，以至于經(jīng)歷過那個(gè)時(shí)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都被深深打上了時(shí)代的烙印。中堅(jiān)干部的共同特質(zhì)幾乎都和這個(gè)時(shí)代的烙印有關(guān)：①作風(fēng)硬朗。當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作幾乎都是圍繞“中心工作”開展的，“催糧派款”“刮宮引產(chǎn)”，舉凡這些中心工作都是難打的硬仗。某種程度上，由于基層政府和群眾之間具有現(xiàn)實(shí)的利益沖突，且在短期內(nèi)難以調(diào)和，耐心細(xì)致、溫文爾雅的工作作風(fēng)是不合時(shí)宜的，因此，哪怕是大中專畢業(yè)生，其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作幾年之后工作作風(fēng)也會(huì)變得雷厲風(fēng)行。作風(fēng)硬朗的反面是作風(fēng)粗暴，一旦出現(xiàn)時(shí)間緊、任務(wù)重的情形，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往來不及做好方方面面的工作，很可能和群眾發(fā)生“沖突”。筆者在訪談過程中發(fā)現(xiàn)幾乎所有中堅(jiān)干部都會(huì)講出幾個(gè)自己遭群眾圍攻、被罵為“土匪”的場(chǎng)景來，都為自己當(dāng)年的年輕氣盛，當(dāng)然也是對(duì)工作的認(rèn)真負(fù)責(zé)而自嘲一番。②講策略。當(dāng)時(shí)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作都必須和群眾深度接觸，需要與農(nóng)民討價(jià)還價(jià)，這就極為鍛煉鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實(shí)際處理問題的能力。很多情況下，政策壓力和群眾的實(shí)際情況之間會(huì)存在較大矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經(jīng)常處于“夾心餅干”的境地，既要完成上級(jí)任務(wù)又要照顧群眾利益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就不得不想出各種策略。概言之，中堅(jiān)干部在實(shí)際工作中積累了大量經(jīng)驗(yàn)，能夠靈活處理上級(jí)要求，但從“完美行政”的角度上說，這種講究策略的基層工作通常也意味著“不守規(guī)矩”。當(dāng)前，絕大多數(shù)中堅(jiān)干部仍是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中層領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)反而是上級(jí)部門下派的年輕干部。筆者在調(diào)研時(shí)，他們經(jīng)常說的一句話是：“(有些工作)讓書記鎮(zhèn)長(zhǎng)去，搞半天搞不下來。我去，就是一句話的事。”③重實(shí)際。中堅(jiān)干部往往是土生土長(zhǎng)的本地人，即便不是本地人，也因?yàn)樵诋?dāng)?shù)毓ぷ魃盍艘惠呑樱瑢?duì)本地的干部群眾都有較深感情，又因?yàn)樗麄兪侵袑宇I(lǐng)導(dǎo)，是一線政策執(zhí)行者，使得重實(shí)際成為他們開展工作的本能。因此，對(duì)于那些不切實(shí)際的政策，在協(xié)商無效的情況下，很多中堅(jiān)干部常常表現(xiàn)出疲軟、消極抵抗的態(tài)度，甚至敢于和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)“公開叫板”，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“老油子”。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，鄉(xiāng)村治理發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)型，中堅(jiān)干部的生存狀態(tài)也隨之發(fā)生改變。具體而言，隨著免稅及計(jì)劃生育轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重心轉(zhuǎn)向了招商引資、協(xié)調(diào)項(xiàng)目落地及維穩(wěn)等工作。轉(zhuǎn)型后的鄉(xiāng)村治理有兩個(gè)重要特點(diǎn)：一是無需和所有農(nóng)民全方位地、深入地接觸，亦失去了做群眾工作的常規(guī)性；二是上級(jí)對(duì)基層工作的規(guī)范化要求越來越高，“討價(jià)還價(jià)”的空間越來越小。簡(jiǎn)言之，群眾工作不再主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸通過別的途徑來開展農(nóng)村工作。第一種途徑是村級(jí)組織行政化。國家免征農(nóng)業(yè)稅以后，村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)逐漸依賴于上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這方便了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配村級(jí)組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過“村財(cái)鄉(xiāng)管”、村干部職業(yè)化、村“兩委”工作規(guī)范化和制定績(jī)效考核辦法等方式逐漸加強(qiáng)了對(duì)村級(jí)組織的控制，并讓村級(jí)組織承擔(dān)越來越多的行政職能。結(jié)果是很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖保留了“包村駐點(diǎn)”等群眾工作機(jī)制，但包村干部的主要職責(zé)不再是直接做群眾工作，而是管理、督查村干部完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的行政任務(wù)。第二種途徑是公共服務(wù)市場(chǎng)化。當(dāng)前，一種以“項(xiàng)目制”形態(tài)呈現(xiàn)出來的公共服務(wù)市場(chǎng)化機(jī)制在鄉(xiāng)村治理中蔓延開來。上級(jí)政府將各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)“打包”成一個(gè)個(gè)項(xiàng)目“發(fā)包”給市場(chǎng)主體實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只負(fù)責(zé)“抓包”——做一些申請(qǐng)、監(jiān)管和結(jié)項(xiàng)等文字材料工作，并不直接參與項(xiàng)目實(shí)施，也就談不上做群眾工作。

