鐘水映 張 其

(1.武漢大學(xué) 人口·資源·環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心,湖北 武漢 430072；2.武漢大學(xué) 經(jīng)濟(jì)研究所,湖北 武漢 430072)

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革和開(kāi)放經(jīng)歷了40多年，全面的計(jì)劃生育政策也已經(jīng)推行40多年。40多年的人口控制政策及實(shí)踐，不僅對(duì)中國(guó)當(dāng)代乃至未來(lái)較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期的人口發(fā)展態(tài)勢(shì)定下了基調(diào)，也對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展乃至中華民族的復(fù)興產(chǎn)生了直接的影響。如今，中國(guó)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都出現(xiàn)新的轉(zhuǎn)折并進(jìn)入新的時(shí)期，特別是近年來(lái)人口控制政策的局部調(diào)整及其效果，引發(fā)了人們對(duì)中國(guó)的人口政策向何處去的議論和思考，對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行探討，其理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義不言而喻。

一、大轉(zhuǎn)折時(shí)期催生“后計(jì)劃生育時(shí)代”的來(lái)臨

2013年和2015年中國(guó)人口控制政策兩次調(diào)整，分別啟動(dòng)實(shí)施了“單獨(dú)二孩”和“全面二孩”政策，標(biāo)志著中國(guó)人口計(jì)劃生育政策的重大變化。這一變化，其實(shí)和進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)中國(guó)人口領(lǐng)域發(fā)生和即將發(fā)生的一系列重大變化與轉(zhuǎn)折的大背景密切相關(guān)：

2003年前后，沿海地區(qū)勞動(dòng)密集型企業(yè)出現(xiàn)民工荒，標(biāo)志著經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的“勞動(dòng)力無(wú)限供給”模型的終結(jié)和“劉易斯拐點(diǎn)”的出現(xiàn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初始優(yōu)勢(shì)受到挑戰(zhàn)。

2010年前后，中國(guó)的制造業(yè)超過(guò)美國(guó)，中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口超過(guò)鄉(xiāng)村人口，城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了20余年的超高速發(fā)展，進(jìn)入工業(yè)化中后期和城市化快速發(fā)展的中后期階段。

2012年左右，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口總數(shù)達(dá)到峰值，至此，勞動(dòng)力人口總數(shù)年趨下降。

20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，中國(guó)官方宣布的人口總和生育率一直低于1.8，幾次人口普查和專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)更是得出當(dāng)年總和生育率低于1.5甚至低于1.3的令人難以置信的低水平。

中國(guó)老年人口比重持續(xù)快速上升，2000年前后60歲以上人口比例突破10%，2018年接近18%，而且這個(gè)比例快速提高的趨勢(shì)在中國(guó)實(shí)現(xiàn)建國(guó)一百年的目標(biāo)期間內(nèi)仍將持續(xù)，屆時(shí)中國(guó)將可能成為世界上人口老化程度最高的國(guó)家之一。

2000年以來(lái)中國(guó)年新增人口首次低于1000萬(wàn)人并且呈不斷下降趨勢(shì)，最近幾年即使有政策調(diào)整因素的影響，趨勢(shì)仍然難見(jiàn)扭轉(zhuǎn)。預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，最遲10年、最早5年，中國(guó)的人口規(guī)模即將見(jiàn)頂而進(jìn)入下降通道，將第一人口大國(guó)的位置移交于印度。

……

上述變化與近年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度持續(xù)下行的趨勢(shì)相映襯，突顯了一個(gè)重大信號(hào)與趨勢(shì)：中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)新常態(tài)的同時(shí)，人口再生產(chǎn)模式和人口經(jīng)濟(jì)關(guān)系也出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折。在新的轉(zhuǎn)折時(shí)期，中國(guó)的人口政策應(yīng)該有新的定位和新的取向。

中國(guó)人口政策新的定位和新的取向如何選擇，學(xué)術(shù)界存在爭(zhēng)論，實(shí)踐部門(mén)也有不同聲音，社會(huì)各界更是歧見(jiàn)頻出，眾說(shuō)紛紜。盡管政府層面從綜合權(quán)衡的因素考慮，在兩次調(diào)整計(jì)劃生育政策的同時(shí)，并未簡(jiǎn)單地宣示廢除計(jì)劃生育政策，但筆者認(rèn)為，從操作層面和學(xué)術(shù)研究的角度判斷，自2015年提出并且在2016年全國(guó)各地普遍實(shí)施“全面二孩”政策之后，事實(shí)上中國(guó)由此進(jìn)入了“后計(jì)劃生育時(shí)代”。

