[摘要] 深化制度型開放是吸引全球高端要素流入、優(yōu)化要素配置，并為我國對外合作創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，推動國際循環(huán)和國內(nèi)大循環(huán)互相交融、相互促進(jìn)的必然要求。未來推進(jìn)制度型開放，應(yīng)積極推動“邊境”規(guī)制改革以持續(xù)降低商品服務(wù)要素跨境自由流動，以政府采購、國有企業(yè)、補(bǔ)貼政策、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)為重點(diǎn)，加速深化“邊境后”規(guī)制改革以實(shí)現(xiàn)和“邊境”規(guī)制協(xié)同發(fā)力，積極構(gòu)建和其他經(jīng)濟(jì)體的全領(lǐng)域規(guī)則協(xié)調(diào)機(jī)制，逐步形成適應(yīng)新時代制度型開放要求的國家安全維護(hù)機(jī)制，有效提升我國規(guī)則體系的正向外溢效應(yīng)，為構(gòu)建新發(fā)展格局、建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)治理體系和提升我國在全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則中的話語權(quán)奠定基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞] 制度型開放 ?新發(fā)展格局 ?“邊境后”規(guī)則 ? 正向外溢效應(yīng)

[中圖分類號] ?F125 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2020）06-0031-08

[作者簡介] 李大偉，國家發(fā)展改革委對外經(jīng)濟(jì)研究所，研究員、博士，研究方向：世界經(jīng)濟(jì)形勢、國際貿(mào)易、“一帶一路”等。

當(dāng)前，我國正在積極構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，這要求我國更加有效地在供給側(cè)面向全球集聚高素質(zhì)人才、先進(jìn)技術(shù)等高端生產(chǎn)要素，并有效提升其在國內(nèi)的配置效率，從而逐步優(yōu)化國內(nèi)大循環(huán);也要求我國面向世界高端需求優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，從而推動供需向更高層次平衡躍升。這就迫切要求我國深化規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放，構(gòu)建有利于集聚全球要素、引領(lǐng)全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則升級的規(guī)則體系。

一、深化制度型開放是我國有效應(yīng)對百年未有之大變局、構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求

（一）有效應(yīng)對百年未有之大變局要求我國深化制度型開放

1. 全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則博弈日趨激烈，客觀要求我國通過制度型開放拓展對外合作空間

當(dāng)前，以WTO為代表的傳統(tǒng)經(jīng)貿(mào)規(guī)則所引領(lǐng)的上一輪全球化在收入分配等方面的消極效應(yīng)日益顯現(xiàn)，新一代信息技術(shù)所催生的跨境電子商務(wù)、平臺共享經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)新模式規(guī)則正在形成，全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則改革勢在必行，各方之間的博弈日趨激烈。美國很可能在WTO改革等重大多邊治理場合，聯(lián)合歐日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體推動技術(shù)轉(zhuǎn)讓、補(bǔ)貼政策、競爭政策、國有企業(yè)、發(fā)展中國家地位等成為重要議題，意在制定一套新的多邊規(guī)則把我國“框住”，和我國在經(jīng)貿(mào)規(guī)則上的交鋒日趨激烈。從未來看，形成各方能夠基本形成普遍共識的新經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系是開放型世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。其原因在于，各國，特別是大型經(jīng)濟(jì)體僅僅立足自身發(fā)展制定經(jīng)貿(mào)規(guī)則，則可能對其他經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)生一定的負(fù)溢出效應(yīng)，從而導(dǎo)致其他經(jīng)濟(jì)體出臺相應(yīng)的對沖政策體系，很可能大幅度加大全球經(jīng)貿(mào)合作的成本。這就要求我國通過系統(tǒng)、全面的制度型開放，構(gòu)建涵蓋“邊境”領(lǐng)域和大多數(shù)“邊境后”領(lǐng)域的開放型經(jīng)濟(jì)規(guī)則體系，進(jìn)一步提升在大多數(shù)領(lǐng)域和大多數(shù)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)貿(mào)規(guī)則的相容水平，在未來的全球化進(jìn)程中爭取盡可能多的合作伙伴，為我國對外開放合作有效拓展對外合作空間。

