【摘要】目前， 國家審計主要采取事后審計模式， 缺乏事前預(yù)防和事中控制， 難以有效遏制公共資金、公共權(quán)力、公共政策腐敗。 審計機關(guān)應(yīng)突破事后監(jiān)督的思維桎梏， 前移審計關(guān)口， 推進從事后審計向全流程審計轉(zhuǎn)變， 加強對公共資金使用、公共權(quán)力運行及公共政策執(zhí)行全過程的監(jiān)督， 及時發(fā)現(xiàn)各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)存在的違規(guī)違紀問題， 及時實施審計整改， 從而建立一個有震懾力的監(jiān)督機制， 提升國家審計治理能力， 最大限度地維護國家利益和社會公共利益。

【關(guān)鍵詞】事前審計;事中審計;事后審計;國家審計;腐敗治理

【中圖分類號】F239 ? ? ?【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2020）24-0093-5

一、引言

在現(xiàn)行審計工作中， 無論是國家審計、社會審計還是內(nèi)部審計， 進行的大多為事后審計監(jiān)督， 缺乏事前約束和事中監(jiān)控。 盡管事后審計在項目完結(jié)時能夠查出一些問題， 但往往“木已成舟”， 這種“秋后算賬”的審計方式無法將違規(guī)違紀問題扼殺在萌芽狀態(tài)， 很難有效發(fā)揮國家審計的預(yù)防作用和全過程監(jiān)督功能， 也難以及時糾正問題和進行事后補救， 從而帶來財政資金的損失和浪費， 無法充分發(fā)揮國家審計的“免疫系統(tǒng)”功能， 亟須創(chuàng)新審計模式來解決此問題。

為彌補事后審計的欠缺， 審計機關(guān)必須轉(zhuǎn)換審計監(jiān)督的思維模式， 前移審計關(guān)口， 強化過程控制， 從事后審計逐步過渡到事前、事中、事后審計相結(jié)合， 建立一種事前預(yù)防、事中控制、事后糾正的全過程監(jiān)督機制， 及早揭露違反法律法規(guī)的現(xiàn)象， 進而及早采取糾正措施， 減少違規(guī)違紀案件的發(fā)生， 實現(xiàn)審計監(jiān)督效益的最大化。

二、文獻回顧

李永忠[1] 研究發(fā)現(xiàn)， 違規(guī)違紀現(xiàn)象滋生和蔓延的原因在于監(jiān)督不到位， 主要表現(xiàn)為絕少事前監(jiān)督， 很少事中監(jiān)督， 大多事后監(jiān)督。 喬新生[2] 認為， 審計包括質(zhì)量審計、責(zé)任審計、績效審計等， 這些審計既可以是事前審計， 又可以是事中審計， 還可以是事后審計。 張立民認為審計機關(guān)不僅要對過去發(fā)生的事項負監(jiān)管責(zé)任， 還要前移監(jiān)督關(guān)口， 從事后監(jiān)督向事前和事中拓展， 并用制度的形式從監(jiān)督到激勵固化下來[3] 。 呂勁松[4] 提出， 金融審計從事后審計向事中審計轉(zhuǎn)變， 增強了審計的預(yù)防性和時效性， 揭示和反映了部分新增貸款信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整不到位、資產(chǎn)質(zhì)量存在隱患、房地產(chǎn)和政府融資平臺貸款風(fēng)險集聚、信貸規(guī)模通過各種非信貸方式放大等主要風(fēng)險。 鄭石橋[5] 認為， 事前審計是制衡機制、跟蹤審計是監(jiān)督機制、事后審計是問責(zé)信息保障機制， 通過鑒證公共權(quán)力機關(guān)在責(zé)任履行、資源使用、信息報告和運行機制等方面是否存在機會主義行為， 來履行公共受托責(zé)任。 姚寒瑜、劉金文[6] 認為在編制審計報告的過程中， 審計機關(guān)既沒有在事前開展廣泛的論證， 又沒有在編制中征詢報告使用者的意見， 編制完成后也不重視使用者的意見反饋， 導(dǎo)致審計機關(guān)編制的審計報告難以反映使用者需求。 昂朝暉[7] 提出要積極主動預(yù)防， 提前進行問題預(yù)警， 并推進審計全覆蓋， 消除“體檢”診斷盲區(qū)， 以充分發(fā)揮審計“治已病、防未病”的作用。