“后計(jì)劃生育時(shí)代”的提法，在正式的學(xué)術(shù)研究中還不太多見(jiàn)，只有少數(shù)學(xué)者提出。李建新認(rèn)為，2013年新一屆政府機(jī)構(gòu)中人口和計(jì)劃生育委員會(huì)的撤銷(xiāo)，標(biāo)志著原國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)的歷史使命已經(jīng)完成，標(biāo)志著我國(guó)已進(jìn)入了一個(gè)“后計(jì)劃生育時(shí)代”[1]。穆光宗也指出，中國(guó)走進(jìn)“后計(jì)劃生育時(shí)代”，也許國(guó)人看不到時(shí)間表，但生育政策改革的路線(xiàn)圖已經(jīng)明朗[2]。但是，他們對(duì)“后計(jì)劃生育時(shí)代”的確切涵義和明確標(biāo)志均未正面展開(kāi)。也許有人會(huì)質(zhì)疑“后計(jì)劃生育時(shí)代”的來(lái)臨，一是2013年以來(lái)兩次政策調(diào)整，只是在人口控制的大框架下有限放松，并不意味著全面放開(kāi)生育政策；二是國(guó)家相關(guān)部門(mén)機(jī)構(gòu)雖然有所調(diào)整，但2018年新成立的國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)的職責(zé)中仍然明文寫(xiě)有“負(fù)責(zé)計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作”，由此說(shuō)“后計(jì)劃生育時(shí)代”的到來(lái)似乎過(guò)于武斷。

筆者認(rèn)為，承認(rèn)和正視“后計(jì)劃生育時(shí)代”的到來(lái)，與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整人口政策，是順應(yīng)新時(shí)代人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的合理選擇。“后計(jì)劃生育時(shí)代”，不是泛指對(duì)現(xiàn)有人口政策全盤(pán)推倒而另起爐灶的時(shí)代，而是特指解除現(xiàn)行法規(guī)制度對(duì)家庭生育子女?dāng)?shù)量的種種限制，使生育權(quán)利真正回歸家庭，由人們自主選擇?！叭娑ⅰ闭叩某雠_(tái)，實(shí)際上宣告中國(guó)“后計(jì)劃生育時(shí)代”的來(lái)臨。從發(fā)展和改革的角度看，中國(guó)“后計(jì)劃生育時(shí)代”的到來(lái)是不以人們意志為轉(zhuǎn)移的，是一系列客觀(guān)因素促成和完善現(xiàn)有政策的必然結(jié)果。

(一)“全面二孩”政策提供的政策生育空間高于長(zhǎng)期以來(lái)的實(shí)際生育水平，是“后計(jì)劃生育時(shí)代”到來(lái)的決定性依據(jù)

20世紀(jì)90年代以來(lái)，正式的官方材料一直將中國(guó)人口總和生育率定格在1.8左右的水平，而歷次人口普查、專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查的結(jié)果則顯示中國(guó)人口總和生育率已經(jīng)大大低于生育更替水平，甚至進(jìn)入超低生育水平。雖然這些調(diào)查結(jié)果被認(rèn)為存在這樣那樣的誤差而低估了實(shí)際生育水平，但近20年來(lái)，許多學(xué)者進(jìn)行修正、檢驗(yàn)和評(píng)估后普遍認(rèn)為中國(guó)人口總和生育率為1.5～1.8。例如，翟振武等利用教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)推算和評(píng)估認(rèn)為，1990年代后期我國(guó)的總和生育率為1.7～1.8；利用戶(hù)籍登記數(shù)據(jù)推算2008 ～2010 年間中國(guó)的總和生育率大致為1.63～1.66，整體處于平緩波動(dòng)之中[3-4]。于學(xué)軍認(rèn)為，2000年前后中國(guó)婦女的總和生育率大致應(yīng)該為1.6～1.8[5]。李漢東等估計(jì)，2000以后10年的平均總和生育率應(yīng)在1.57左右[6]。陳衛(wèi)等認(rèn)為中國(guó)2010年的總和生育率為1.66，而且過(guò)去的15 年里，中國(guó)的生育水平一直相對(duì)平穩(wěn)[7]。

這個(gè)基本結(jié)論表明，中國(guó)目前的真實(shí)生育水平已經(jīng)大大低于全面放開(kāi)二孩生育后的政策水準(zhǔn)。換言之，放開(kāi)二孩生育控制，實(shí)際上是對(duì)實(shí)際生育水平已經(jīng)低于政策控制線(xiàn)的一種事后默認(rèn)。經(jīng)過(guò)2013和2015年兩次調(diào)整，現(xiàn)行計(jì)劃生育政策離自主生育的模式即完全徹底放開(kāi)生育限制只有一步之遙，這最后一步是否邁出或者何時(shí)邁出，其實(shí)與生育水平的實(shí)際狀況并無(wú)重大關(guān)聯(lián)。我們面臨的現(xiàn)實(shí)是，盡管暫時(shí)沒(méi)有從法律制度和基本政策層面公開(kāi)放棄以出生人口控制為核心內(nèi)容的計(jì)劃生育政策，但顯而易見(jiàn)，人們的實(shí)際生育水平普遍低于政策允許水平，現(xiàn)行的計(jì)劃生育政策繼續(xù)存在的前提基礎(chǔ)已不復(fù)存在。

(二)政策提供的生育空間高于居民生育意愿，是進(jìn)入“后計(jì)劃生育時(shí)代”的客觀(guān)基礎(chǔ)

40多年的計(jì)劃生育實(shí)踐，特別是改革開(kāi)放帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活變化，重塑了城鄉(xiāng)居民的生育意愿。當(dāng)今中國(guó)城鄉(xiāng)居民的主流生育觀(guān)念，已經(jīng)由生存型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“多子多?！薄皞髯诮哟钡葌鹘y(tǒng)信條，變化為發(fā)展型后工業(yè)時(shí)代的多元生育觀(guān)，人們多從家庭生活質(zhì)量和人的全面發(fā)展角度決定自己的生育意愿并選擇生育行為。雖然不乏個(gè)體家庭多生多育的案例，但整體上多生多育已經(jīng)失去了其生存的土壤。