2. 疫情導(dǎo)致全球經(jīng)貿(mào)合作壁壘持續(xù)提升，客觀要求我國通過制度型開放對沖“逆全球化”的負(fù)面影響

新冠肺炎疫情暴發(fā)之前，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體之間、發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部不同階層之間圍繞利益分配問題產(chǎn)生的矛盾逐步激化，逆全球化風(fēng)潮已有抬頭趨勢。此次疫情不但顯著增加了跨境經(jīng)貿(mào)合作的成本，也加大了不同階層之間的分化和對立，“逆全球化”風(fēng)潮將進(jìn)一步抬頭。 我國是上一輪經(jīng)濟(jì)全球化的主要受益者之一，是全球絕大多數(shù)的制成品的生產(chǎn)基地，也是全球供應(yīng)鏈的重要樞紐。因此“逆全球化”在很多領(lǐng)域不可避免地會對我國引進(jìn)高質(zhì)量外資、擴(kuò)大對外貿(mào)易乃至參與全球價(jià)值鏈分工產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。為對沖這一影響，我國必須進(jìn)一步提升對全球高端要素的吸引力，繼續(xù)降低高端要素在我國境內(nèi)優(yōu)化配置的制度成本，以鞏固乃至提升在全球分工網(wǎng)絡(luò)中的位置。從目前看，我國吸引高端要素，集聚大型跨國公司的關(guān)鍵點(diǎn)已經(jīng)不僅僅在于關(guān)稅、外資準(zhǔn)入水平等傳統(tǒng)對外開放領(lǐng)域的范疇，更多是由于國內(nèi)市場公平競爭程度有待提升、企業(yè)和個人開展業(yè)務(wù)面臨諸多隱性壁壘以及產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平不高等內(nèi)部深層次體制機(jī)制性因素。因此，只有通過制度型開放，在對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的同時破除阻礙高端要素優(yōu)化配置的體制機(jī)制障礙，才能在“逆全球化”風(fēng)潮中依托本國市場推進(jìn)全球化深入發(fā)展，為世界經(jīng)濟(jì)包容可持續(xù)發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。

3. 新技術(shù)革命推動新領(lǐng)域規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)不斷出臺，要求我國參與甚至引領(lǐng)相關(guān)領(lǐng)域全球性制度設(shè)計(jì)

從歷史經(jīng)驗(yàn)看，每一輪新技術(shù)革命都會產(chǎn)生巨大的生產(chǎn)力變革，從而推動生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生重大變化，最終推動相關(guān)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、理念的持續(xù)創(chuàng)新，如第二次工業(yè)革命就引發(fā)了關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的大討論，最終構(gòu)建了現(xiàn)行的專利保護(hù)體系。當(dāng)前，5G、人工智能等新領(lǐng)域的前沿關(guān)鍵技術(shù)正在多點(diǎn)突破、交叉匯聚、群體躍進(jìn)，推動以工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)裝備、人工智能服務(wù)、大數(shù)據(jù)服務(wù)等為代表的新產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，共享經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)上購物、定制生產(chǎn)等新商業(yè)模式加速涌現(xiàn)，必然要求在綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共利益、國家安全、個人權(quán)利等因素構(gòu)建新型的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。與前幾次工業(yè)革命不同，我國在此輪工業(yè)革命中具備巨大市場空間優(yōu)勢、新型舉國體制優(yōu)勢和高素質(zhì)人力資本優(yōu)勢，完全有希望在部分前沿領(lǐng)域成為“并跑者”乃至“領(lǐng)跑者”。因此，我國完全有能力、也有必要和其他國家在新興產(chǎn)業(yè)、新興業(yè)態(tài)領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)上互相學(xué)習(xí)借鑒乃至激烈博弈，從而逐步融入乃至引領(lǐng)相關(guān)領(lǐng)域的全球性規(guī)則設(shè)計(jì)，有效構(gòu)建有利于我國生產(chǎn)力創(chuàng)新發(fā)展的新型規(guī)則體系。

（二）構(gòu)建新發(fā)展格局要求我國深化制度型開放

1. 新發(fā)展格局要求國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)，要求深化制度型開放以促進(jìn)兩個循環(huán)相互交融

當(dāng)前，我國正在加速構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論看，國際循環(huán)促進(jìn)國內(nèi)大循環(huán)有以下兩種模式：一方面，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的原因，國際循環(huán)雖然在規(guī)模上要小于國內(nèi)大循環(huán)，但在層次上仍然要高于國內(nèi)大循環(huán)。以發(fā)達(dá)國家市場為代表的國際市場仍然是全球市場發(fā)展趨勢的引領(lǐng)者，參與國際市場對于各個企業(yè)等微觀主體提升研發(fā)能力、質(zhì)量控制能力及品牌營造能力的要求更高，能夠有效促進(jìn)國內(nèi)循環(huán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和質(zhì)量升級。另一方面，從需求側(cè)看，國際循環(huán)的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)供給在滿足國內(nèi)高端需求的同時，也在積極促進(jìn)國內(nèi)需求結(jié)構(gòu)升級，進(jìn)而推動供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，推動國內(nèi)循環(huán)層級不斷提升。而制度型開放是國內(nèi)大循環(huán)和國際循環(huán)之間形成正反饋機(jī)制的關(guān)鍵所在。實(shí)施制度型開放，最終目標(biāo)是打破國內(nèi)循環(huán)體系和國際循環(huán)體系之間所存在各種不合理的、人為設(shè)置的藩籬和壁壘，使得境內(nèi)外的微觀主體可以自由在國內(nèi)循環(huán)和國際循環(huán)之間變換組合。只有在相關(guān)制度壁壘顯著減弱的情況下，國際循環(huán)中的優(yōu)質(zhì)要素才能夠順利進(jìn)入國內(nèi)大循環(huán)，國際循環(huán)對國內(nèi)大循環(huán)全要素生產(chǎn)率的正向溢出效應(yīng)才能夠充分實(shí)現(xiàn)，最終引導(dǎo)國內(nèi)大循環(huán)向更高層次躍升。