上述研究為本文提供了方法論方面的有益借鑒， 但仍缺乏對事前、事中、事后全流程審計的系統(tǒng)研究。 面對“屢審屢犯”的問題， 社會各界應(yīng)當認識到， 僅依靠事后審計難以有效遏制違規(guī)違紀的多發(fā)勢頭。 因此， 有必要深化研究全流程國家審計模式， 以提升國家審計治理能力， 完善國家治理服務(wù)。

三、事前、事中、事后全流程國家審計治理腐敗的內(nèi)在機理

1. 事前審計發(fā)揮預(yù)防功能治理腐敗。 事前審計又稱為預(yù)防性審計， 是指國家審計機關(guān)在被審計單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)發(fā)生之前所進行的審計， 主要是通過審查和評價被審計對象的計劃、預(yù)算、合同和政策等， 發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀隱患和感知存在的風(fēng)險， 全面考慮項目的可行和不可行因素， 在事前及時向被審計單位提供合理建議以供決策部門參考， 發(fā)揮審計預(yù)警作用， 減少違規(guī)違紀機會， 弱化違規(guī)違紀動機， 以將違規(guī)違紀行為消滅在萌芽狀態(tài)， 并把損失減少到最低的一種手段。 事前審計具體內(nèi)容包括：項目立項、可行性研究報告、生產(chǎn)建設(shè)條件、重大決策、重大事項、計劃、預(yù)算、招投標、合同簽訂等方面是否符合黨的路線方針政策和國家法律法規(guī)， 是否履行了法定程序， 是否具有可行性。

在審計實務(wù)中， 不能等違規(guī)違紀案件發(fā)生了再去追查。 因此， 必須進行事前審計， 以有利于“治未病而非治已病”， 同時改變過去“看得見的管不著， 管得著的看不見”的狀況。 ①事前審計前移審計監(jiān)督關(guān)口， 評估公共預(yù)算的編制是否合理， 是否存在虛報預(yù)算資金、違反財務(wù)規(guī)定擅自擴大和提高基本支出標準、沒有將預(yù)算外收支都納入預(yù)算報告等問題， 經(jīng)濟事項是否經(jīng)過科學(xué)決策， 及早識別風(fēng)險并形成預(yù)警， 然后將審計信息對內(nèi)傳達至被審計單位， 對外傳達至政府相關(guān)部門， 促進建章建制， 消除違規(guī)違紀行為發(fā)生的條件， 達到預(yù)防腐敗的目的， 最大限度地發(fā)揮公共預(yù)算資金的使用效益。 ②通過任前經(jīng)濟責(zé)任審計沒發(fā)現(xiàn)問題， 才能提拔到更高的領(lǐng)導(dǎo)崗位， 減少領(lǐng)導(dǎo)干部任用的失誤， 防止“帶病提拔”“帶病上崗”， 保證組織程序的有效運行。 ③事前審計積極介入公共政策的制定過程， 審查是否遵循先調(diào)查后決策的程序， 審查領(lǐng)導(dǎo)干部在決策前是否了解所要決策事項的有關(guān)政策、法律法規(guī)規(guī)定， 在公共政策制定出現(xiàn)偏差初期就發(fā)揮預(yù)警糾偏的作用， 避免被審計單位出現(xiàn)決策失誤， 增強事前審計監(jiān)督效果。 ④事前審計前移審計行為， 使審計機關(guān)密切關(guān)注問題易發(fā)、高發(fā)的領(lǐng)域， 及時查處違規(guī)違紀問題， 并采取有效措施將違規(guī)違紀控制在萌芽狀態(tài)， 消除其產(chǎn)生的條件和環(huán)境， 發(fā)揮風(fēng)險預(yù)警功能， 對被審計單位及其人員發(fā)揮心理威懾效果， 將“亡羊補牢”變?yōu)椤拔从昃I繆”， 進而促進各單位“少生病”甚至“不生病”。 ⑤事前審計及時識別被審計單位的管理漏洞及內(nèi)部控制設(shè)計缺陷， 發(fā)現(xiàn)可能發(fā)生的違規(guī)違紀問題， 及時反饋給決策者， 盡早提醒被審計單位完善內(nèi)部控制， 抓早抓小、防微杜漸， 從源頭上預(yù)防違規(guī)違紀行為發(fā)生， 提高經(jīng)營管理效率。