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)城鄉(xiāng)居民的生育意愿已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，曾經(jīng)被譽(yù)為“天下第一難”的計(jì)劃生育工作，其難度隨著人們生育意愿的下降而消退，國(guó)內(nèi)多個(gè)有代表性的生育意愿調(diào)查研究證實(shí)了這一變化。如2002年全國(guó)城鄉(xiāng)居民生育意愿調(diào)查，被調(diào)查者的意愿生育子女?dāng)?shù)為1.78個(gè)；在無(wú)計(jì)劃生育政策的情況下，意愿生育子女?dāng)?shù)為2.04個(gè)；2006年全國(guó)人口與計(jì)劃生育抽樣調(diào)查育齡婦女的平均理想子女?dāng)?shù)已下降為1.73個(gè)，其中，未婚的育齡婦女平均理想子女?dāng)?shù)為1.46個(gè)[8]。2011年中國(guó)社會(huì)狀況綜合調(diào)查和2012年中國(guó)家庭幸福感熱點(diǎn)問(wèn)題調(diào)查表明，城鄉(xiāng)居民2012年平均的意愿生育水平為1.86[9]。2013全國(guó)城鄉(xiāng)居民生育意愿調(diào)查表明，當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)居民的理想子女?dāng)?shù)為1.93；實(shí)行一孩、一孩半、二孩政策的地區(qū)理想子女?dāng)?shù)分別為1.84、1.98、2.01；雙獨(dú)、單獨(dú)、普通家庭理想子女?dāng)?shù)分別為1.79、1.83、1.95；現(xiàn)有一孩單獨(dú)家庭的理想子女?dāng)?shù)為1.81[10]。這些調(diào)查研究表明，中國(guó)城鄉(xiāng)居民的整體意愿生育水平已經(jīng)低于2，“全面二孩”政策提供的生育空間整體上已經(jīng)高于生育意愿。2016～2018年，在全面放開(kāi)二孩的政策環(huán)境下，生育水平并未明顯反彈已經(jīng)充分說(shuō)明問(wèn)題，在此情形下，抱守名不副實(shí)的計(jì)劃生育政策，已經(jīng)失去實(shí)際意義。

(三)過(guò)低生育率帶來(lái)若干經(jīng)濟(jì)社會(huì)負(fù)面影響，是促成“后計(jì)劃生育時(shí)代”到來(lái)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境

從20世紀(jì)90年代起，中國(guó)的內(nèi)在人口自然增長(zhǎng)率已經(jīng)成為負(fù)值，這決定了之后的一個(gè)時(shí)期中國(guó)人口規(guī)模必將進(jìn)入縮減通道。這個(gè)格局的到來(lái)，既是人口數(shù)量控制為核心內(nèi)容的人口政策發(fā)生作用的結(jié)果，同時(shí)也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展后生育水平降低的貢獻(xiàn)。與當(dāng)初我們擔(dān)心過(guò)多人口會(huì)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不堪重負(fù)的包袱相反，現(xiàn)在人們開(kāi)始體驗(yàn)和認(rèn)識(shí)到長(zhǎng)期低生育帶來(lái)的人口減少對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能造成的危害。與早年人們呼吁警惕“人口爆炸”(population explosion)相反，有學(xué)者把低生育導(dǎo)致的人口減少的趨勢(shì)稱(chēng)之為“人口塌陷”(population implosion)，并把這個(gè)現(xiàn)象與歐洲歷史上出現(xiàn)過(guò)的導(dǎo)致人口數(shù)量大幅減少的“黑死病”相提并論，稱(chēng)之為“白色瘟疫”，意即人口高度老化所形成的白發(fā)浪潮與少子化給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)災(zāi)難，甚至將人口控制稱(chēng)之為集體自殺行為[11]。

進(jìn)入21世紀(jì)后，中國(guó)人口發(fā)展已經(jīng)或即將出現(xiàn)若干重大轉(zhuǎn)折：如人口規(guī)模即將到頂而降、勞動(dòng)力數(shù)量逐年減少、撫養(yǎng)和贍養(yǎng)系數(shù)逐年增加，等等。這些轉(zhuǎn)折是低生育水平導(dǎo)致的結(jié)果，也將在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期呈現(xiàn)為基本趨勢(shì)。長(zhǎng)期低生育帶來(lái)的這些不利影響可以概括為三重風(fēng)險(xiǎn)：一是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，長(zhǎng)期低生育率使得國(guó)民家庭規(guī)?？s小，家庭結(jié)構(gòu)脆弱，失獨(dú)家庭、無(wú)后家庭、空巢家庭的規(guī)模和比例上升，蘊(yùn)含巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；二是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，長(zhǎng)期低生育率使得人口規(guī)模處于縮減通道，勞動(dòng)適齡人口規(guī)模和比例不斷探低，會(huì)增加社會(huì)和家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，引發(fā)勞動(dòng)力供給不足，增加企業(yè)用工成本，從而削弱經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力；三是國(guó)防風(fēng)險(xiǎn)，獨(dú)生子女可能帶來(lái)的參軍服役意愿和戰(zhàn)斗力降低。

