左敏 周梅華

摘 要：政府向社會組織購買公共服務， 是推動政府職能轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)變公共服務方式的一種手段，其目的是增加市場活力、提高公共服務質(zhì)量、降低行政成本。評估是政府購買社會服務的重要環(huán)節(jié)，然而我國政府購買評估工作存在“內(nèi)卷”和“共謀”并存的實踐困境，本研究通過廣泛的文獻研究，引入系統(tǒng)的以績效為導向的動態(tài)績效管理技術(shù)，采用Noto G提出的四階段法，在“目標—因素—資源”分析框架基礎上，定義評估結(jié)果，提取績效驅(qū)動因素，識別戰(zhàn)略資源和利益相關(guān)者群體，并提出培育評估機構(gòu)、塑造動態(tài)評估理念、加強全過程管理、發(fā)展支持性評估功能等具體措施。

關(guān)鍵詞：動態(tài)績效管理;社會服務;政府購買服務;內(nèi)卷現(xiàn)象

基金項目：山東省社科規(guī)劃研究項目“社會治理創(chuàng)新背景下公益慈善組織吸引力研究”（19CSHJ07）。

[中圖分類號] F202 [文章編號] 1673-0186（2020）010-0100-011

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.010.009

比安奇（Bianchi）將傳統(tǒng)績效管理工具和系統(tǒng)的、動態(tài)的技術(shù)相結(jié)合，形成動態(tài)績效管理技術(shù)（簡稱DPM技術(shù)，Dynamic PerformanceManagement），該技術(shù)利用了系統(tǒng)動力學建模的優(yōu)勢，使我們能夠更好地解釋復雜系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)[1]。動態(tài)績效管理技術(shù)首先需要對評估結(jié)果進行定義，隨后根據(jù)評估結(jié)果確定與之相關(guān)的績效衡量標準和相應的驅(qū)動因素，進而通過對驅(qū)動因素的逐一分析找到與之密切相關(guān)的戰(zhàn)略資源，最后連接戰(zhàn)略資源組成評估結(jié)構(gòu)模型，與該戰(zhàn)略資源相關(guān)的重要驅(qū)動因素形成評估指標體系。評估中引入系統(tǒng)的、以績效為導向的動態(tài)績效管理技術(shù)，借鑒Noto G提出的四階段法[2]，在“目標—因素—資源”框架下進行分析，其動態(tài)性依賴于建立評估結(jié)果模型時設計的輸入和輸出數(shù)據(jù)流，這些數(shù)據(jù)流可以通過決策者調(diào)節(jié)相關(guān)政策來模擬每一資源的動態(tài)，從而了解與該資源相關(guān)的指標是如何影響組織績效的。動態(tài)績效管理還旨在探索評估結(jié)果如何在系統(tǒng)中影響戰(zhàn)略資源使用和績效驅(qū)動因素，通過調(diào)整輸入和輸出數(shù)據(jù)流來表示一定時間內(nèi)決策者不同行為如何引起戰(zhàn)略資源的變化及變化情況[3]，探尋評估結(jié)果如何決定一定時間內(nèi)特定組織行為[4]。由于公共服務特殊性，單純使用傳統(tǒng)績效管理技術(shù)有幾個不利因素，比如評估空間和時間的靜態(tài)性導致評估結(jié)果并不能有助于公共服務效率可持續(xù)提升;評估內(nèi)容不系統(tǒng)導致因忽略其他重要部分而產(chǎn)生系統(tǒng)內(nèi)部的路徑依賴和專業(yè)自閉;對政府依賴和“共謀”導致評估目標偏離，這些因素限制了其結(jié)果使用的有效性。

本研究采用動態(tài)績效管理技術(shù)對評估路徑進行研究，將問題聚焦于：如何體現(xiàn)評估的動態(tài)性和系統(tǒng)性？評估結(jié)果、績效驅(qū)動和資源對績效的影響以及如何在評估中體現(xiàn)？如何識別購買服務過程中利益相關(guān)群體等其他資源？厘清這些問題有利于從框架層面歸納推動實施政府購買社會服務評估的構(gòu)成要素，探究具有借鑒意義的政府購買社會服務的評估實踐路徑，對推進建設政府購買服務的評估體系，加快實現(xiàn)社會治理科學化規(guī)范化水平具有重要的理論意義和實踐價值。