事前審計最大的優(yōu)點在于能及早查出機會主義行為， 及時發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題， 及早采取措施， 將問題消滅在萌芽狀態(tài)。 東漢時期政論家、史學(xué)家荀悅曾說：“先其未然謂之防， 發(fā)而止之謂之救， 行而責(zé)之謂之戒。 防為上， 救次之， 戒為下。 ”這一道理深刻揭示了事后審計不如事中審計， 事中審計不如事前審計， 強調(diào)了事前審計的重要性。 與事后懲治相比， 事前審計監(jiān)督從源頭上避免了姑息養(yǎng)奸， 預(yù)防違規(guī)違紀行為的發(fā)生更為長效。

2. 事中審計發(fā)揮糾偏功能治理腐敗。 事中審計是指， 國家審計機關(guān)在被審計單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)執(zhí)行過程中， 通過多種方式、途徑和手段， 對被審計對象的費用預(yù)算、費用開支標準等經(jīng)濟活動所實施的審計， 及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)苗頭并糾正偏差或錯誤， 將一些違規(guī)違紀行為扼殺在萌芽階段， 保證經(jīng)濟活動的合法性、合理性和有效性， 以實現(xiàn)項目預(yù)期目標。 事中審計與事前審計相比有滯后性， 而與事后審計相比又有超前性， 它貫穿于整個管理過程中， 具有承上啟下的作用。 事中審計的主要內(nèi)容是各項業(yè)務(wù)開展過程的合法合規(guī)性、資料完整性等， 做好事中審計可以有效彌補制度的漏洞， 發(fā)揮監(jiān)督的補充作用， 保障業(yè)務(wù)開展的合法性， 及時控制權(quán)力運行中的不規(guī)范行為。 ①事中審計監(jiān)督把經(jīng)濟業(yè)務(wù)的實施情況與計劃、預(yù)算相比較， 從中找出偏差和存在的問題， 分析偏差產(chǎn)生的原因， 及時向被審計單位領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員匯報， 以促使其及時采取有效措施， 調(diào)整預(yù)算或修改計劃， 糾正偏離目標或預(yù)算的差異， 達到預(yù)定的目標。 這樣做既維護了國家利益， 又容易讓被審計單位及其賬務(wù)人員接受。 ②事中審計發(fā)現(xiàn)被審計單位領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)違紀行為的線索， 及時移交給紀檢、監(jiān)察和司法機關(guān)， 制止事中違規(guī)違紀行為， 降低違規(guī)違紀行為發(fā)生的概率， 避免被審計領(lǐng)導(dǎo)干部因履職不當而造成的經(jīng)濟損失， 確保公共權(quán)力運行的合規(guī)性， 降低越軌行為發(fā)生的概率， 最大限度地保障公眾利益。 ③事中審計通過跟蹤公共政策執(zhí)行情況， 審查公共政策是否需要調(diào)整、完善， 有無選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、盲目性執(zhí)行等問題， 發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。 通過加強公共政策執(zhí)行事中監(jiān)督， 引入公眾參與等程序， 確保公共政策執(zhí)行民主、科學(xué)、合理。 ④事中審計在發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀線索以后， 深入分析違規(guī)違紀產(chǎn)生的原因， 向上級機關(guān)報告， 及時引起相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部高度重視， 并且向被審計單位提出解決問題的建議， 幫助被審計單位完善內(nèi)部控制， 防止單個問題演變?yōu)檎w性問題， 局部問題演變成全局性問題， 避免“屢審屢犯”。 ⑤事中審計關(guān)注資金、物資、業(yè)務(wù)、信息的走向， 通過對比關(guān)聯(lián)分析發(fā)現(xiàn)疑點、深挖嚴查， 及時、主動地發(fā)現(xiàn)潛在的違規(guī)違紀線索， 提高審計質(zhì)量[8] 。