我們無(wú)需過(guò)分渲染低水平生育帶來(lái)的負(fù)面影響，還要認(rèn)識(shí)到一些趨勢(shì)性變化并非完全由計(jì)劃生育政策所導(dǎo)致，而是發(fā)展和結(jié)構(gòu)性變化所產(chǎn)生的綜合效應(yīng)，但同時(shí)也應(yīng)該正視低生育率的經(jīng)濟(jì)社會(huì)負(fù)面影響客觀(guān)存在，張弛有度地把握調(diào)節(jié)生育水平的時(shí)間節(jié)奏和力度。從這個(gè)意義上講，一些已經(jīng)或初步呈現(xiàn)的因低生育水平所引致的社會(huì)經(jīng)濟(jì)負(fù)面影響，是促成我們進(jìn)入“后計(jì)劃生育時(shí)代”的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。

(四)讓自主生育的權(quán)利回歸家庭，是實(shí)現(xiàn)人民美好生活目標(biāo)的應(yīng)有之義

生育是人類(lèi)延續(xù)的基本倫理，生育權(quán)，是家庭的基本權(quán)利之一。放棄對(duì)生育數(shù)量的人為控制，是讓生育權(quán)利回歸家庭，實(shí)現(xiàn)人們自主、自愿的生育，是體現(xiàn)發(fā)展初衷、尊重人權(quán)的必然選擇。在過(guò)去經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)低級(jí)的背景下，為了避免經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境資源系統(tǒng)不堪重負(fù)而崩潰，為滿(mǎn)足基本生存需要并為發(fā)展創(chuàng)造條件，人們不得不在生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和生育權(quán)等一系列基本權(quán)利之間進(jìn)行選擇以求得平衡，由政府主導(dǎo)，通過(guò)宣傳、倡導(dǎo)和政策剛性引導(dǎo)來(lái)控制生育，約束甚至犧牲生育權(quán)利來(lái)為自己和子孫后代營(yíng)造較為寬裕的發(fā)展空間。這就是計(jì)劃生育在特殊時(shí)期和階段作為權(quán)宜政策被迫推出的理由，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，一至兩代人犧牲了自己的權(quán)利為國(guó)家和民族作出了貢獻(xiàn)，當(dāng)然這個(gè)犧牲和貢獻(xiàn)其實(shí)也是造福于自己和后代。當(dāng)人口再生產(chǎn)狀態(tài)發(fā)生轉(zhuǎn)變，同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生重大變化，人口與資源環(huán)境關(guān)系矛盾不再主要表現(xiàn)為人口數(shù)量壓力時(shí)，就沒(méi)有必要繼續(xù)人為控制生育水平并限制人們的生育權(quán)利?，F(xiàn)階段，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)追求高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)期，滿(mǎn)足人們對(duì)美好生活的愿望，提高人們生存和發(fā)展質(zhì)量，充分享受包括生育權(quán)在內(nèi)的各種基本權(quán)利，是新時(shí)代發(fā)展模式中的應(yīng)有之義。

因此，“后計(jì)劃生育時(shí)代”的到來(lái)，是人口發(fā)展新階段的一個(gè)客觀(guān)現(xiàn)實(shí)，它不因我們是否進(jìn)行明確的政策宣示而變化。這個(gè)時(shí)代的人口再生產(chǎn)主要特征從微觀(guān)而言，是居民由政策約束而少生轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X(jué)自愿少生優(yōu)育；從宏觀(guān)而言，是人口與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的矛盾和政策焦點(diǎn)由數(shù)量問(wèn)題轉(zhuǎn)移至數(shù)量、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量多維而錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題。相應(yīng)地，人口政策相機(jī)調(diào)整乃至改弦易轍成為必需。

二、“后計(jì)劃生育時(shí)代”的生育政策取向是無(wú)為而治

自2013年開(kāi)始逐步調(diào)整計(jì)劃生育政策后，對(duì)于是否進(jìn)一步開(kāi)放生育限制，學(xué)術(shù)界和社會(huì)各界存在廣泛爭(zhēng)議。概括而言，除了極少人仍然主張堅(jiān)持嚴(yán)格的一孩政策外，主要有維持現(xiàn)有政策的“維持派”和全面放開(kāi)乃至轉(zhuǎn)而鼓勵(lì)生育的“鼓勵(lì)派”兩類(lèi)。維持派認(rèn)為，目前的“全面二孩”政策，已經(jīng)滿(mǎn)足了絕大多數(shù)家庭的需求[12]。中國(guó)人口再生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)條件和文化傳統(tǒng)，使得中國(guó)人口生育水平不太可能降至部分歐洲國(guó)家和日本、韓國(guó)等國(guó)家或地區(qū)曾經(jīng)達(dá)到的“很低”或“極低”的水平[13]。老齡化并非洪水猛獸那樣可怕，還是要明確“一個(gè)可以，兩個(gè)最好，三個(gè)多了”的口號(hào)，絕不能過(guò)早全面放開(kāi)生育[14]。作為對(duì)這種思維的回應(yīng)，2019年全國(guó)“兩會(huì)”期間，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)對(duì)第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議主張從所有法律中刪除“計(jì)劃生育”等相關(guān)表述的第1949號(hào)建議案，給出了否定回答。而鼓勵(lì)派則力陳低水平生育的危害，呼吁盡快停止計(jì)劃生育政策。有學(xué)者從養(yǎng)老角度主張徹底全面放開(kāi)生育，防止養(yǎng)老金出現(xiàn)巨額缺口而影響財(cái)政和金融體系的穩(wěn)定[15]；也有學(xué)者認(rèn)為從控制人口增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變到適當(dāng)鼓勵(lì)人口增長(zhǎng)，有利于家庭幸福和社會(huì)和諧[16]；還有學(xué)者認(rèn)為需要采取適度激勵(lì)措施使得未來(lái)的生育水平提高到生育更替水平附近，使人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)一個(gè)相對(duì)均衡的穩(wěn)定發(fā)展態(tài)勢(shì)[17-18]。筆者在此主張，既然現(xiàn)行的計(jì)劃生育政策對(duì)絕大部分家庭的生育已經(jīng)不構(gòu)成實(shí)質(zhì)性約束，而鼓勵(lì)生育的政策從是否可行到實(shí)際操作仍有大量未知因素需要明確，那么，最為現(xiàn)實(shí)的政策選擇就是走一條中庸之道，在未來(lái)的一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期，實(shí)行無(wú)為而治的生育政策。