在這種情況下，基層的年輕干部也形成了鮮明特色。按照地方組織部門“約定俗成”的界定，30歲左右的副科級(jí)、35歲左右的正科級(jí)和40歲左右的處級(jí)干部算是年輕的領(lǐng)導(dǎo)干部。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，年輕干部是指“80后”“90后”干部。相較于中年干部，年輕干部有鮮明的群體特征：①學(xué)歷高。年輕干部幾乎都是通過考試進(jìn)入干部隊(duì)伍的，基本上都有本科學(xué)歷，少數(shù)有研究生學(xué)歷。②辦公室業(yè)務(wù)能力強(qiáng)。年輕干部的文字材料、電子政務(wù)等能力都比較強(qiáng)，事務(wù)性工作的適應(yīng)能力較強(qiáng)。③有創(chuàng)新意識(shí)。年輕干部對(duì)政策敏感，有較強(qiáng)的創(chuàng)新意識(shí)。④性別平衡。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，無論是東部地區(qū)還是中西部地區(qū)，年輕女性干部的比例都在大幅度提高，基本上，無論是在觀念上還是實(shí)踐中，都不認(rèn)為“基層干部”是具有男性色彩的職業(yè)。

如此，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐從處理外務(wù)轉(zhuǎn)向?yàn)樘幚韮?nèi)務(wù)，這對(duì)中堅(jiān)干部而言無疑是一個(gè)重大挑戰(zhàn)：許多策略“不能講”，“硬碰硬”的工作作風(fēng)也顯得不合時(shí)宜，工作一定要辦事留痕并且符合形式規(guī)范。在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，許多中堅(jiān)干部對(duì)此難以理解，工作狀態(tài)較為消極，但近些年來，隨著選調(diào)生、大學(xué)生村官等年輕干部以及社會(huì)用工等人員逐漸充實(shí)到基層政權(quán)，中堅(jiān)干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中具有了較為穩(wěn)定的位置，也在潛移默化地改造著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因此，中堅(jiān)干部和年輕干部已經(jīng)適應(yīng)了基層治理轉(zhuǎn)型并形成相對(duì)穩(wěn)定的工作模式。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的特性看，無論其現(xiàn)代化水平有多高，終歸擺脫不了基層事務(wù)的復(fù)雜性以及與群眾“面對(duì)面”打交道的情境約束，這就決定了鄉(xiāng)村治理需要一大批懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村和愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍，而中堅(jiān)干部可謂是這支隊(duì)伍的戰(zhàn)略儲(chǔ)備。一位資深的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記對(duì)筆者說：“這批人(中堅(jiān)干部)用得好的話，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的‘沖鋒隊(duì)’和‘防火墻’，黨委書記可以省不少心?！痹谟行┑貐^(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有意識(shí)地讓“80后”“90后”年輕干部走出辦公室，輪崗到管理區(qū)跟隨中堅(jiān)干部學(xué)習(xí)做群眾工作并將之作為干部提拔的重要依據(jù)。中堅(jiān)干部雖是特定時(shí)代的產(chǎn)物，但他們所代表的群眾工作路線卻有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，而年輕干部所具有的現(xiàn)代特征也為基層治理現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)。

三、基層干部的隱性激勵(lì)