事中審計的優(yōu)點是“進行時”審計， 主要面向“過程”， 監(jiān)督被審計單位各項管理制度的執(zhí)行情況， 及時發(fā)現(xiàn)和控制風(fēng)險， 及時發(fā)現(xiàn)漏洞并進行預(yù)警， 提出改進建議， 幫助被審計單位完善內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)流程， 從原來的“秋后算賬”變?yōu)椤胺牢⒍艥u”， 防止違規(guī)違紀行為的發(fā)生。

3. 事后審計發(fā)揮糾正功能治理腐敗。 事后審計是指， 國家審計機關(guān)在被審計單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)完成以后， 通過審查、評價、核實和鑒證被審計對象已經(jīng)發(fā)生的經(jīng)濟活動， 糾正違法行為或挽回損失、消除影響等， 發(fā)揮事后彌補的功能。 ①事后審計通過監(jiān)督公共預(yù)算的執(zhí)行情況并進行決算審計， 來判斷是否達到了預(yù)算編制的預(yù)期目標。 審計機關(guān)在發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀線索后， 及時移交給紀檢監(jiān)察、司法機關(guān)處理， 協(xié)助其調(diào)查、取證從而認定和懲治有關(guān)違規(guī)違紀行為， 有效震懾被審計單位及其領(lǐng)導(dǎo)干部， 避免違規(guī)違紀現(xiàn)象的再次發(fā)生。 ②事后審計通過監(jiān)督公共權(quán)力執(zhí)行結(jié)果， 判斷公共權(quán)力的執(zhí)行是否實現(xiàn)預(yù)期目標， 嚴格追究落實不力或發(fā)生問題的責(zé)任， 確保公共權(quán)力的正確使用。 ③事后審計通過監(jiān)督公共政策的執(zhí)行情況是否達到了公共政策制定的預(yù)期目標， 同時對公共政策執(zhí)行不力的領(lǐng)導(dǎo)干部予以相應(yīng)的處罰， 督促其嚴格執(zhí)行公共政策， 優(yōu)化資源配置， 但無法調(diào)整已制定的公共政策， 只能對未來政策的制定與調(diào)整發(fā)揮指導(dǎo)性作用。 ④事后審計可以發(fā)現(xiàn)和處理問題， 評價履行職責(zé)的情況， 對違規(guī)行為追究當事人的責(zé)任， 從體制機制方面分析問題產(chǎn)生的原因， 向違規(guī)違紀活動涉及的部門提出建設(shè)性意見， 進而指導(dǎo)被審計單位制定和完善相關(guān)規(guī)章制度， 減少違規(guī)違紀行為的發(fā)生。

事后審計的優(yōu)點在于審計機關(guān)能客觀全面地評價公共權(quán)力的運行情況， 保證被審計單位領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力行使的有效性， 提高權(quán)力行使的效率。 事后審計雖說是下策， 但也有防范違規(guī)違紀再次發(fā)生的作用。 事后審計的缺點是有滯后性[9] ， 違規(guī)違紀已經(jīng)發(fā)生， 損失已經(jīng)造成， 難以徹底整改， 挽回損失更難。 就其實際效果而言， 容易陷入“問題發(fā)生→審計發(fā)現(xiàn)問題→被審計對象實施整改→類似問題再犯……”的惡性循環(huán)。