2. 提升國內(nèi)大循環(huán)層級要求推動供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，要求通過制度型開放提升要素優(yōu)化配置水平

生產(chǎn)環(huán)節(jié)是國內(nèi)大循環(huán)的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此升級供給結(jié)構(gòu)，使其能夠滿足廣大人民群眾對于更加美好生活的需要，對于構(gòu)建新發(fā)展格局至關(guān)重要。為實(shí)現(xiàn)供給結(jié)構(gòu)的持續(xù)躍升，既要全面提升勞動力、資本、數(shù)據(jù)、技術(shù)等要素的質(zhì)量并優(yōu)化其結(jié)構(gòu)，也要推動相關(guān)要素在市場機(jī)制的決定性作用下優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)更高層次的優(yōu)化組合。制度型開放是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的必要條件。一方面，雖然我國的勞動力、技術(shù)、資本等質(zhì)量將顯著提升，特別是數(shù)據(jù)這一生產(chǎn)要素在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用將持續(xù)凸顯，但我國在尖端人才、核心技術(shù)、新型營銷管理模式等關(guān)鍵生產(chǎn)要素仍然相對短缺，需要集聚全球優(yōu)質(zhì)資源才能實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。另一方面，我國降低關(guān)稅、擴(kuò)大外資市場準(zhǔn)入等集聚國際高端要素的政策創(chuàng)新往往由于國內(nèi)的“邊境后”政策不配套而未能達(dá)到預(yù)期效果，如我國對于高端服務(wù)業(yè)人才引進(jìn)的開放政策往往由于國內(nèi)醫(yī)療、教育、專業(yè)服務(wù)等行業(yè)自身管理體制缺乏與國際通行規(guī)則接軌的渠道，導(dǎo)致相關(guān)境外人才難以開展相關(guān)業(yè)務(wù)。因此，必須在行業(yè)管理、市場體系、商事制度、金融體系等領(lǐng)域逐步消除制約各類生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的顯性或隱性障礙，有效促進(jìn)各類高端要素在我國境內(nèi)集聚，實(shí)現(xiàn)供給層次的大幅度躍升。

3. 經(jīng)濟(jì)治理能力現(xiàn)代化加速，要求我國對其他經(jīng)濟(jì)體相關(guān)規(guī)則進(jìn)行合理揚(yáng)棄

目前，我國即將進(jìn)入實(shí)現(xiàn)第二個百年目標(biāo)的關(guān)鍵階段，即在2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。這就迫切要求我國全面提升經(jīng)濟(jì)治理能力，盡快建成現(xiàn)代化的中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)管理體制?？梢韵胂?，在未來的15年間，甚至在本世紀(jì)中葉之前，我國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相較過去40年將實(shí)現(xiàn)層級上的飛躍，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的復(fù)雜性將遠(yuǎn)超以往。這意味著現(xiàn)行的金融管理制度、商事管理制度、投資管理制度、市場管理制度、國有企業(yè)管理制度等體制機(jī)制均需要進(jìn)一步深化改革，以適應(yīng)生產(chǎn)力迅速發(fā)展的需要。其他主要經(jīng)濟(jì)體，特別是歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的市場經(jīng)濟(jì)體系已經(jīng)發(fā)展了很長一段時間，整體成熟程度仍然要高于我國當(dāng)前水平，其諸多規(guī)則仍然值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。與此同時，也要認(rèn)識到，歐美發(fā)達(dá)國家的相關(guān)規(guī)則中也有一部分規(guī)則是立足自身利益，甚至某個階層利益的“權(quán)宜之策”，其負(fù)面效應(yīng)很可能大于正面效應(yīng);另外一些規(guī)則和歐美發(fā)達(dá)國家的意識形態(tài)、政治制度密切相關(guān)，并不符合中國特色社會主義制度的大方向。這就迫切要求我國全面推動自身規(guī)則體系和歐美發(fā)達(dá)國家的規(guī)則體系的對接、碰撞乃至競爭，從而吸收歐美發(fā)達(dá)國家現(xiàn)行規(guī)則體系中的有益因素，改進(jìn)其不合理或不適用因素，形成符合全球化發(fā)展長遠(yuǎn)方向和我國經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展訴求的開放型經(jīng)濟(jì)規(guī)則體系。

二、制度型開放是對

新一輪對外開放的制度創(chuàng)新

（一）從歷史視角看，制度型開放注重解決我國自古以來“重政策設(shè)計(jì)、輕制度體系設(shè)計(jì)”的問題，確保我國對外開放大戰(zhàn)略的穩(wěn)定性和系統(tǒng)性