一、政府購買社會服務的評估實踐困境——“內(nèi)卷”與“共謀”

第三方評估最初源于工業(yè)企業(yè)的工作績效評估，我國第三方機構(gòu)參與社會服務的評估始于1997年參與慈善組織評估，1997年中國青少年發(fā)展基金會委托中國科技促進發(fā)展研究中心對希望工程進行評估。隨后，隨著社會管理向社會治理轉(zhuǎn)型，越來越多的政府開始通過第三方機構(gòu)對其購買的社會服務項目進行評估。目前我國政府購買有三種評估模式，依托科研機構(gòu)（高校、研究所等）、專業(yè)公司（商業(yè)評估機構(gòu)）、社會組織（專門從事評估工作的第三方機構(gòu)）。第三方評估機構(gòu)對政府購買起到一定的監(jiān)管作用，但是目前還存在缺乏制度保障、缺乏準確的信息來源、機構(gòu)獨立性不夠等階段性問題[5]。具體我們把評估實踐的困境分為兩大類現(xiàn)象，即：“內(nèi)卷”與“共謀”。內(nèi)卷多指發(fā)展的規(guī)模效應;而共謀多指多方的博弈關(guān)系。

（一）政府購買社會服務的評估內(nèi)卷化問題

內(nèi)卷是指由于外在條件和外在力量的限制，系統(tǒng)內(nèi)部形成了路徑依賴和自我桎梏，從而陷入一種沒有發(fā)展的增長[6]。王思斌教授指出，雖然近年來社會福利的投入總量在增加，但國家的投入比例卻在減少，存在內(nèi)卷化傾向[7]。對于政府購買社會組織服務的評估而言，其內(nèi)卷化主要原因來自評估過程中制度缺失、資金依賴、評估專業(yè)性不足、信息不對稱等問題，具體表現(xiàn)在以下三個方面：

評估機制因職責不明晰、權(quán)力資源不平等原因而導致的評估內(nèi)卷化現(xiàn)象。目前我國的第三方評估機構(gòu)與政府之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，職責不清的后果，一是存在評估機構(gòu)被同化為準行政機構(gòu)的風險，二是會因政府、評估機構(gòu)、社會組織的社會價值和自身利益的二重性導致評估失靈[8]。就目前而言，我國第三方評估機構(gòu)多受托于政府開展工作，其資金主要來自政府，但過度依賴資金的第三方評估機構(gòu)通常會根據(jù)資金提供者的要求制定評估指標，并在評估過程中遭遇行政權(quán)力障礙，因此評估公正性存疑。

評估機構(gòu)因法律地位不明確、社會認知度較低等使評估陷入內(nèi)卷化風險。2011年我國出臺了《社會組織評估管理辦法》，但該文件并沒有明確第三方評估機構(gòu)的準入機制和合法地位[9]。此外，評估機構(gòu)在信息公開、問責機制和懲處措施方面均沒有相應法律規(guī)定和行政監(jiān)管，社會組織登記管理機關(guān)只在登記注冊時把關(guān)，業(yè)務主管單位并不需要對組織的信息進行檢查，行業(yè)規(guī)范不夠健全[10]。第三方評估機構(gòu)的評估信息并未直接向社會公示，評估結(jié)果由政府選擇性發(fā)布，第三方評估機構(gòu)、政府、社會組織、社會公眾之間尚未建立良好的溝通機制，因此評估機構(gòu)的社會認知和公信力不足。

評估過程存在專業(yè)化能力不足、專家?guī)熨Y源貧乏等現(xiàn)象。專業(yè)化不足將導致組織外部行政化和內(nèi)部專業(yè)自閉。公共服務成效本身具有模糊性，評估過程就是一項系統(tǒng)工程，評估方案的設計、評估指標的建構(gòu)、評估數(shù)據(jù)的分析等需要統(tǒng)計、財務、審計、公共管理等跨學科的知識融合，且目前還沒有可借鑒的本土化的理論體系，因此專業(yè)化尚需時日。政府委托的第三方評估機構(gòu)有些并不是因為其自身的專業(yè)能力強，而可能取決于政府的可接近性或者偏好，因此這些機構(gòu)不一定具備合適的專業(yè)素養(yǎng)。第三方評估專家基本由科研院所和高校專業(yè)人員組成，該類評估專家并不一定具備實務經(jīng)驗，因此專家?guī)熨Y源貧乏勢必影響評估的效果。