基層事務(wù)如此復(fù)雜，而基層干部結(jié)構(gòu)又客觀存在“斷檔”的限制，這就意味著純粹依靠正式制度的安排(如職務(wù)晉升)其實(shí)是很難實(shí)現(xiàn)干部激勵(lì)的。事實(shí)上，干部晉升的普遍規(guī)律是“幾家歡喜幾家愁”，在調(diào)動(dòng)一部分人積極性的同時(shí)，也意味著打擊一部分人的積極性，就如中堅(jiān)干部和年輕干部在晉升上其實(shí)是有巨大沖突的。如果晉升制度傾向于扎根基層、論資排輩，年輕干部的積極性可能會(huì)受挫；如果傾向于激勵(lì)年輕干部勇于擔(dān)當(dāng)，又會(huì)挫傷中堅(jiān)干部的積極性，因此，在干部調(diào)整過程中，組織都會(huì)統(tǒng)籌考慮不同類型干部的不同需求，盡量做到組織意圖和個(gè)人意愿的統(tǒng)一。除了按照德、能、勤、績(jī)、廉等各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行考核，盡量做到公開、公平、公正外，組織工作還發(fā)展出了諸多“隱性”差異，設(shè)置干部提拔任用的隱形臺(tái)階，讓基層干部有奔頭，也在最大限度上實(shí)現(xiàn)人崗相適。人們通常將隱形臺(tái)階看作是基層干部提拔任用中不合時(shí)宜的潛規(guī)則，但就基層實(shí)踐而言，這個(gè)制度恰恰是彌補(bǔ)正式制度不足的重要補(bǔ)充手段，事實(shí)上，它是一個(gè)已經(jīng)融入基層組織工作的、高度制度化的實(shí)踐機(jī)制。

大致而言，基層干部的隱性激勵(lì)主要通過以下4個(gè)差異化的制度設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)。①“實(shí)職”與“虛職”。在干部提拔任用時(shí)，是否是“實(shí)職”甚為關(guān)鍵。按通俗說法，“實(shí)職”就是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，“虛職”就是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，比如，某位科員在工作一定年限后，可根據(jù)顯性制度提拔為副主任科員(非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù))，這屬于正常提拔，然而，如果表現(xiàn)突出、工作能力強(qiáng)，也可能被安排到副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位上主持某部門工作，那就算提拔力度比較大的了。②“大鎮(zhèn)”與“小鎮(zhèn)”。雖然從行政區(qū)劃的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的行政級(jí)別并無不同，但“縣”是一個(gè)基本的治理單元，內(nèi)部一般存在“片”的概念。一般而言，縣城處于地理中心，東西南北都會(huì)有一個(gè)所謂的“中心鎮(zhèn)”——處于區(qū)域的地理中心、人口較多、商貿(mào)發(fā)達(dá)并且可以輻射周圍幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些中心鎮(zhèn)在地方治理體系中的政治地位比普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)高。在地方政治場(chǎng)域中，常常會(huì)有“重用”的說法，從“小鎮(zhèn)”到“大鎮(zhèn)”工作便是“重用”的表現(xiàn)。在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用過程中，常會(huì)提及“在重要崗位歷練”這個(gè)說法，部分指向的也是這種現(xiàn)象。③“大部門”和“小部門”。“大部門”和“小部門”的區(qū)別也主要取決于其政治地位，比如，縣委辦公室、紀(jì)委、組織部和宣傳部等是毋庸置疑的“大部門”，在這些部門工作，意味著“在領(lǐng)導(dǎo)眼皮底下”工作，當(dāng)然就容易“出干部”。事實(shí)上，素質(zhì)比較高的、想要上進(jìn)的干部也希望去這些部門工作，于是，年輕干部和部門優(yōu)勢(shì)之間形成了正反饋，到這些部門工作的干部自我要求一般也比較高，提拔也是有保證的。④“關(guān)鍵”崗位和“普通”崗位。每個(gè)單位都有“關(guān)鍵”崗位，這些崗位往往工作任務(wù)重、掌握資源多并且工作人員也比較多，當(dāng)然也更容易出成績(jī)。比如，黨政辦主任一般都是關(guān)鍵崗位，因?yàn)樗菃挝坏闹袠?、是服?wù)領(lǐng)導(dǎo)的，崗位身份雖然是一個(gè)普通科員，但是和別的科室負(fù)責(zé)人不一樣。

從職務(wù)晉升的角度上說，這些差異化的安排都不是晉升制度所規(guī)定的，但在基層，這種激勵(lì)力度一點(diǎn)也不比職務(wù)晉升來得低,原因就在于這種差異化的要求不僅在潛移默化地影響著職務(wù)晉升，而且還綜合了使命、情感和物質(zhì)等綜合激勵(lì)措施。