中華文明在人類文明史上處于非常重要的地位，為人類社會的進(jìn)步和發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。但是，和其他文明特別是西方文明相比，古代中華文明也存在諸多不足。如在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域，中華文明相對強(qiáng)調(diào)實(shí)用主義，而相對缺乏以嚴(yán)密的邏輯體系構(gòu)建一套科學(xué)規(guī)律的能力，這也成為“李約瑟之謎”的一種解釋。而在經(jīng)濟(jì)制度領(lǐng)域，中華文明在具體的政策設(shè)計(jì)層面同樣不亞于，甚至優(yōu)于西方文明，無論是管仲的“鹽鐵專賣”政策還是王安石的“青苗法”，其政策精巧程度也達(dá)到當(dāng)時的世界最高水準(zhǔn)。但和科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域相似，中國古代也并未建立起一套從理論到實(shí)踐均較為完善、邏輯自洽的經(jīng)濟(jì)管理制度，無論是市場經(jīng)濟(jì)，還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制度體系均未發(fā)源于我國。

改革開放以來我國對外開放的實(shí)踐同樣存在這一特點(diǎn)。40年來，我國圍繞獲取外匯、吸引先進(jìn)技術(shù)、融入全球價(jià)值鏈等諸多目標(biāo)，設(shè)計(jì)了加工貿(mào)易管理政策、外商投資促進(jìn)政策、出口退稅政策、“走出去”政策等諸多對外開放領(lǐng)域的政策體系，取得了舉世矚目的偉大成就。但這些領(lǐng)域的政策設(shè)計(jì)仍然是典型的局部目標(biāo)導(dǎo)向的，彼此之間相互獨(dú)立甚至存在沖突，尚未能形成一套有機(jī)的整體。更為重要的是，這些政策體系和國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策體系、國有企業(yè)管理政策體系等也是相對獨(dú)立的，彼此之間也未能形成有機(jī)的整體。因此，在“開放帶來進(jìn)步，封閉必然落后”的理念已經(jīng)深入人心的當(dāng)下，我國有必要構(gòu)建一套完善的、系統(tǒng)的開放型經(jīng)濟(jì)制度體系，以保證我國始終堅(jiān)持對外開放的大方向，這就構(gòu)成了制度型開放的歷史內(nèi)涵。

（二）從現(xiàn)實(shí)視角看，相較商品和要素流動型開放，制度型開放突出強(qiáng)調(diào)對各個經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行全方位系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)

從本質(zhì)上看，制度型開放與商品和要素流動型開放一直都是密不可分的。制度型開放的最終結(jié)果必然會影響商品、服務(wù)和要素在不同國家之間的跨境流動和優(yōu)化配置，商品和要素流動型開放同樣需要制度設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)。因此，將制度型開放與商品和要素流動型開放割裂起來的認(rèn)識顯然是不確切的。這兩者不僅僅是有著密切聯(lián)系的關(guān)系，甚至在一定程度上可以被定義為對外開放的兩個不同方面：制度型開放是從政策實(shí)施主體的角度進(jìn)行論述的，而商品和要素流動型開放是從政策實(shí)施課題的角度進(jìn)行論述的。

但制度型開放與商品和要素流動型開放同樣存在著明顯的差異性。這一差異主要體現(xiàn)在兩者之間的因果關(guān)系上：是從促進(jìn)某類商品和要素自由流動的目的出發(fā)去設(shè)計(jì)體制機(jī)制，還是從更為宏觀、更為全局的視角設(shè)計(jì)系統(tǒng)性的體制機(jī)制以促進(jìn)商品和要素自由流動。40年來，我國對外開放主要按照前者的理念進(jìn)行的，如針對商品流動的開放多次調(diào)整關(guān)稅、技術(shù)壁壘等商品出入境所面臨的各種管理措施;針對資本流動的開放多次調(diào)整直接投資和證券投資所面臨資金入境的管理措施。目前看，隨著我國對外合作的深度和廣度由簡單的擴(kuò)大貿(mào)易、引進(jìn)外資和“走出去”提升到構(gòu)建多元化、多維度、全方位的對外合作網(wǎng)絡(luò)時，傳統(tǒng)針對某個具體問題的對外開放模式已經(jīng)“力不從心”，這就要求我國對外開放從根本理念上進(jìn)行轉(zhuǎn)變，推動我國開放型經(jīng)濟(jì)體制和世界現(xiàn)行體制、未來理想化體制相互包容和融合。這就構(gòu)成了制度型開放的現(xiàn)實(shí)內(nèi)涵。

（三）從國際視角看，制度型開放是我國參與構(gòu)建國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重要橋梁

在全球化迅速發(fā)展之前的數(shù)千年間，各國之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系并不緊密，因此各國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行制度基本上不存在對其他國家經(jīng)濟(jì)的外溢效應(yīng)。隨著大航海時代以來經(jīng)濟(jì)全球化的逐步發(fā)展，商品、服務(wù)乃至資本、自然人的跨境流動規(guī)模持續(xù)上升，各國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行制度開始對其他國家產(chǎn)生影響，以WTO為代表的多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系也隨之逐漸形成。但在這一階段，各國經(jīng)濟(jì)制度對其他國家的影響更多集中于對商品、服務(wù)、資本、自然人跨境流動的直接管理方式，一般稱之為“邊境”政策。如關(guān)稅政策直接影響在本國市場內(nèi)部本國商品和其他國家商品的相對競爭力，對外商直接投資的限制程度直接影響對本國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)水平，等等。