總之，第三方評估機構(gòu)為獲得更多的生存空間和發(fā)展資源，面臨大政府—小社會的社會環(huán)境、趨向理性和競爭的市場經(jīng)濟環(huán)境、尚處于發(fā)展初期的行政主導權(quán)威為本的專業(yè)背景，如何去內(nèi)卷化，即如何實現(xiàn)從數(shù)量增長向重視質(zhì)量提高轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)評估效果的重要環(huán)節(jié)。去內(nèi)卷化需要法律制度層面保障、機構(gòu)行為層面優(yōu)化、評估流程審視再造，因此引入新的研究思路和實踐視角尤為重要。

（二）部分評估機構(gòu)與政府出現(xiàn)“共謀”現(xiàn)象

“共謀”多指基層政府通常與直接上級互相配合，采取各種策略應對更上級政府的政策法令和檢查監(jiān)督，導致政策實際執(zhí)行結(jié)果偏離更高上級的初衷[11]。公共選擇理論認為，政治決策者與市場決策者一樣是追求自身利益最大化的理性“經(jīng)濟人”，政府“經(jīng)濟人”理性引發(fā)的直接后果就是最大化本地區(qū)的利益。政府購買的社會服務具有極強的外部性，成本由政府承擔，效果為公眾享用，溢出效應明顯，因此在社會服務購買過程中，政府、社會組織與評估組織之間存在著利益博弈關(guān)系，它們?yōu)楣餐娌扇∫恢滦孕袆?，使得三方存在“共謀行為”，負面的共謀會導致購買偏離初衷，執(zhí)行發(fā)生偏差。

根據(jù)嵌入行政體系的程度不同，第三方評估機構(gòu)或多或少會存在行政化色彩或功利主義傾向，政社關(guān)系不平衡狀態(tài)會被擴大，因此，與政府關(guān)系存在著合作與支持、競爭與沖突、管理與監(jiān)督等多種關(guān)系形態(tài)[12]。這種形態(tài)存在于評估前和評估全過程，在項目評估前，基層政府通常會先征求評估機構(gòu)的意見，對評估目標、指標體系、評估方式等開展交流，評估機構(gòu)對政府的依賴性，會影響到評估專業(yè)性和主體地位，進而影響評估效果。在選擇評估機構(gòu)時，政府通常在有限范圍內(nèi)選擇，這樣一定程度上可以保證評估持續(xù)穩(wěn)定，但由于缺乏競爭，很容易使評估帶有行政或功利色彩，不利于社會組織評估的有序開展。在評估過程中，由于基層社會服務項目的承接方通常是與政府有過較多長期合作、聯(lián)系較為緊密的少數(shù)幾家社會組織，因而基層政府通常會采取幫助社會組織的策略，對服務效果不夠規(guī)范、服務創(chuàng)新實踐和項目驗收等環(huán)節(jié)進行保護。第三方評估專家?guī)觳⒉荒鼙ＷC尋找到契合的評估專家，同時，以權(quán)威主導或者行政主導的評估標準不夠客觀，對專業(yè)性強、難以量化評估的服務項目，第三方組織也無法真正做到客觀公平，造成評估及政府的日常監(jiān)測形式化[12]。