四、事前、事中、事后全流程國家審計治理腐敗的路徑選擇

1. 審計模式從事后審計向跟蹤審計轉(zhuǎn)變。 事后審計雖然在違規(guī)違紀治理方面發(fā)揮著不可替代的作用， 但難免居于被動地位， 且違法違規(guī)行為已成事實， 造成的損失浪費難以挽回。 而事前與事中審計分別發(fā)揮著違規(guī)違紀行為預(yù)防與發(fā)現(xiàn)的監(jiān)督職能， 可以從源頭上減少違規(guī)違紀問題。 因此， 創(chuàng)新審計理念， 突破單純的事后審計模式， 前移審計關(guān)口， 將審計工作貫穿整個業(yè)務(wù)流程， 對被審計單位及其領(lǐng)導(dǎo)干部進行全過程、全方位的監(jiān)督和評價， 強調(diào)過程性、時效性和預(yù)防性， 及時發(fā)現(xiàn)偏離目標的情況及潛在風(fēng)險， 將違規(guī)違紀問題阻止于事中乃至事前， 降低違規(guī)違紀行為進一步演化與擴散的可能， 從根本上起到預(yù)防違規(guī)違紀行為發(fā)生的作用。

2. 從以審查預(yù)算執(zhí)行為主向?qū)彶轭A(yù)算編制、執(zhí)行、決算全過程轉(zhuǎn)變， 監(jiān)督公共預(yù)算。 目前， 我國的預(yù)算審計一般只審計部門預(yù)算執(zhí)行情況， 沒有建立起事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查相結(jié)合的全面預(yù)算審計機制， 即未對預(yù)算的編制和決算等環(huán)節(jié)進行審計， 審計僅起到被動防范的作用。 隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展， 為了更好地發(fā)揮國家審計在加強預(yù)算管理方面的作用， 本文提出國家審計機關(guān)前移預(yù)算審計監(jiān)督關(guān)口， 提前介入預(yù)算編制過程， 擴展審計機關(guān)的預(yù)算監(jiān)督范圍， 從預(yù)算執(zhí)行審計向預(yù)算編制、執(zhí)行及決算審計轉(zhuǎn)變， 跟蹤預(yù)算資金流向的各個環(huán)節(jié)， 監(jiān)督預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、資金撥付和追加、預(yù)算法規(guī)執(zhí)行的情況， 實現(xiàn)預(yù)算事前、事中與事后審計相結(jié)合， 從而全面監(jiān)督預(yù)算。 ①審查預(yù)算的編制是否合規(guī)、科學(xué)、合理、完整， 并根據(jù)上年預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果來對下年預(yù)算的編制提出建議， 從而將預(yù)算審計落到實處[10] 。 公眾對不合理的預(yù)算編制提出質(zhì)疑， 政府綜合考慮公眾的意見和建議調(diào)整預(yù)算編制， 保證事前的預(yù)算編制符合政府部門和社會公眾的利益， 有效發(fā)揮審計預(yù)防違規(guī)違紀的功能， 從而提高預(yù)算資金的使用效率， 減少當前預(yù)算執(zhí)行審計中的“屢審屢犯”的問題。 ②審查預(yù)算批復(fù)、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行是否合規(guī)， 審查預(yù)算決策的科學(xué)性、執(zhí)行風(fēng)險的可控性以及政府績效評價的有效性， 及時發(fā)現(xiàn)違紀違規(guī)問題， 從源頭上約束違規(guī)違紀行為， 提高預(yù)算審計監(jiān)督的有效性， 確保預(yù)算資金的安全運行與高效使用。 ③將預(yù)算事前、事中和事后審計的全過程無縫銜接， 實現(xiàn)預(yù)算全流程監(jiān)督， 形成完善的預(yù)算監(jiān)督體系， 避免出現(xiàn)監(jiān)督的“盲區(qū)”， 杜絕預(yù)算過大、過虛現(xiàn)象， 減少預(yù)算違法行為， 以充分、有效地發(fā)揮預(yù)算審計的監(jiān)督作用。 ④預(yù)算審計重心從事后審計向事前、事中審計轉(zhuǎn)變， 跟蹤預(yù)算資金運動的全過程， 及時解決發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀問題， 全面提高被審計單位的管理水平， 充分發(fā)揮國家審計的“免疫系統(tǒng)”作用。