實(shí)行無(wú)為而治的生育政策，含義有二：其一，不再實(shí)行控制人口生育的政策，放松名存實(shí)亡的生育許可，緩和人口急劇縮減可能帶來(lái)的負(fù)面影響；其二，也不實(shí)行鼓勵(lì)生育的措施，讓市場(chǎng)調(diào)節(jié)人們的生育意愿和生育行為。之所以主張選擇無(wú)為而治的生育政策，是基于如下理由：

第一，無(wú)論是繼續(xù)控制人口還是鼓勵(lì)生育的政策主張，其支撐理論均存在重大局限，使用其作為我們制定政策決策的依據(jù)，必須慎重對(duì)待。

在主張繼續(xù)控制人口論者的眼里，過(guò)多的人口和過(guò)快的人口增長(zhǎng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高人們生活質(zhì)量的包袱。因此，對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，首要的問(wèn)題仍然是相對(duì)于資源環(huán)境稟賦而言，人口太多，以現(xiàn)有的規(guī)模很難使國(guó)民生活達(dá)到世界一流的水準(zhǔn)。以常識(shí)而論，這個(gè)判斷沒(méi)有大的錯(cuò)誤，但問(wèn)題是，持續(xù)而長(zhǎng)久的人口減縮帶來(lái)的負(fù)面影響，我們能夠承受得起嗎？所謂的適度人口規(guī)模，到底是在什么水平？

近20年來(lái)，一些國(guó)家，譬如德國(guó)、日本和俄羅斯，在人口縮減的條件下仍然保持了一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但我們不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為別國(guó)能夠做到，中國(guó)也能夠做到。因?yàn)?，一方面，這些國(guó)家已經(jīng)處于較高發(fā)展水平并且具有相對(duì)完備的社會(huì)保障制度，承受人口縮減壓力能力較強(qiáng)；另一方面，按照繼續(xù)控制人口論者的主張，我們要以一兩百年的時(shí)間，將總?cè)丝诳s減至3億人口左右[19-20]。長(zhǎng)時(shí)期、大規(guī)模壓縮人口規(guī)模，這在人類(lèi)歷史上前所未有，其理論可行性和實(shí)踐可操作性值得懷疑。

實(shí)行無(wú)為而治的生育政策，并非完完全全蔑視適度人口思想而對(duì)人口規(guī)模不加重視，筆者認(rèn)為，在目前階段，我們無(wú)法從理論上得出具有說(shuō)服力的結(jié)論，確定中國(guó)人口的最佳規(guī)模。進(jìn)一步，即使我們確定最佳規(guī)模在某個(gè)區(qū)間，我們到達(dá)這個(gè)目標(biāo)的節(jié)奏和路線(xiàn)圖也應(yīng)該選擇一種最穩(wěn)妥的方式。假設(shè)真的將中國(guó)人口最佳規(guī)模確定為3億，在目前我們?nèi)丝谝?guī)模已經(jīng)接近14億的情況下，我們?nèi)绾螌?shí)現(xiàn)這一目標(biāo)呢？是基于市場(chǎng)調(diào)節(jié)通過(guò)平緩的縮減方式，還是基于嚴(yán)格的人為控制造成斷崖式下降？無(wú)為而治的思路顯然是認(rèn)為前者更加可取。無(wú)為而治的思路，不是先入為主地通過(guò)并不可靠的方法設(shè)定一個(gè)最優(yōu)人口目標(biāo)，而是認(rèn)為，即使客觀(guān)存在最優(yōu)的數(shù)量目標(biāo)，也應(yīng)該讓市場(chǎng)力量為主導(dǎo)發(fā)現(xiàn)和識(shí)別這個(gè)目標(biāo)，讓市場(chǎng)因素決定接近這一目標(biāo)的途徑和時(shí)間節(jié)奏。至于鼓勵(lì)生育、保持持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力的主張，一方面其主張并沒(méi)有堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論支撐，另一方面將焦點(diǎn)集中在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)本身，為了增長(zhǎng)而增加人口，背離了發(fā)展是以人為本的根本目的，也未必是最佳選擇。