可以用“坎貝爾定律”理論來解釋共謀產(chǎn)生的原因，貝恩（Behn）曾指出，在實施社會政策項目時將績效指標作為獎勵和激勵框架的一部分將會出現(xiàn)“坎貝爾定律”提到的隱藏風險，“坎貝爾定律”最初產(chǎn)生于經(jīng)濟學，即當你根據(jù)特定的標準進行獎勵或激勵時，人們總會找到一種應對的方法，在這種背景下，當政府與服務機構(gòu)甚至于評估機構(gòu)形成共謀的時候，組織行為會產(chǎn)生扭曲，績效管理功能失調(diào)，進而影響到購買實施效果[13]。因此，共謀現(xiàn)象是多方因素博弈的結(jié)果，目前承接政府服務項目的社會組織和第三方評估機構(gòu)，大多仍是以政府主導組建，評估機構(gòu)的政府依賴度較高，權(quán)力資源的不平等導致評估機構(gòu)迎合政府需要陷入評估功能性困境[14]。在制定考核目標時，基于政績饑渴提出的指標任務在考核時會因評估執(zhí)行的成本和困難程度造成“共謀”的發(fā)生[15]。各級政府之間處于動態(tài)博弈狀態(tài)，在利益驅(qū)使下，基層政府可能存在選擇性支持和隱形控制[11]。

政府購買服務效果取決于三元主體之間互動，基于利益驅(qū)動所產(chǎn)生的“共謀行為”會使評估面臨存在偏差，不能保證效果的風險。基于對共謀行為的考量以及組織代際更迭給購買帶來的影響，評估需要兼顧到多元利益相關(guān)者的需要以及資源利用情況，需要考慮到購買目標及指標設置動態(tài)性，因此引入動態(tài)績效管理技術(shù)可以較好地實現(xiàn)這一評估目標。

二、動態(tài)績效管理技術(shù)下政府購買服務的評估路徑

政府購買社會組織的服務評估面臨日益復雜的環(huán)境，其復雜性主要來自服務和評估依存的四個子系統(tǒng)：社會經(jīng)濟系統(tǒng)、政治制度、制度體系和組織體系。政府與其他松散耦合的其他部門相互聯(lián)系，各種政策可能（積極或消極地）影響服務的實施，因此，需要分析政府與外部行動者（例如公民和社會組織）之間的互動關(guān)系。行為準則不僅由正式的制度體系“編碼”，一個非正式規(guī)范體系也可以定義資源的使用，以及社會系統(tǒng)中不同角色的作用，這些隱藏的（社會）行為規(guī)則會影響資源的分配和服務的質(zhì)量。在地社區(qū)的文化和價值觀，可能影響到服務和評估目標。因此通過更廣泛地關(guān)注社會經(jīng)濟、文化、政治環(huán)境，在地社區(qū)以及組織與政府互動的制度體系，而不僅僅是靜態(tài)和孤立地只關(guān)注組織（如服務流程、角色和職責、策劃和總結(jié)報告等）更能促進服務質(zhì)量和評估效果提升。

（一）動態(tài)績效管理技術(shù)的基本內(nèi)涵

動態(tài)績效管理技術(shù)在動態(tài)和復雜的環(huán)境下尤其能增強績效評估測量的有效性。首先，動態(tài)績效管理技術(shù)在定義評估結(jié)果時考慮社會系統(tǒng)中某些動態(tài)及復雜行為，這些行為會因為評估系統(tǒng)的反饋和時間的推移而發(fā)生變化，這種非線性反饋結(jié)構(gòu)反過來又受到系統(tǒng)行為、決策者的心理模型和決策的影響[16]，如圖1所示。其次，雖然績效管理系統(tǒng)中的資源更多地是指有形資源，動態(tài)績效管理技術(shù)根據(jù)評估目標同時也會注重獲取無形資源，比如：信任力、治理能力、領導力等[17]，進而關(guān)注到這些戰(zhàn)略資源的利益相關(guān)者群體。最后，動態(tài)績效管理框架將績效定義為反饋結(jié)構(gòu)的“產(chǎn)物”，其最終研究結(jié)果形成利益相關(guān)者群體網(wǎng)絡（評估結(jié)構(gòu)模型），然后通過相關(guān)的績效驅(qū)動指標進一步影響下一階段評估結(jié)果的生成（績效驅(qū)動指標形成評估指標體系），動態(tài)反饋循環(huán)是動態(tài)績效管理技術(shù)的一個顯著特征[18]，該動態(tài)反饋性可以用于縮小最終結(jié)果與評估目標的差距，詳見圖1。