3. 從事后經(jīng)濟責(zé)任審計向全過程經(jīng)濟責(zé)任審計轉(zhuǎn)變， 監(jiān)督公共權(quán)力。 現(xiàn)行的經(jīng)濟責(zé)任審計主要是事后經(jīng)濟責(zé)任審計， 當審計發(fā)現(xiàn)問題涉及審計處罰時， 前任領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)離開原來的工作崗位， 可能導(dǎo)致后任領(lǐng)導(dǎo)干部承擔前任領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的情況， 失去了審計監(jiān)督服務(wù)干部監(jiān)督的價值。 因此， 建立領(lǐng)導(dǎo)干部任前、任中、任后全流程的經(jīng)濟責(zé)任審計機制， 貫穿于政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政的全過程， 通過全面了解被審計單位領(lǐng)導(dǎo)干部的行為， 對其進行全鏈條的監(jiān)督， 做到提前介入、寓防于控， 敏銳地感知風(fēng)險， 進行堵源截流式的主動監(jiān)督。 具體來講， 在事前制約領(lǐng)導(dǎo)干部擁有的權(quán)力; 在事中監(jiān)督權(quán)力行使過程， 及時發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職過程中存在的違規(guī)違紀問題， 實現(xiàn)邊審邊改; 在事后評價權(quán)力行使結(jié)果， 使領(lǐng)導(dǎo)干部明確“什么板不能拍， 哪些字不能簽， 哪些事不能辦”。 ①審計機關(guān)利用大數(shù)據(jù)建立追溯體系， 形成來源可查、去向可追、責(zé)任可究的信息鏈條， 使人民賦予的權(quán)力得到合理的運用， 治理領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)違紀問題， 服務(wù)國家治理。 ②組織人事部門對那些擬提拔的領(lǐng)導(dǎo)干部， 要先進行任前經(jīng)濟責(zé)任審計， 了解其在原工作崗位上遵紀守法情況和履行經(jīng)濟責(zé)任情況， 防止出現(xiàn)“帶病提拔”、違規(guī)破格提拔等問題， 從而將違規(guī)違紀行為扼殺在萌芽階段， 避免組織人事部門選拔、任用和考核的偏誤， 發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計的監(jiān)督作用， 使權(quán)力運行規(guī)范化、科學(xué)化， 防患于未然。 ③全流程經(jīng)濟責(zé)任審計打破了以往固有的權(quán)力制衡范式， 通過任前控制、任中控制、任后控制， 使經(jīng)濟責(zé)任審計從原來的“秋后算賬”變?yōu)椤胺牢⒍配馈保?從過去的下游治理變?yōu)樯嫌巍⒅杏沃卫恚?從源頭上控制領(lǐng)導(dǎo)干部濫用公共權(quán)力的情況。 ④審計機關(guān)以權(quán)力運行軌跡為主線， 把權(quán)力行使的全過程納入經(jīng)濟責(zé)任審計監(jiān)控的范圍之內(nèi)， 向違規(guī)違紀易發(fā)、多發(fā)的重點領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)推進， 監(jiān)督和制約公共權(quán)力的運用， 促使被審計單位的領(lǐng)導(dǎo)干部恪守職責(zé)， 避免濫用權(quán)力， 在第一時間發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能， 防患于未然， 防止小錯釀成大錯， 確保權(quán)力得到正確行使， 從而減少違規(guī)違紀行為的發(fā)生。