第二，放棄人為控制生育轉(zhuǎn)而實(shí)施鼓勵(lì)政策既不必要也不可行。

在2013年放開(kāi)單獨(dú)家庭二孩生育之后，特別是在2015年全面放開(kāi)二孩生育之后，存在一種較為流行的觀(guān)點(diǎn)，似乎中國(guó)的人口政策發(fā)生了反轉(zhuǎn)，從控制生育變?yōu)楣膭?lì)生育，其實(shí)這是一個(gè)誤解。一方面，目前的確切政策含義是城鄉(xiāng)居民“可以”生育二孩，多孩生育仍然受到限制；另一方面，全面放開(kāi)二孩生育并非鼓勵(lì)人們生育二孩或要求人們生育二孩。

有學(xué)者認(rèn)為，如果中國(guó)在未來(lái)幾年不能出臺(tái)有效的鼓勵(lì)生育的政策，避免出生人口的雪崩，那么中國(guó)經(jīng)濟(jì)在二三十年后很可能步入萎靡甚至停滯的狀態(tài)，并有可能最終陷入持續(xù)性的萎縮之中。因此，要逆轉(zhuǎn)這種人口頹勢(shì)，需要全面放開(kāi)并大力鼓勵(lì)生育[21]，有人還提出“確保能生則生、應(yīng)生盡生”[22]。

在生育水平的問(wèn)題上，大可不必從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。嚴(yán)格的控制已經(jīng)初露弊端，反其道而行之，實(shí)行人為的鼓勵(lì)生育政策，既大可不必，也絕非上策。

其一，近年來(lái)出生人口中二孩比例超過(guò)50%的事實(shí)說(shuō)明，中國(guó)并沒(méi)有陷入所謂“低生育率陷阱”。中國(guó)人口總量仍然非常龐大，人口與資源和環(huán)境之間的緊張關(guān)系在世界上仍然屬于極為突出的國(guó)家之列，為了實(shí)現(xiàn)持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而鼓勵(lì)生育顯然是一種短視的舍本逐末之舉。

其二，中國(guó)的人口規(guī)模巨大，人口再生產(chǎn)模式在不同區(qū)域間差異較大，人口老化、勞動(dòng)力供求失衡這類(lèi)現(xiàn)象，可以與城市化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)等進(jìn)程結(jié)合起來(lái)，以空間換時(shí)間，通過(guò)人口流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等途徑減輕人口減縮和老化的壓力，避免出現(xiàn)其他人口規(guī)模較小國(guó)家人口收縮過(guò)程中出現(xiàn)的消極現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)體量和人口規(guī)模所具有的緩沖和轉(zhuǎn)圜空間，使中國(guó)有其他國(guó)家不具備的應(yīng)對(duì)人口減縮的韌性，不一定非得進(jìn)行人口政策的180度大轉(zhuǎn)彎。

其三，世界上一些國(guó)家和地區(qū)，尤其是具有相似生育文化的韓國(guó)、日本、新加坡等和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的實(shí)踐證明，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)對(duì)人們生育意愿和微觀(guān)生育行為產(chǎn)生決定性影響的條件下，通過(guò)外在刺激提升生育水平，收效甚微。韓國(guó)從性別平等和家庭多元出發(fā)，制定了一系列生育支持政策，然而成效不顯，生育率仍然緩慢下降，2018年總和生育率更是降至0.98，刷新歷史新低。日本逐步完善產(chǎn)假制度和兒童公共托幼服務(wù)，在平衡女性工作與家庭責(zé)任沖突上不斷嘗試，盡管如此，2015年總和生育率也只是小幅上升至1.46，仍低于生育更替水平[23]。新加坡迅速改變生育政策的轉(zhuǎn)向，最早也是最為全面地提高生育水平，但是政策效果也不理想。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)著力于養(yǎng)兒和托育，鼓勵(lì)生育的方式層出不窮，目前看來(lái)生育率沒(méi)有起色，還是在超低生育水平上徘徊[24]。

三、“后計(jì)劃生育時(shí)代”的人口政策仍然大有可為

“后計(jì)劃生育時(shí)代”中國(guó)人口政策選擇面臨兩大難點(diǎn)，一是與人口相關(guān)的各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜、相互交織，而不像計(jì)劃生育時(shí)代人口數(shù)量控制成為壓倒一切的中心。雖然我們可以以結(jié)構(gòu)性矛盾來(lái)概括這一復(fù)雜局面，但矛盾是多維的，政策效果相互制約，選擇的空間有限。二是政策發(fā)揮作用的機(jī)制主要是市場(chǎng)而非長(zhǎng)期以來(lái)我們習(xí)慣的行政力量，即使是建立在法律法規(guī)基礎(chǔ)上的行政引導(dǎo)，也必須符合市場(chǎng)化改革和發(fā)展的趨勢(shì)和原則。