（二）動態(tài)績效管理技術(shù)下政府購買社會服務的評估路徑

目前越來越多的基層政府開始關(guān)注到舊城改造社區(qū)的物業(yè)服務問題，以社區(qū)垃圾清運為例，如何評估該項社會服務的效果與效率，我們以此項服務為例對評估路徑進行說明，試圖解釋該項服務背后的績效反饋結(jié)構(gòu)。

1.評估結(jié)果定義：將評估目標轉(zhuǎn)化為一系列預期的最終結(jié)果

目前大多數(shù)政府購買社會服務評估雖然也采用第三方評估，但多以程序優(yōu)先來設置目標，其運作流程符合法律和行政規(guī)范的要求，但動態(tài)性和指向性不足。

分析長期的績效結(jié)構(gòu)和行為目標有助于決策者更好地掌握服務效果，有些政策從短期看執(zhí)行是有效果的，但長期來看會有一些意外的后果，例如，評估目標中考慮垃圾清運工人是否聘用婦女或者殘障人士，以完成政府的一些績效考量，從短期來看，更多的婦女或者殘障人士可以參加工作，然而，對此類家庭或成員缺乏適當?shù)纳鐣С?，從長遠來看會產(chǎn)生系列問題[19]。如果評估目標的分析缺乏與其他政策的互動，也會導致評估以偏概全，比如在垃圾清運的評估體系中，如將“每周收集的垃圾總量”為最終結(jié)果，該指標應和同一社區(qū)的其他政策互動，以了解收集垃圾總量的影響因素和影響人口流動率的其他指標，比如：住房、基礎設施、教育、公共安全政策等。因此，在根據(jù)目標定義最終結(jié)果的時候，需要考慮哪些因素將影響服務效率（政府購買財政要求）和服務效果（所提供服務的公眾感知質(zhì)量）。

2.績效驅(qū)動因素提?。豪斫馔ㄟ^實現(xiàn)哪些工具性中間結(jié)果來實現(xiàn)最終結(jié)果

通過理解中間性結(jié)果、提取績效驅(qū)動因素可避免下列現(xiàn)象，比如，我們的服務流程里面會規(guī)定如何處理客戶投訴的正式程序，但卻沒有關(guān)于投訴響應時間的統(tǒng)計數(shù)據(jù);再如，即使承擔社會服務的機構(gòu)引入了各類服務的標準，但在評估的時候，對服務對象的滿意度調(diào)查并沒有根據(jù)這些標準進行評估，評估指標定性多定量少，主觀多客觀少;在評估結(jié)果使用方面，政府和承擔服務的機構(gòu)并沒有公示如何使用這些數(shù)據(jù)，承擔服務的機構(gòu)也沒有證據(jù)表明評估會提升服務質(zhì)量。

從垃圾清運服務來看，如將“每周收集的垃圾總量”為最終結(jié)果，影響該最終結(jié)果的中間因素（即績效驅(qū)動因素）為“單位工作時間收集的垃圾量”和“每周工作小時數(shù)”，而可變的“單位工作時間收集的垃圾量”可以衡量工人的生產(chǎn)率，該指標受到裝備自動化投資（戰(zhàn)略資源）的制約。隨著這一比例的增加，工人的生產(chǎn)率提高，可以更少購買人工，每小時收集的垃圾將增加，每周收集的垃圾也將增加。另一個績效驅(qū)動因素是人力資源管理系統(tǒng)的效率和一致性，它間接影響每周收集的噸數(shù)。該變量受人力資源存量投資的影響。因此設計更好的人力資源管理制度有助于提高個人生產(chǎn)力。更高的個人生產(chǎn)力（考慮到現(xiàn)有工人的數(shù)量）將有助于增加每周的實際總工作時間，這將增加每周收集的垃圾量。因此，通過多種綜合政策也可以取得同樣的效果，動態(tài)績效管理仿真模型可以較好地支持該情境分析，如圖2所示。從三個工具性中間結(jié)果“人力資源管理效率”“工人每周工作時間”“單位工作時間收集的垃圾量”分析最終結(jié)果“每周收集的垃圾總量”，有助于理解如何設置分目標，對于決策者能更明確如何部署可用資源以取得預期目標，并幫助決策者對目標進行控制，確定偏差原因。