4. 從審計公共政策執(zhí)行向?qū)徲嫻舱咧贫?、?zhí)行全過程轉(zhuǎn)變， 監(jiān)督公共政策。 目前， 無論是公共政策的制定領(lǐng)域還是公共政策的執(zhí)行領(lǐng)域均存在違規(guī)違紀行為， 公眾更了解與他們生活息息相關(guān)的公共政策執(zhí)行違規(guī)違紀行為， 而不了解公共政策制定違規(guī)違紀行為。 與公共政策執(zhí)行過程中的眾多危害較小的違規(guī)違紀行為相比， 公共政策制定過程中發(fā)生的違規(guī)違紀行為危害更加嚴重[11] 。 因此， 審計機關(guān)通過及早介入公共政策制定過程， 審查公共政策的制定是否按程序進行， 是否有利益相關(guān)者參與， 制定過程是否進行了及時的信息溝通， 以便及早解決爭議， 進一步完善公共政策， 使公共政策更加符合實際。 ①公共政策審計通過對公共政策的制定與執(zhí)行效果的評價來發(fā)現(xiàn)公共政策設(shè)計與運行中存在的問題， 從而督促公共政策制定部門多方調(diào)研、反復(fù)論證、反復(fù)質(zhì)疑， 避免個別領(lǐng)導(dǎo)干部“拍腦袋”決策的行為， 規(guī)范公共政策的制定和執(zhí)行行為。 ②公共政策的制定和執(zhí)行機關(guān)相互協(xié)作， 公共政策執(zhí)行機關(guān)把政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題及時反饋給政策制定機關(guān)， 公共政策制定機關(guān)及時修改完善相關(guān)公共政策， 這樣經(jīng)過多次循環(huán)往復(fù)， 公共政策將會日臻完善， 不斷減少公共政策制定和執(zhí)行方面的違規(guī)違紀行為。 ③對于在國家審計中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行公共政策時存在濫用職權(quán)等行為的領(lǐng)導(dǎo)干部， 及時移交紀檢監(jiān)察等部門進行處理， 發(fā)揮威懾作用， 加大公共政策的執(zhí)行力度[12] 。

5. 提升國家審計相關(guān)信息披露水平， 發(fā)揮公眾及輿論的監(jiān)督作用。 審計機關(guān)通過多渠道公開一些公眾普遍關(guān)注、涉及公眾切身利益、易發(fā)多發(fā)違規(guī)違紀問題領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的事項， 提供權(quán)力運行鑒證和責(zé)任評價信息， 將領(lǐng)導(dǎo)干部及其活動置于公眾的監(jiān)督之下， 提高公共資金運用、公共權(quán)力運行以及公共政策執(zhí)行的透明度， 擴大審計信息傳遞的范圍， 讓公眾及時了解公共資金的使用情況、公共權(quán)力的運行情況以及公共政策的執(zhí)行情況， 主動接受公眾和輿論的監(jiān)督， 提高審計結(jié)果的威懾力， 使?jié)撛谶`規(guī)違紀領(lǐng)導(dǎo)干部感受到違規(guī)違紀行為后果的嚴重性， 主動放棄違規(guī)違紀的念頭。 公眾通過審計公告公開發(fā)表各自的意見， 不僅可以加快處理違規(guī)違紀領(lǐng)導(dǎo)干部， 還可以威懾處于違規(guī)違紀邊緣的單位和個人， 防止“二次”違規(guī)違紀行為的發(fā)生。 審計機關(guān)將政府預(yù)算從預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整到預(yù)算結(jié)算的整個過程置于公眾監(jiān)督之下， 主動引導(dǎo)公眾參與公共預(yù)算審計目標的確定、審計方案的擬定、審計過程的實施、審計意見的反饋等各個環(huán)節(jié)， 虛心接受社會各界的意見和建議[13] ， 使領(lǐng)導(dǎo)干部與公眾互動， 讓預(yù)算行之有效。 公眾通過審計公告獲得了相關(guān)信息， 可以在網(wǎng)上進行質(zhì)疑， 責(zé)成受質(zhì)疑的單位和個人做出回應(yīng)， 預(yù)防公共預(yù)算的不合理使用， 從源頭上預(yù)防違規(guī)違紀行為的發(fā)生。 公告審計結(jié)果要滿足公眾問責(zé)的信息需求， 避免無限擴大的公權(quán)可能對私權(quán)的侵犯， 從而促使政府不斷調(diào)整和審視其行為。 公眾參與是對政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部的一種監(jiān)督， 包括事前的決策參與、事中的執(zhí)行參與及事后的監(jiān)督參與， 具有“防患于未然”的作用， 從而保障公共權(quán)力的有效運行。