首先，隱形臺(tái)階客觀上也是一種晉升臺(tái)階。一些臺(tái)階早已制度化，具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，比如，“實(shí)職”和“虛職”之間的差異不在于待遇而在于“權(quán)力”，在于有了展現(xiàn)自己能力的“平臺(tái)”。在一些普通農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不同職級(jí)之間的經(jīng)濟(jì)待遇甚至可以忽略不計(jì)，每個(gè)月也就兩三百元的差別?；鶎痈刹恐栽诤鯐x升，就在于有了一定的職務(wù)就可以有展現(xiàn)自己能力的“平臺(tái)”，哪怕職務(wù)再小，終歸是領(lǐng)導(dǎo)，做出的成績(jī)是自己的，“政績(jī)”是下一步晉升的“硬通貨”。尤其是黨的十八大以來，基層政治生態(tài)有了明顯改變，“關(guān)系”在晉升中的作用減弱了不少，有能力又態(tài)度端正的基本上都有提拔的機(jī)會(huì)。

其次，一些隱性激勵(lì)具有鮮明的“照顧”性質(zhì)，具有強(qiáng)情感激勵(lì)特征，比如，縣直部門和偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間存在明顯差異。這幾年城市化進(jìn)程越來越快，大多數(shù)基層干部都把家安在縣城，因此，縣直部門的優(yōu)勢(shì)就極其明顯。具體表現(xiàn)在：①縣直部門是典型的“機(jī)關(guān)”，主要從事辦公室業(yè)務(wù)，不用做太多的群眾工作，且上下班時(shí)間又比較規(guī)律，這對(duì)大多數(shù)干部，特別是女干部而言，因?yàn)榭梢约骖櫦彝?，尤其具有吸引力；②近些年來，基層治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯改變，職能部門監(jiān)督檢查考核等職能得到強(qiáng)化，業(yè)務(wù)工作則逐漸由鄉(xiāng)村兩級(jí)組織承擔(dān)，其導(dǎo)致的結(jié)果是：基層干部的負(fù)擔(dān)較重，不僅要承擔(dān)較多的業(yè)務(wù)工作，而且還面臨被問責(zé)的精神壓力。按照基層干部的說法，這些年基層工作“環(huán)境不太好”，因此，很多基層干部都有“逃離”基層的想法；③隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅速提升，縣城的教育、醫(yī)療及養(yǎng)老等公共服務(wù)配套較為完整，在縣直機(jī)關(guān)工作，對(duì)不同年齡階段的基層干部都有較大吸引力，尤其是在山區(qū)縣，城鄉(xiāng)差別更為突出，讓長(zhǎng)期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的基層干部“進(jìn)城”，是各地組織部門關(guān)愛基層干部的重要舉措。

再次，一些隱性激勵(lì)也有較強(qiáng)的物質(zhì)激勵(lì)導(dǎo)向。2019年6月1日起施行的《中華人民共和國公務(wù)員法》推行職級(jí)與職務(wù)并行的政策，對(duì)廣大基層干部而言其實(shí)是非常受益的。領(lǐng)導(dǎo)崗位是核定的且數(shù)量較少,尤其是新一輪黨和政府機(jī)構(gòu)改革后，很多單位的領(lǐng)導(dǎo)崗位更少了，此時(shí)，職務(wù)與職級(jí)并行的政策就至關(guān)重要。簡(jiǎn)單而言，對(duì)于大多數(shù)基層干部，只要兢兢業(yè)業(yè)工作，即便擔(dān)任不了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但也可以有相應(yīng)的物質(zhì)和福利待遇。反過來說，因?yàn)橛邢鄳?yīng)的待遇，一些領(lǐng)導(dǎo)崗位的競(jìng)爭(zhēng)性就有可能變小,比如，這些年來，很多基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)“位高權(quán)重”的理解在慢慢發(fā)生變化，因?yàn)榛鶎庸ぷ魅蝿?wù)繁重、壓力大，“位高權(quán)重”也就意味著要承擔(dān)的壓力更多。