3.戰(zhàn)略資源確定：分析為實現(xiàn)中間結(jié)果必須部署的資源

在獲得系統(tǒng)的績效驅(qū)動因素后，決策者應確定為了實現(xiàn)這些輸出而必須部署的資源。比安奇（Bianchi）提出的動態(tài)績效管理技術(shù)提供了一種系統(tǒng)的視角，每個績效驅(qū)動指標都顯示了關(guān)聯(lián)戰(zhàn)略資源的部署如何影響系統(tǒng)中所有其他相互依賴的資源[20]。在上一個場景分析中，績效驅(qū)動指標包括“人力資源管理效率”“工人每周工作時間”“單位工作時間收集的垃圾量”。以“單位工作時間收集的垃圾量”為例，單位時間收集的垃圾量與社區(qū)人口和城市生活垃圾收集點等資源相關(guān)，收集點的增加決定工作量的增加，然而，垃圾收集服務質(zhì)量的下降或由于垃圾收集成本的上升而增加收費等可能會削弱公眾滿意度，因此可能最終導致社區(qū)人口外流的增加（盡管有延遲），如圖3所示。社區(qū)人口流動率取決于人口存量及平均家庭規(guī)模，社區(qū)人口存量又決定了單位工作時間收集的垃圾量，見圖3。因此，與“單位工作時間收集的垃圾量”績效驅(qū)動因素相關(guān)的戰(zhàn)略資源是“社區(qū)人口流動率”“垃圾收集點分布”“垃圾收集總量”。動態(tài)績效管理技術(shù)使得戰(zhàn)略資源的分析顯性化。

4.利益相關(guān)者（擁有/控制戰(zhàn)略資源的人）識別：獲取擁有/控制或?qū)Y源有強大影響力的本地參與者網(wǎng)絡

哈肯森（Hakansson）認為網(wǎng)絡是由在某一領域從事活動和/或控制資源的人組成的，該定義有助于設計識別利益相關(guān)者的邊界[21]。用動態(tài)績效管理技術(shù)來理解這個定義，參與者網(wǎng)絡就由那些能夠影響或控制戰(zhàn)略資源的參與者組成。識別系統(tǒng)的資源和控制它們的相關(guān)參與者，并有計劃地協(xié)調(diào)促進參與者的行動，更有利于最終目標的實現(xiàn)[22]。利益相關(guān)者的服務功能會影響到評估結(jié)果，比如Bianchi通過研究發(fā)現(xiàn)提供車隊維修的服務會影響到政府的優(yōu)質(zhì)服務和社區(qū)安全，甚至影響到地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和生活質(zhì)量，而設置車隊的維修計劃有助于協(xié)調(diào)戰(zhàn)略目標[23]。根據(jù)動態(tài)績效管理技術(shù)提供的績效分析工具性視圖確定戰(zhàn)略資源后，對每個戰(zhàn)略資源進行分析，了解誰擁有/控制這些資源或?qū)@些資源產(chǎn)生影響，以確定評估結(jié)構(gòu)模型，通過社區(qū)居民對居民滿意度和需收集的垃圾總量進行評估;通過社區(qū)對垃圾收集點分布、社區(qū)人口流動率進行評估;通過垃圾處理機構(gòu)對工人、工作時間、人力資源管理系統(tǒng)進行評估;通過政府（投資方）對裝備自動化投資進行評估。

總的來說，通過動態(tài)績效管理技術(shù)對評估路徑進行重建，第一，識別出影響局部績效的參與者網(wǎng)絡;第二，了解這些參與者之間的聯(lián)系，以及它們與追求預期結(jié)果的關(guān)系;第三，對組織績效整體評價。采用這種方法來確定利益相關(guān)者，決策者和規(guī)劃者對社會組織的服務進行初步診斷，可以作為政府購買制定戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎。此外，動態(tài)績效管理技術(shù)可以確保每個利益相關(guān)者被發(fā)現(xiàn)，了解組織的可持續(xù)發(fā)展如何影響其資源的改善[23]。采用該技術(shù)也存在一些困難，特別是將組織愿景轉(zhuǎn)化為具體要實現(xiàn)的目標是具有挑戰(zhàn)性的。另一個明顯存在的困難與組織局部系統(tǒng)的邊界定義有關(guān)，這種挑戰(zhàn)對于每個建模過程都是常見的[24]，系統(tǒng)思維建模方法也可能會促使建模人員在模型中包含與組織資源無關(guān)的元素和關(guān)系，這些元素和關(guān)系可能會使分析過于復雜。