筆者主張，在“后計(jì)劃生育時(shí)代”，人口政策對(duì)生育水平實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)的無(wú)為而治，這并不意味著全面放棄政府對(duì)人口再生產(chǎn)實(shí)行必要的宏觀(guān)規(guī)范乃至微觀(guān)引導(dǎo)和調(diào)節(jié)。廣義而言，人口政策不僅僅只針對(duì)人口生育的調(diào)節(jié)，在人口的養(yǎng)老、健康、遷移流動(dòng)、教育等方面均有巨大的發(fā)揮作用的空間。在新的人口再生產(chǎn)模式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境下，這些方面的政策制定和完善對(duì)于提升國(guó)民的福利、增強(qiáng)其獲得感和幸福感，有前所未有的意義和現(xiàn)實(shí)的緊迫性。概括而言，“后計(jì)劃生育時(shí)代”的人口政策重點(diǎn)，應(yīng)該聚焦于培養(yǎng)高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需勞動(dòng)者以及提高人們生活質(zhì)量的一些方面和環(huán)節(jié)上來(lái)，在這些方面積極有為。就目前而言，至少在如下方面可有所作為：

(一)最大限度消除人口遷移和流動(dòng)壁壘，促進(jìn)人口流動(dòng)和城鄉(xiāng)融合

雖然我國(guó)已經(jīng)取消城鄉(xiāng)二元制度，農(nóng)業(yè)和非農(nóng)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)別不復(fù)存在，但其背后隱含的差別待遇、身份認(rèn)同的影響卻積重難返，無(wú)形中成為阻礙人口自由流動(dòng)和遷移的隱性壁壘。與此同時(shí)，戶(hù)籍壁壘在不同級(jí)別的城市之間的表現(xiàn)有所差別。相比中小城市完全取消了落戶(hù)限制，一些大城市的落戶(hù)限制各不相同且甚為苛刻，而這些城市恰恰是人口流動(dòng)最為積極的地方。人戶(hù)分離不僅給行政管理帶來(lái)了挑戰(zhàn)，還阻礙著城鄉(xiāng)融合的進(jìn)程。逐步放開(kāi)城市的落戶(hù)限制，剝離依附在戶(hù)籍制度上的社會(huì)福利差別和資源配置功能，消除人口遷移和流動(dòng)的種種障礙，是未來(lái)人口政策合乎邏輯的變化方向。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)在《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中提出城區(qū)常住人口100萬(wàn)～300萬(wàn)的大城市要全面取消落戶(hù)限制，城區(qū)常住人口300萬(wàn)～500萬(wàn)的大城市要全面放開(kāi)、放寬落戶(hù)條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶(hù)限制。超大特大城市要調(diào)整完善積分落戶(hù)政策，大幅增加落戶(hù)規(guī)模、精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目[25]。這是順應(yīng)市場(chǎng)化趨勢(shì)之舉，但步伐仍然有所保留，今后應(yīng)該延續(xù)這一思路，繼續(xù)推進(jìn)并且全面放開(kāi)人口流動(dòng)，清理阻礙人口流動(dòng)的壁壘，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展的要素流動(dòng)消除制度性障礙。

(二)促進(jìn)國(guó)民公共服務(wù)均等化

在實(shí)現(xiàn)人口自由流動(dòng)和城鄉(xiāng)融合基礎(chǔ)上，必須制定相應(yīng)的人口政策和相關(guān)的社會(huì)政策，促進(jìn)國(guó)民公共服務(wù)的均等化。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)化程度的日益加深，國(guó)民基本公共服務(wù)也在不斷推進(jìn)和完善。但是，我們?nèi)耘f能夠看到，當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)在城鄉(xiāng)、地域、群體之間存在較大差距的現(xiàn)象仍然存在，國(guó)民享有公共服務(wù)因?yàn)槿丝诘牡赜蚝蜕矸莶町悗?lái)的機(jī)會(huì)不均、結(jié)果不等的現(xiàn)象仍然十分普遍，體現(xiàn)在醫(yī)療、教育、文化、社會(huì)保障等涉及民生的許多方面。以流動(dòng)人口的教育為例，流動(dòng)人口子女在就學(xué)、升學(xué)、享受同質(zhì)和同等的教育機(jī)會(huì)這個(gè)問(wèn)題上，與公眾需求相比，還存在著巨大的差距，國(guó)民公共服務(wù)均等化需要系統(tǒng)性的政策措施。從需求端著手，構(gòu)建多元化基礎(chǔ)性公共服務(wù)的供給模式，實(shí)現(xiàn)無(wú)論何人、無(wú)論在何時(shí)何地都能夠享有均等的公共服務(wù)，是兜底社會(huì)公平、改善人民生活、提高人口質(zhì)量的勢(shì)在必行之舉措。

(三)為多元社會(huì)力量投入老年人口生活和養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造公平條件和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

在人口老齡化日漸嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)情況下，制定和完善相關(guān)政策，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂(lè)，既關(guān)乎每個(gè)微觀(guān)個(gè)體的家庭生活幸福，也關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定的宏觀(guān)大局。從老年人的需求層次來(lái)審視當(dāng)下的養(yǎng)老事業(yè)，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的保障體系側(cè)重于老年人的經(jīng)濟(jì)支撐，對(duì)老年人日常照料以及精神慰藉方面的需要都尚未引起足夠的關(guān)注和重視。主要依托政府提供社會(huì)福利不但難以滿(mǎn)足老年人多樣化的需求，還會(huì)帶來(lái)巨額的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而引入市場(chǎng)力量，又可能因?yàn)榉?wù)品類(lèi)良莠不齊，容易在不同的人群之間分化，造成不公。因此，需要制定和完善相關(guān)政策，在養(yǎng)老事業(yè)的參與主體、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管和監(jiān)督機(jī)制等方面進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，既發(fā)揮好政府在社會(huì)公共事業(yè)上的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用，又鼓勵(lì)民間力量有序投資到養(yǎng)老事業(yè)中去，促進(jìn)多元化社會(huì)福利供給格局，以滿(mǎn)足老年人日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求。