6. 國家審計強化問責(zé)。 有權(quán)必有責(zé)， 用權(quán)必須承擔相應(yīng)的責(zé)任。 問責(zé)是指通過懲罰等措施對實施違規(guī)違紀行為的補救， 事后保障事中制度的執(zhí)行更加有力， 保障事前的制度設(shè)計更有公信力。 審計機關(guān)嚴肅查處違規(guī)違紀、破壞制度的行為， 使當事人吸取教訓(xùn)， 以之為鑒， 防止發(fā)生“破窗效應(yīng)”。 ①對于違規(guī)違紀領(lǐng)導(dǎo)干部， 要根據(jù)其情節(jié)輕重程度， 依法追究其民事責(zé)任、行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任。 ②對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不重視審計報告的違規(guī)違紀問題導(dǎo)致重大損失的， 不僅要查處當事人， 而且要追究責(zé)任人。 ③對拒不按法律法規(guī)辦事的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部， 或借各種理由變通法律法規(guī)內(nèi)容的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進行問責(zé)。 ④對出現(xiàn)違規(guī)違紀問題整改不到位的情況進行問責(zé)， 保障審計整改的全面落實， 以避免“屢審屢犯”。 ⑤對“重處理單位， 輕追究個人”的情況進行問責(zé)， 以協(xié)同處理違規(guī)單位和個人。 國家審計問責(zé)在懲治違規(guī)違紀人員的同時也起到警示其他領(lǐng)導(dǎo)干部的作用， 樹立國家審計威懾力， 促使被審計領(lǐng)導(dǎo)干部整改審計問題、利用審計成果、采納審計建議， 認同違規(guī)違紀背后所需承擔的后果， 從而不敢輕易越過法律界限， 對違規(guī)違紀治理起到“未病先防”的效果。 通過問責(zé)及時糾正違規(guī)違紀行為和震懾潛在的違規(guī)違紀人員， 從而最終遏制違規(guī)違紀行為的發(fā)生， 提高國家治理效率。

五、結(jié)語

國家審計機關(guān)改變傳統(tǒng)單一事后審計模式， 前移審計監(jiān)督關(guān)口， 通過事前預(yù)防、事中制止、事后問責(zé)的全過程無縫式動態(tài)跟蹤監(jiān)督， 從被動抵御向主動預(yù)防轉(zhuǎn)變， 從事后問責(zé)向事前事中控制轉(zhuǎn)變， 做到公共預(yù)算資金、公共權(quán)力、公共政策全過程的監(jiān)督， 及時發(fā)現(xiàn)并糾正違規(guī)違紀問題， 將風(fēng)險控制在審計過程之中， 最大限度地發(fā)揮國家審計預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能， 減少違規(guī)違紀可能造成的損失， 以促使受托責(zé)任人合法、高效地履行公共受托責(zé)任。

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