三、動態(tài)績效管理技術(shù)引入的實踐建議

本文根據(jù)預期目標的界定，可以識別績效驅(qū)動因素，進而識別本地戰(zhàn)略資源[25]，這些資源允許我們定義利益相關(guān)群體網(wǎng)絡的邊界，探索其背后的所有權(quán)或控制關(guān)系[21]。因此，動態(tài)績效管理技術(shù)不僅支持通過可靠的標準來確定利益相關(guān)者，而且還有助于理解這些利益相關(guān)者如何有助于組織的績效系統(tǒng)。動態(tài)績效管理技術(shù)在分析中的應用允許計劃人員從戰(zhàn)略規(guī)劃過程的開始就采用面向績效的視角，這使得更容易在其他階段（比如診斷、設計和實施計劃）保持一致的績效管理和評估系統(tǒng)（例如，績效驅(qū)動指標）。具體有以下幾個方面的建議。

（一）注重評估機構(gòu)培育，提倡多元主體參與

第一，需要引入市場競爭力量，公共管理和公共選擇理論認為，生產(chǎn)效率和配置效率可以通過競爭加以提升，從而降低評估內(nèi)卷化的形成風險，因此值得考慮的是如何進行政府預算體制和事權(quán)劃分體制的改革，在體制改革的基礎上，需要進一步打破市場割據(jù)的現(xiàn)象。第二，政府購買的社會組織大多數(shù)仍是傳統(tǒng)意義上的非營利組織，其資金來源渠道大多只有單一的政府，因此這類社會福利組織需要建立起完善的治理結(jié)構(gòu)，擁有符合個體需要的服務供給機制，從而減少對政府資金的依賴，減少共謀現(xiàn)象的發(fā)生。第三，公共治理理論將多元社會主體引入社會治理中，全面發(fā)揮政府以及其他社會組織的協(xié)同作用，在發(fā)達國家及地區(qū)，第三方評估已經(jīng)是一種常態(tài)化的評估模式。政府應出臺相應的政策和法律推動第三方評估機構(gòu)及培育組織的設立，促進第三方評估機構(gòu)的發(fā)展。第四，評估信息采集涉及采集方式、方法、倫理等各類問題，是一項專業(yè)能力要求較高的工作，有條件的地區(qū)可以培育專門的信息采集機構(gòu)，專門信息采集機構(gòu)在性質(zhì)上可以多元化，例如非營利性組織、商業(yè)機構(gòu)、科研團體等，如政府將與信息采集相關(guān)的業(yè)務采用公開招標等形式由專業(yè)性較強的、體制外的信息采集機構(gòu)執(zhí)行，能有效避免因政府直接委托機構(gòu)從事評估造成的壟斷。

（二）塑造動態(tài)評估理念，確定評估目標的多重功能取向

首先，評估理念的動態(tài)性一方面體現(xiàn)于應根據(jù)不同的社會需求確定不同的評估目標，評估不僅強調(diào)數(shù)量、覆蓋率和對上負責，還需要充分考慮政府購買服務的初衷，另一方面需要考慮服務的長期效果，評估目標的多功能取向是指評估目標從考核單一功能轉(zhuǎn)向多重功能，包括：導向功能、競爭功能、監(jiān)督功能與校正功能，評估結(jié)果不僅可以體現(xiàn)服務效果，還可以體現(xiàn)在地社區(qū)治理的實現(xiàn)程度，這樣評估結(jié)果不僅向上級負責，還要考慮到眾多利益相關(guān)者的需要，比如服務對象、在地社區(qū)等，以此更好地促進社區(qū)治理的改善。其次，將監(jiān)督服務單位的任務履行情況納入評估目標并不僅僅考核服務次數(shù)和服務對象滿意度，還需要將評估結(jié)果與問責機制聯(lián)系起來，在追責的同時，綜合運用經(jīng)濟、政治與風險激勵等多重激勵方式來鼓勵服務質(zhì)量的持續(xù)提升，建構(gòu)評估結(jié)果合理使用的長效機制。最后，將政府數(shù)據(jù)開放隱私保障納入評估目標考核中，政府數(shù)據(jù)開放的隱私保障不僅可以保證數(shù)據(jù)的有效獲取，還可以滿足社會公眾對于個人隱私保護的期望，增進社會公眾對政府數(shù)據(jù)開放隱私保護的信任感。隱私保護需要構(gòu)建政府數(shù)據(jù)開放隱私保障的多元合作機制，從服務決策主體（出資方）、執(zhí)行主體（服務提供者、專家學者、志愿者等）和評估主體（服務對象、在地社區(qū)、第三方評估機構(gòu)等）三個層面就隱私保護的倫理問題達成一致[26]。