但隨著各國之間經(jīng)貿(mào)合作的深入發(fā)展，特別是各種商品和要素跨境流動壁壘的逐漸減輕，影響商品和要素在各國范圍內(nèi)配置的制度正在逐漸由“邊境”政策拓展到各國的國內(nèi)政策范疇。如各國國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策、競爭政策、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策等均會直接影響到各國的微觀主體，進(jìn)而通過微觀主體的活動對其他國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響。因此，WTO成立以來，其涉及的相關(guān)議題一直在不斷拓展，諸如知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、競爭政策、政府采購乃至國有企業(yè)等議題一直是近年來WTO改革的熱點(diǎn)議題之一。因此，構(gòu)建一個涵蓋諸多外溢效應(yīng)具體政策領(lǐng)域的開放型經(jīng)濟(jì)制度體系，是有效參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定，為世界經(jīng)濟(jì)和本國經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造一個相對良好的規(guī)則環(huán)境的前提條件，這就構(gòu)成了制度型開放的國際內(nèi)涵。

（四）從國內(nèi)視角看，制度型開放將全方位實(shí)現(xiàn)各個領(lǐng)域深化改革和擴(kuò)大開放的有機(jī)融合

改革開放40多年來，深化改革和擴(kuò)大開放一直是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系。深化改革有效地促進(jìn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，釋放了需求潛力，為我國對外開放合作創(chuàng)造了良好的條件;對外開放既引進(jìn)了各種先進(jìn)的生產(chǎn)要素，也引進(jìn)了現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系中的各種管理制度，有效促進(jìn)了改革。但整體上看，改革和開放仍然是相對獨(dú)立的。國有企業(yè)改革、金融體制改革、投資管理體制改革等重大改革任務(wù)在進(jìn)行的過程中，主要還是從實(shí)現(xiàn)一系列國內(nèi)具體改革目標(biāo)出發(fā)，并未將和對外開放制度創(chuàng)新的協(xié)同作為改革的重點(diǎn)，也并未充分考慮對其他國家的外溢影響。而對外開放的重心一直集中于“邊境”領(lǐng)域，主要關(guān)注的是商品和要素如何跨境自由流動的問題，而并未關(guān)注商品和要素入境或出境后的運(yùn)行機(jī)理。

然而，隨著開放型經(jīng)濟(jì)新體制的逐漸完善，改革和開放的有機(jī)融合已經(jīng)是大勢所趨。特別是在邊境上對商品、服務(wù)和資本的限制已經(jīng)大幅度減輕的情況下，當(dāng)前真正影響我國集聚全球高端要素，提升在全球價(jià)值鏈中地位的約束，更多是在國內(nèi)體制機(jī)制層面。如現(xiàn)行體制對于人才從事各種創(chuàng)新活動仍然存在諸多約束，客觀上導(dǎo)致即便在邊境上放開自然人限制，吸引全球優(yōu)秀人才來華創(chuàng)業(yè)仍然存在較大障礙;國內(nèi)部分行業(yè)仍然存在一定程度的行政壟斷，特別是國有企業(yè)在部分領(lǐng)域仍然相較民營企業(yè)和外資企業(yè)享受商業(yè)貸款低利率等事實(shí)上的優(yōu)惠政策，這也導(dǎo)致引進(jìn)的技術(shù)等高端要素未能在市場機(jī)制上得以全面優(yōu)化配置。知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平相對偏低也嚴(yán)重影響了我國企業(yè)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)。因此，從經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的最終目標(biāo)出發(fā)，從全球視野而非局部視野將國內(nèi)各個領(lǐng)域的重大改革任務(wù)與構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，是未來我國對外開放的重點(diǎn)之一，也構(gòu)成了制度型開放的本土內(nèi)涵。

三、推進(jìn)制度型開放的主要思路

深入推進(jìn)制度型開放，對內(nèi)主要是通過系統(tǒng)性的“邊境”制度體系和“邊境后”制度體系的協(xié)同發(fā)力，消除制約全球高端要素在我國境內(nèi)進(jìn)行優(yōu)化配置的障礙，有效實(shí)現(xiàn)國內(nèi)國際雙循環(huán)的相互促進(jìn);對外則是提升和諸多經(jīng)濟(jì)體，特別是大多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)貿(mào)規(guī)則的相容性，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造相對良好的外部環(huán)境，最終逐步形成有利于全球化深入發(fā)展的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系。