(四)應(yīng)對(duì)發(fā)展新階段出現(xiàn)的人口衛(wèi)生健康領(lǐng)域的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)

追求生活品質(zhì)提高的階段，人口政策面臨一系列新的問(wèn)題需要應(yīng)對(duì)并給出解決之道。生物技術(shù)和生命科學(xué)的發(fā)展為人們自主選擇生活方式帶來(lái)無(wú)限的可能，這種影響貫穿于人的生、老、病、死的方方面面。比如，人工輔助生殖技術(shù)的革新，幫助難以孕育孩子的家庭實(shí)現(xiàn)生育的意愿；重大疾病治療中基因技術(shù)的運(yùn)用，提升了患病人員的存活率；醫(yī)療藥品功能的發(fā)掘，讓人們?cè)诿鎸?duì)死亡的時(shí)候，不愿痛苦地茍且生命，而是想要有尊嚴(yán)的安樂(lè)死。健康事業(yè)日益多樣化和生活品質(zhì)高端化的追求，開(kāi)辟了廣闊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景，也給現(xiàn)行人口政策和相關(guān)政策帶來(lái)了挑戰(zhàn)。生物技術(shù)、生命科學(xué)產(chǎn)業(yè)化可能包含了道德與法律層面的問(wèn)題，需要結(jié)合社會(huì)實(shí)踐，與時(shí)俱進(jìn)地制定相關(guān)政策加以引導(dǎo)和規(guī)范。

(五)促進(jìn)包括性別平等在內(nèi)的包容性發(fā)展

經(jīng)過(guò)多年的治理和生育觀(guān)念的重塑，出生人口性別失衡現(xiàn)象已經(jīng)有所好轉(zhuǎn)，但與此同時(shí)女性在社會(huì)公共領(lǐng)域的不平等現(xiàn)象更加引人注目。隨著女性受教育程度的上升，越來(lái)越多的女性不再拘泥于家庭，而是參與到社會(huì)生活之中。與男性相比，女性往往承擔(dān)著家庭和事業(yè)上的雙重角色，但也常常飽受歧視和不公正的待遇。生育摻雜了更為復(fù)雜的成本——收益考量，很多時(shí)候，生育使得女性被迫在家庭和工作之間要作出選擇。就業(yè)過(guò)程中對(duì)母親和孕婦的歧視蔓延至對(duì)女性整體的歧視，表現(xiàn)在求職中對(duì)女性婚育狀態(tài)的詢(xún)問(wèn)、剝奪懷孕女性的工作機(jī)會(huì)，等等。將性別平等從生育領(lǐng)域拓寬到整個(gè)公共領(lǐng)域，社會(huì)生活中克服對(duì)女性歧視，家庭生活中強(qiáng)調(diào)男女在生育上責(zé)任共擔(dān)，實(shí)現(xiàn)性別平等在內(nèi)的包容性發(fā)展，是未來(lái)人口政策應(yīng)該強(qiáng)化的主要內(nèi)容和重要方向。

(六)在新的社會(huì)環(huán)境下實(shí)現(xiàn)優(yōu)生、優(yōu)育、優(yōu)撫、優(yōu)養(yǎng)

生產(chǎn)方式和生活方式急劇變革時(shí)代，個(gè)體越來(lái)越注重自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和生活方式的滿(mǎn)足，人口的婚姻、生育模式也發(fā)生了變化，傳統(tǒng)的婚姻、生育模式已經(jīng)不是所有社會(huì)成員在特定階段的必然選擇。比如，初婚年齡上升、結(jié)婚率走低、非婚同居逐漸為世俗接受而變得普遍、非婚生育以及領(lǐng)養(yǎng)等生育與婚姻脫節(jié)的行為大量出現(xiàn)，等等，計(jì)劃生育時(shí)代應(yīng)運(yùn)而生的婚育政策法規(guī)便顯得不合時(shí)宜。針對(duì)人口轉(zhuǎn)變?cè)诨橛I(lǐng)域的變化，不乏有人提出見(jiàn)仁見(jiàn)智的建議，如降低法定結(jié)婚年齡，修改法律中最低婚齡和鼓勵(lì)晚婚晚育的部分；無(wú)條件為非婚生育孩子上戶(hù)口，保障未婚婦女的生育權(quán)；夫妻一起休產(chǎn)假，強(qiáng)制男性分擔(dān)育兒義務(wù)等。這些需求和呼聲的出現(xiàn)有力地表明，除了生育水平的管理外，我們的人口政策還有很大的作用空間，有很多需要解決的問(wèn)題?！昂笥?jì)劃生育時(shí)代”實(shí)現(xiàn)人民的美好生活需要，要立足人民在婚育上的權(quán)利自由自主，從家庭出發(fā)，在優(yōu)生、優(yōu)育、優(yōu)撫、優(yōu)養(yǎng)上著力，在減輕家庭的照看撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)及構(gòu)建和諧友好的家庭氛圍上大有作為。