事實(shí)上，基層干部的隱性激勵(lì)不僅僅表現(xiàn)在晉升、物質(zhì)和情感等方面，其更重要的意義可能在于崗位輪換本身。客觀上，純粹的官僚制是一個(gè)理性的牢籠，職業(yè)倦怠難以避免，但正是通過換崗，可以保持工作的熱情。更為關(guān)鍵的是，多崗位輪換本身就在塑造基層干部的綜合素質(zhì)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個(gè)普通科員要提拔為鎮(zhèn)長(zhǎng)，中間要經(jīng)過的崗位較多，一般情況下，總得輪過幾次崗，具有在黨政辦、農(nóng)經(jīng)辦等重要科室工作過的經(jīng)歷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作往往沒有規(guī)律，一段時(shí)間有一段時(shí)間的中心工作，崗位的重要性也會(huì)變化，比如，有些地方以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為先導(dǎo)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室工作就很重要；有些地方強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)，在與環(huán)境治理相關(guān)的辦公室工作就極其重要；有些地方大力推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，在村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室工作則相對(duì)重要。這么說來，哪個(gè)地方活多，哪個(gè)崗位就重要，基層鍛煉實(shí)在不是一句空話。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個(gè)普通科員要晉升為正科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，其所經(jīng)歷的臺(tái)階普遍要幾倍于制度規(guī)定。僅以副科級(jí)崗位為例，雖然黨委副書記、紀(jì)委書記、常務(wù)副鎮(zhèn)長(zhǎng)、組織委員、宣傳委員、副鎮(zhèn)長(zhǎng)和武裝部長(zhǎng)在職級(jí)上是一樣的，但在實(shí)踐中，崗位的重要性卻存在由高到低的排序，有些崗位幾乎是一個(gè)必經(jīng)的隱形臺(tái)階，比如，武裝部長(zhǎng)是很多基層干部提拔為副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的第一個(gè)崗位，這是因?yàn)殡m然武裝部長(zhǎng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中確實(shí)不是一個(gè)重要崗位，但關(guān)鍵的是，它屬于黨委序列，不用經(jīng)過人大選舉，組織部門直接任命即可。從干部提拔的技巧看，這實(shí)際上避免了新提拔干部不被人大認(rèn)可的風(fēng)險(xiǎn)。再有，某位副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)被調(diào)整到黨委副書記崗位上，一般都被認(rèn)為是重要的選拔使用，這是因?yàn)楦睍泹徫粠缀跏翘岚螢猷l(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)或黨委書記的必經(jīng)臺(tái)階。個(gè)中緣由是，黨委副書記雖然有分管業(yè)務(wù)，但這個(gè)崗位亦實(shí)亦虛，既可以抓黨建和干部等全局性工作，又可以抓政法維穩(wěn)等較為難啃的工作，所以，黨委副書記是鍛煉一把手素質(zhì)的絕好崗位。筆者訪談過的大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手，其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎都干過三四個(gè)副職崗位，除了武裝部長(zhǎng)和副書記，還有副鎮(zhèn)長(zhǎng)和組織委員等。

因此，基層干部體系的確是一個(gè)金字塔結(jié)構(gòu)，它的基本框架是由職務(wù)形成的，但在實(shí)踐中，這個(gè)體系的精妙之處遠(yuǎn)超我們想象。對(duì)于一個(gè)身處其間的普通干部而言，從金字塔的“底層”到“塔尖”，是值得奮斗一輩子的。對(duì)于大部分基層干部而言，一輩子都走不到“塔尖”，但是，這并不意味著這個(gè)結(jié)構(gòu)剛性十足。事實(shí)上，基層實(shí)際存在的隱性差異恰恰為組織工作提供了諸多差異化的方案，而這些方案很大程度上已經(jīng)轉(zhuǎn)化為干部選拔任用的制度，這個(gè)制度大體上是有效的，可以最大限度地激勵(lì)基層干部擔(dān)當(dāng)作為。

四、結(jié) 語

當(dāng)前，隨著基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，基層治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，直接影響了干部激勵(lì)機(jī)制。具體表現(xiàn)是，基層治理體系內(nèi)部的權(quán)責(zé)體系發(fā)生了較為明顯的變化。一方面，各地都嘗試通過下沉、賦權(quán)和增效等舉措來強(qiáng)化基層的屬地管理能力，這在相當(dāng)程度上增強(qiáng)了基層的治理空間，為基層干部的干事創(chuàng)業(yè)提供了較為充足的治理資源，而且隨著職級(jí)并行等政策的實(shí)行，基層干部的待遇和保障問題得到了較好的解決。另一方面，基層治理體系中上級(jí)部門的控制權(quán)得到了較大加強(qiáng)，業(yè)務(wù)部門傾向于將具體業(yè)務(wù)交辦給屬地黨委政府，轉(zhuǎn)而專注于政策監(jiān)督，導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門具有懸浮于基層社會(huì)的趨勢(shì)，也在相當(dāng)程度上限制了屬地政府的自由裁量權(quán)，其直接結(jié)果是，基層干部的問責(zé)壓力急劇加大，因此，從某種意義上，干部的正向激勵(lì)和反向激勵(lì)具有相同的制度根源，探尋基層的隱性激勵(lì)機(jī)制具有現(xiàn)實(shí)意義。