（三）注重識別利益相關(guān)方，加強全過程管理

政府購買社會服務系統(tǒng)中四元行為主體為：政府部門、社會組織、第三方評估組織和服務對象，這些利益相關(guān)者對于購買服務的期待、追求的利益以及價值取向都有較大差異，因而評估過程中應充分認識利益相關(guān)者的利益要求及其可能的沖突性[27]。政府希望通過標準化的購買程序和評估機制，成為“精明買家”;但極有可能因為監(jiān)管失靈導致部分用人單位在利益驅(qū)使下偏離目標;社會組織常處于專業(yè)抑或生存的兩難境遇;服務對象由于與用人單位信息的不對稱，導致其知情權(quán)難以維護。因此，在政府購買社會服務過程中，科學識別不同利益主體，并分清他們的責權(quán)利關(guān)系至關(guān)重要，評估體系的構(gòu)建中需注意以下幾點：第一，政府完善監(jiān)督評估機制，承擔公共責任;社會組織秉持專業(yè)素養(yǎng)，保證服務規(guī)范化科學化;評估機構(gòu)爭取更為平等的合作關(guān)系，獲得充分話語權(quán)，保證專業(yè)性;服務對象主動參與，擁有監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)。第二，除以上四元行動主體外，評估中還應分析其他利益相關(guān)者群體，包括志愿者、社工協(xié)會、媒體等。第三，目前評估實踐中尚未有專門組織負責評估過程的監(jiān)管，該利益相關(guān)者的缺失，導致政府難以全面掌握購買社會組織服務項目的信息。第四，加強評估全過程管理，應發(fā)揮公眾的監(jiān)督功能，建立公眾參與機制，一方面保障公眾作為政府公共權(quán)力委托人的基本權(quán)利，另一方面也加強評估的過程監(jiān)管和輿論監(jiān)督。

（四）發(fā)展支持性評估功能，促進公信力建構(gòu)

政府購買社會服務的評估具有三重功能，從政府角度，可以實現(xiàn)對購買質(zhì)量和效果的監(jiān)督;從社會組織角度，可以引導其開展自身建設;從公眾角度，可以通過促進信息公開與公信力建構(gòu)，激發(fā)社會選擇機制[28]。最初各地評估指標的選取可以參照民政部指標體系自行細化，評估工作可以通過建立或委托相關(guān)的評估機構(gòu)進行操作，因此第三方評估逐步制度化常態(tài)化。通過動態(tài)績效管理技術(shù)，評估社會組織的資源存量，并識別利益相關(guān)群體，其評估結(jié)果可以實現(xiàn)助力社會組織的發(fā)展，為相關(guān)政府、社會組織甚至評估機構(gòu)提供支持的功能。該評估功能可以讓評估機構(gòu)思考如何助力社會組織的成長。因此發(fā)展支持性評估功能，第一，可以拓展和促進社會組織的能力建設和資源建設，幫助社會組織明確目標、細分服務定位與選擇發(fā)展戰(zhàn)略，進而改善服務模式，提升解決社會問題的能力;第二，通過評估結(jié)果的傳播可以提升社會組織的公信力，并讓評估承載使更多社會公眾走進社會組織和公共服務的責任。第三，引入動態(tài)績效管理技術(shù)模式，可以使社會組織更好地審視資源關(guān)系，分析優(yōu)化利益相關(guān)群體，整合多元社會力量，提升社會服務的效果和效率。

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