具體而言，主要包括以下三個方面的內(nèi)容：

一是以解決“邊境”制度和“邊境后”制度之間存在的不協(xié)調(diào)問題為重點(diǎn)，充分實(shí)現(xiàn)市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，并更好地發(fā)揮政府作用。改革開放40年的實(shí)踐證明，積極融入經(jīng)濟(jì)全球化，在全球大市場中促進(jìn)各種商品服務(wù)要素在我國和世界之間自由流動和優(yōu)化配置，是中國經(jīng)濟(jì)取得巨大貢獻(xiàn)的重要原因。當(dāng)前，制約市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的，既有“邊境”領(lǐng)域的制度因素，也有“邊境后”領(lǐng)域的制度因素，但更重要的是兩者之間的協(xié)調(diào)性不足。特別是在“邊境后”領(lǐng)域，相當(dāng)一部分的制度設(shè)計(jì)并未充分考慮要素配置的有效性，而是針對某個領(lǐng)域、某個行業(yè)甚至直接針對某個經(jīng)濟(jì)實(shí)體實(shí)現(xiàn)具體的目標(biāo)，導(dǎo)致在實(shí)現(xiàn)具體目標(biāo)的同時也產(chǎn)生了諸多負(fù)面效應(yīng)，甚至出現(xiàn)“得不償失”的現(xiàn)象。這就迫切要求在有效參考國際通行市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的客觀實(shí)際，推動各個具體領(lǐng)域的“邊境”制度和“邊境后”制度在理念、體系上與符合全球化發(fā)展方向的開放型經(jīng)濟(jì)體制更加一致。在這一邏輯下，我國既要貿(mào)易體制、外資管理體制等直接影響商品要素跨境流動的規(guī)則體系創(chuàng)新，更強(qiáng)調(diào)補(bǔ)貼政策、政府采購、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、國有企業(yè)改革等間接影響商品要素流動的規(guī)則和直接影響商品要素流動規(guī)則的對接和協(xié)調(diào)，以有效提升在國內(nèi)國際市場優(yōu)化配置各種生產(chǎn)要素資源的能力，從而集聚全球高端要素。

二是有效提升我國開放相關(guān)領(lǐng)域規(guī)則的全球影響力，提升正外溢效應(yīng)，減弱負(fù)外溢效應(yīng)。雖然我國作為全球最大發(fā)展中國家的定位沒有變，但綜合市場規(guī)模、產(chǎn)業(yè)完備性、創(chuàng)新能力、人才資源等因素，我國對全球經(jīng)濟(jì)的影響力是其他發(fā)展中國家所不可比擬的。因此，無論是“邊境”制度，還是“邊境后”制度，我國對其他經(jīng)濟(jì)體所產(chǎn)生的外溢效應(yīng)要遠(yuǎn)大于其他發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。這意味著，如果我國的相關(guān)制度符合全球化深入發(fā)展的中長期方向，能夠有效促進(jìn)各類生產(chǎn)要素、商品、服務(wù)在全球范圍內(nèi)優(yōu)化配置，就會產(chǎn)生巨大的正外溢效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)高水平的互利共贏。但若我國的部分制度和全球化深入發(fā)展的中長期方向并不完全吻合，這些制度即便在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)某些目標(biāo)是非常有效的，但很可能產(chǎn)生巨大的負(fù)外溢效應(yīng)，甚至導(dǎo)致“得不償失”。以國家主權(quán)特征最為明顯的稅收政策為例，從吸引全球資本流入這一具體目標(biāo)看，低稅率，特別是超低稅率政策顯然是最有效的，但若類似美國這樣的大型經(jīng)濟(jì)體實(shí)施超低稅率政策（如將所得稅率全面降至10%以下），其對世界經(jīng)濟(jì)的負(fù)面外溢效應(yīng)將達(dá)到最大，最終也必然會引起各種報(bào)復(fù)，從而對美國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響。特別指出的是，整體方向上的吻合并不意味著要在每個領(lǐng)域、每個規(guī)則上都和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體所遵循的規(guī)則理念保持一致，而是指在與其他經(jīng)濟(jì)體的合作和博弈過程中，逐步推動相應(yīng)的規(guī)則體系進(jìn)一步升級和完善。因此，這既要保持自身規(guī)則體系的獨(dú)特性和差異性，以發(fā)揮中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度的獨(dú)特優(yōu)勢;也要保持與其他經(jīng)濟(jì)體規(guī)則體系的相合性和相容性，盡可能避免出現(xiàn)根本性的理念和原則沖突。正如在所得稅政策上，大型經(jīng)濟(jì)體不實(shí)施超低稅率政策，并不意味著大型經(jīng)濟(jì)體均要實(shí)施同一稅制和稅率，但全球稅收政策需要建立完善的協(xié)調(diào)機(jī)制。

三是構(gòu)建要素自由流動前提下有效維護(hù)國家安全的體制。從實(shí)踐中看，“制度型開放”——“商品服務(wù)要素優(yōu)化配置”——“經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”的邏輯在經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論框架下是成立的，但現(xiàn)實(shí)決策必須考慮諸多非經(jīng)濟(jì)因素，其中最重要的是國家安全因素。從宏觀戰(zhàn)略上看，國家安全是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的保障，在推進(jìn)制度型開放的同時，必須有效維護(hù)國家安全。但必須看到，在糧食安全、能源安全、信息安全、金融安全等領(lǐng)域等微觀層面，若僅僅基于各個具體的安全目標(biāo)所制定具體措施，則可能會影響開放型經(jīng)濟(jì)新體制的構(gòu)建，其中長期最終效果未必能夠有效地維護(hù)國家安全。如以糧食安全為例，假如我國簡單地以所有糧食的自給率作為維護(hù)糧食安全的唯一目標(biāo)，很可能無法發(fā)揮我國經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢，最終導(dǎo)致資源效率下降，對整個經(jīng)濟(jì)安全產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，應(yīng)在促進(jìn)各類商品要素自由流動的大前提下，系統(tǒng)梳理其對各類安全帶來的具體風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建對商品要素自由流動影響最小的機(jī)制以維護(hù)國家安全。