某種程度上，既有的激勵(lì)制度(如目標(biāo)責(zé)任制等)僅僅是提供了干部激勵(lì)的前提條件，激勵(lì)結(jié)構(gòu)在不同時(shí)期、不同地區(qū)和不同政府層級(jí)之間都存在較大差異⑦。當(dāng)前，基層治理處于巨變過程之中，干部結(jié)構(gòu)和更替具有鮮明的時(shí)代特征，這必然影響干部激勵(lì)的制度安排。研究顯示，基層干部的構(gòu)成與基層事務(wù)的特征之間形成了相對(duì)穩(wěn)定的匹配關(guān)系，一些隱性的激勵(lì)機(jī)制亦為調(diào)動(dòng)不同類型基層干部的工作積極性創(chuàng)造了條件。與一般解釋不同的是，基層干部的積極性雖主要源自晉升激勵(lì)，但這一激勵(lì)機(jī)制之所以發(fā)揮作用并不取決于職務(wù)等級(jí)，而是取決于基層干部工作的一系列隱性差異安排，這些安排一方面讓晉升體制更為精密，另一方面也為其他的激勵(lì)方式提供了空間，由此，基層干部的更替和激勵(lì)存在較大的彈性空間。事實(shí)上，當(dāng)前基層治理轉(zhuǎn)型并不遵循單線式的現(xiàn)代化方向，而是吸納和改造了諸多治理工具，進(jìn)而擴(kuò)展和再造了基層治理空間⑧。在這個(gè)意義上，既有的干部激勵(lì)機(jī)制將具有鮮明時(shí)代特征的中堅(jiān)干部和年輕干部合理分工，共同服務(wù)于鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，其本身也是基層治理有效性的內(nèi)在要求。

需要警惕的是，當(dāng)前基層干部激勵(lì)機(jī)制中問責(zé)等“反向激勵(lì)”占主導(dǎo)，成為主要的政策工具，而正向激勵(lì)嚴(yán)重不足。在基層，“政治問責(zé)”成了一種政治正確，基層負(fù)擔(dān)重和形式主義泛濫已經(jīng)成為急需解決的現(xiàn)實(shí)問題。問責(zé)等“反向激勵(lì)”雖然在一定程度上起到了壓實(shí)責(zé)任的效果，但在基層干部中也產(chǎn)生了一些消極抵抗情緒。問責(zé)作為“反向激勵(lì)”措施，它激發(fā)的是基層干部的被動(dòng)意識(shí)，它驅(qū)使著領(lǐng)導(dǎo)干部“亦步亦趨”地前進(jìn)，基層干部的主體性被“湮滅”。解決這一問題的關(guān)鍵是要充分發(fā)揮各種顯性和隱性激勵(lì)制度的作用，正向激發(fā)基層干部的主體意識(shí)，激活使命意識(shí)。所以，要在基層建立健全“正向激勵(lì)”為主、“反向激勵(lì)”為輔的干部激勵(lì)機(jī)制，要繼續(xù)發(fā)揮和發(fā)掘政治激勵(lì)的措施和功能，又要適當(dāng)給予多種形式的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

注釋：

①參見周飛舟：《錦標(biāo)賽體制》(載《社會(huì)學(xué)研究》，2009年第3期);周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》(載《經(jīng)濟(jì)研究》，2007年第7期)。

②參見榮敬本，崔之元，王拴正，等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》(中央編譯出版社,1998年版)。

③參見賀雪峰：《行政體制中的責(zé)權(quán)利層級(jí)不對(duì)稱問題》(載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015年第4期)。

④參見陳輝：《基于新使命的干部激勵(lì)機(jī)制重構(gòu)研究》(載《行政論壇》，2018年第3期)。

⑤參見唐皇鳳：《為年輕干部扎根基層構(gòu)建四重激勵(lì)機(jī)制》(載《人民論壇》，2018年第29期)。

⑥參見賀雪峰：《論鄉(xiāng)村治理視域下的農(nóng)村基層中堅(jiān)干部》(載《湖湘論壇》，2018年第5期)。

⑦參見左才：《地方領(lǐng)導(dǎo)干部激勵(lì)機(jī)制的運(yùn)作與績(jī)效》(載《學(xué)?！罚?017年第3期)。

⑧參見呂德文：《鄉(xiāng)村治理空間再造及其有效性——基于W鎮(zhèn)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的分析》(載《中國農(nóng)村觀察》，2018年第5期)。