因此，未來一段較長時間內(nèi)，我國推進(jìn)制度型開放的主要思路為：以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十九大精神和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，緊緊把握市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的基本原則，以對內(nèi)推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和對外構(gòu)建符合經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展方向的國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則作為兩大戰(zhàn)略目標(biāo)，正確區(qū)分發(fā)達(dá)國家相關(guān)經(jīng)貿(mào)規(guī)則中的積極因素和消極因素，在對接發(fā)達(dá)國家合理高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的同時引導(dǎo)新興市場國家共同構(gòu)建新型規(guī)則，積極推動“邊境”規(guī)制改革以持續(xù)降低商品服務(wù)要素跨境自由流動，以政府采購、國有企業(yè)、補(bǔ)貼政策、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)為重點(diǎn)加速深化“邊境后”規(guī)制改革以實(shí)現(xiàn)和“邊境”規(guī)制協(xié)同發(fā)力，積極構(gòu)建和其他經(jīng)濟(jì)體的全領(lǐng)域規(guī)則協(xié)調(diào)機(jī)制，逐步形成適應(yīng)新時代制度型開放要求的國家安全維護(hù)機(jī)制，有效提升我國規(guī)則體系的正向外溢效應(yīng)，為暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)、構(gòu)建中國特色社會主義現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)治理體系、有效集聚全球高端要素和提升我國在全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則中的話語權(quán)奠定基礎(chǔ)。

四、推進(jìn)制度型開放的政策建議

（一）以人和數(shù)據(jù)兩大重點(diǎn)要素流動的規(guī)則為重點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)邊境規(guī)則和“邊境后”規(guī)則的協(xié)同，實(shí)現(xiàn)高素質(zhì)人才和高質(zhì)量數(shù)據(jù)的集聚

在人才方面，重點(diǎn)在于構(gòu)建既充分體現(xiàn)“國民待遇”原則，又有利于吸引全球高素質(zhì)人才來華創(chuàng)業(yè)興業(yè)的自然人流動制度體系，如對外籍高校畢業(yè)生由審批制變成積分制，按照外籍畢業(yè)生個人能力、畢業(yè)高校、工作崗位等具體情況進(jìn)行評分，達(dá)到分?jǐn)?shù)要求的外籍畢業(yè)生即可直接就業(yè)，進(jìn)一步推進(jìn)外籍高層次人才“積分落戶”的覆蓋面，推動主要城市“積分落戶”體系的跨地區(qū)互認(rèn)，為外國人在華申請永久居留提供穩(wěn)定、清晰的心理預(yù)期。在數(shù)據(jù)層面，建議明確提出將數(shù)字貿(mào)易的內(nèi)涵拓展到數(shù)據(jù)流相關(guān)的跨境商品流動和相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并力爭提出跨境電商等數(shù)字化商品貿(mào)易的具體規(guī)則方案，主動積極建立數(shù)字貿(mào)易相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)則，特別是對濫用國家安全概念行限制企業(yè)參與建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的行為予以嚴(yán)格約束。對于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體關(guān)注較多的數(shù)據(jù)跨境自由流動問題，建議明確應(yīng)在數(shù)據(jù)流動和國家安全之前取得有效平衡的原則立場，逐步探討改進(jìn)政府監(jiān)管以有效促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動的新方案。

（二）以優(yōu)化自身要素配置和塑造體制優(yōu)勢為目標(biāo)，積極推動知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、補(bǔ)貼政策、政府采購、國有企業(yè)等領(lǐng)域的新型規(guī)則設(shè)計(jì)

在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)層面，應(yīng)立足于建設(shè)創(chuàng)新強(qiáng)國的客觀訴求，逐步對接CPTPP為代表的更高標(biāo)準(zhǔn)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條款，但同時應(yīng)為政府從公共利益出發(fā)實(shí)施強(qiáng)制許可等提供更多空間。在國有企業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)在借鑒發(fā)達(dá)國家所提出的競爭中立原則中合理部分基礎(chǔ)上，從維護(hù)市場公平競爭出發(fā)構(gòu)建符合我國國情和發(fā)展階段的競爭政策規(guī)則，并將其落實(shí)到具體的國有企業(yè)改革任務(wù)中。在政府采購領(lǐng)域，應(yīng)充分借鑒以《WTO政府采購協(xié)議》為代表的透明度、投訴機(jī)制等具體規(guī)則以提升我國政府采購效率，但在相關(guān)規(guī)則的適用范圍等方面應(yīng)堅(jiān)持立足我國自身國情。在補(bǔ)貼政策領(lǐng)域，應(yīng)在堅(jiān)持《WTO補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議》基本理念的基礎(chǔ)上，基于逐步由專向性補(bǔ)貼向功能性補(bǔ)貼過渡的原則，對全球經(jīng)濟(jì)活動中普遍存在的大量被歸入“可訴性補(bǔ)貼”的具體補(bǔ)貼進(jìn)行分類梳理并明確其可行性，以逐步完善現(xiàn)行規(guī)則體系。

（三）在傳統(tǒng)貿(mào)易、利用外資等領(lǐng)域繼續(xù)完善現(xiàn)有規(guī)則并提升開放水平，同時加快推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)國際化

在關(guān)稅層面，以消費(fèi)品為先、資本品為次、中間品最后的原則，繼續(xù)降低制成品關(guān)稅，最終實(shí)現(xiàn)除少數(shù)奢侈品之外的所有消費(fèi)品零關(guān)稅，最惠國平均關(guān)稅水平在“十四五”末期降到5%左右，至2035年維持在3.5%左右。在外資能夠準(zhǔn)入層面，以縮減外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單和市場準(zhǔn)入負(fù)面清單為重點(diǎn)提升投資自由化水平，重點(diǎn)有序擴(kuò)大醫(yī)療、教育、文化、電信等領(lǐng)域開放，實(shí)現(xiàn)“十四五”時期外資市場準(zhǔn)入水平超過韓國、2035年達(dá)到發(fā)達(dá)國家先進(jìn)水平的目標(biāo)。在標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用層面，探索允許境外個人專家、境外企業(yè)代表特別是外資企業(yè)代表參與甚至主導(dǎo)制定中國強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的程度，逐步放開國家標(biāo)準(zhǔn)編制約束，讓中國標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)利益，并加強(qiáng)和港澳乃至歐美發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)的互認(rèn)工作，以服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)加大對發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的引進(jìn)力度。

（四）積極推動與其他主要經(jīng)濟(jì)體規(guī)則對接和協(xié)調(diào)

對于美國，既要對于美國政府所發(fā)起的貿(mào)易、科技、金融等爭端應(yīng)予以堅(jiān)決回?fù)?，并在國際輿論上充分論證這些爭端的“逆全球化”本質(zhì)，也要認(rèn)識到美國在美韓FTA、TPP乃至USMCA等自貿(mào)協(xié)定中所參與制定的一系列規(guī)則雖有維護(hù)美國國家利益的成分，但也在一定程度上代表了發(fā)達(dá)國家乃至部分發(fā)展中國家的共同立場，和全球化深入發(fā)展的大方向基本一致，因而在協(xié)商中應(yīng)突出原則性共識，具體規(guī)則多考慮雙方核心訴求，通過互相讓步來實(shí)現(xiàn)相容。對于其他經(jīng)濟(jì)體，建議除與現(xiàn)行基本經(jīng)濟(jì)制度、政治制度以及重大法律法規(guī)有明顯沖突的國有企業(yè)、數(shù)字貿(mào)易等領(lǐng)域的少數(shù)章節(jié)之外，應(yīng)加快設(shè)立規(guī)則對接路線圖和時間表，而對于一些確實(shí)存在沖突的章節(jié)，應(yīng)尋求靈活的方式實(shí)現(xiàn)相容，如必須堅(jiān)守的核心原則可以列入例外條款、構(gòu)建兼顧雙方原則性訴求的新規(guī)則體系，等等。對于廣大發(fā)展中國家，既要推動這些國家減輕各類“邊境”壁壘，也要聯(lián)合這些國家在戰(zhàn)略規(guī)劃、跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高水平產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等方面共同提出具有一定普適性的標(biāo)準(zhǔn)。

（五）積極構(gòu)建制度型開放框架下維護(hù)國家安全的新型體制機(jī)制

以健全外商投資國家安全審查、反壟斷審查、國家技術(shù)安全清單管理、不可靠實(shí)體清單等制度為重點(diǎn)，建設(shè)高水平經(jīng)濟(jì)安全體制。進(jìn)一步細(xì)化外商投資安全審查范圍，提升重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)地區(qū)安全審查水平，增強(qiáng)地方外資安全審查能力建設(shè)。針對內(nèi)資企業(yè)并購后轉(zhuǎn)為外資企業(yè)等新問題，完善安全審查和反壟斷審查規(guī)則。將構(gòu)建國家技術(shù)安全清單管理制度與完善出口管制體系相結(jié)合，對涉及國家安全和社會公共利益的出口物項(xiàng)與技術(shù)建立安全認(rèn)證和風(fēng)險(xiǎn)評估制度。根據(jù)形勢變化適時發(fā)布第一批不可靠實(shí)體清單并創(chuàng)造經(jīng)典案例，在實(shí)踐中不斷完善不可靠實(shí)體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、懲戒措施和排除規(guī)則，有效維護(hù)我國企業(yè)利益和供應(yīng)鏈安全。積極探索通過事中事后監(jiān)管維護(hù)信息安全、基因安全等非經(jīng)濟(jì)安全的新機(jī)制，以低風(fēng)險(xiǎn)控制原則取代現(xiàn)有的零風(fēng)險(xiǎn)控制原則，為各類生產(chǎn)要素自由流動創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

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