[摘要] 深化制度型開放是吸引全球高端要素流入、優(yōu)化要素配置，并為我國對外合作創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，推動國際循環(huán)和國內(nèi)大循環(huán)互相交融、相互促進的必然要求。未來推進制度型開放，應積極推動“邊境”規(guī)制改革以持續(xù)降低商品服務要素跨境自由流動，以政府采購、國有企業(yè)、補貼政策、知識產(chǎn)權(quán)保護為重點，加速深化“邊境后”規(guī)制改革以實現(xiàn)和“邊境”規(guī)制協(xié)同發(fā)力，積極構(gòu)建和其他經(jīng)濟體的全領(lǐng)域規(guī)則協(xié)調(diào)機制，逐步形成適應新時代制度型開放要求的國家安全維護機制，有效提升我國規(guī)則體系的正向外溢效應，為構(gòu)建新發(fā)展格局、建設中國特色社會主義現(xiàn)代化經(jīng)濟治理體系和提升我國在全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則中的話語權(quán)奠定基礎。

[關(guān)鍵詞] 制度型開放 ?新發(fā)展格局 ?“邊境后”規(guī)則 ? 正向外溢效應

[中圖分類號] ?F125 ? [文獻標識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2020）06-0031-08

[作者簡介] 李大偉，國家發(fā)展改革委對外經(jīng)濟研究所，研究員、博士，研究方向：世界經(jīng)濟形勢、國際貿(mào)易、“一帶一路”等。

當前，我國正在積極構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，這要求我國更加有效地在供給側(cè)面向全球集聚高素質(zhì)人才、先進技術(shù)等高端生產(chǎn)要素，并有效提升其在國內(nèi)的配置效率，從而逐步優(yōu)化國內(nèi)大循環(huán);也要求我國面向世界高端需求優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，從而推動供需向更高層次平衡躍升。這就迫切要求我國深化規(guī)則、標準等制度型開放，構(gòu)建有利于集聚全球要素、引領(lǐng)全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則升級的規(guī)則體系。

一、深化制度型開放是我國有效應對百年未有之大變局、構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求

（一）有效應對百年未有之大變局要求我國深化制度型開放

1. 全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則博弈日趨激烈，客觀要求我國通過制度型開放拓展對外合作空間

當前，以WTO為代表的傳統(tǒng)經(jīng)貿(mào)規(guī)則所引領(lǐng)的上一輪全球化在收入分配等方面的消極效應日益顯現(xiàn)，新一代信息技術(shù)所催生的跨境電子商務、平臺共享經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)新模式規(guī)則正在形成，全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則改革勢在必行，各方之間的博弈日趨激烈。美國很可能在WTO改革等重大多邊治理場合，聯(lián)合歐日等發(fā)達經(jīng)濟體推動技術(shù)轉(zhuǎn)讓、補貼政策、競爭政策、國有企業(yè)、發(fā)展中國家地位等成為重要議題，意在制定一套新的多邊規(guī)則把我國“框住”，和我國在經(jīng)貿(mào)規(guī)則上的交鋒日趨激烈。從未來看，形成各方能夠基本形成普遍共識的新經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系是開放型世界經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。其原因在于，各國，特別是大型經(jīng)濟體僅僅立足自身發(fā)展制定經(jīng)貿(mào)規(guī)則，則可能對其他經(jīng)濟體產(chǎn)生一定的負溢出效應，從而導致其他經(jīng)濟體出臺相應的對沖政策體系，很可能大幅度加大全球經(jīng)貿(mào)合作的成本。這就要求我國通過系統(tǒng)、全面的制度型開放，構(gòu)建涵蓋“邊境”領(lǐng)域和大多數(shù)“邊境后”領(lǐng)域的開放型經(jīng)濟規(guī)則體系，進一步提升在大多數(shù)領(lǐng)域和大多數(shù)經(jīng)濟體經(jīng)貿(mào)規(guī)則的相容水平，在未來的全球化進程中爭取盡可能多的合作伙伴，為我國對外開放合作有效拓展對外合作空間。

2. 疫情導致全球經(jīng)貿(mào)合作壁壘持續(xù)提升，客觀要求我國通過制度型開放對沖“逆全球化”的負面影響

新冠肺炎疫情暴發(fā)之前，發(fā)達經(jīng)濟體與發(fā)展中經(jīng)濟體之間、發(fā)達經(jīng)濟體內(nèi)部不同階層之間圍繞利益分配問題產(chǎn)生的矛盾逐步激化，逆全球化風潮已有抬頭趨勢。此次疫情不但顯著增加了跨境經(jīng)貿(mào)合作的成本，也加大了不同階層之間的分化和對立，“逆全球化”風潮將進一步抬頭。 我國是上一輪經(jīng)濟全球化的主要受益者之一，是全球絕大多數(shù)的制成品的生產(chǎn)基地，也是全球供應鏈的重要樞紐。因此“逆全球化”在很多領(lǐng)域不可避免地會對我國引進高質(zhì)量外資、擴大對外貿(mào)易乃至參與全球價值鏈分工產(chǎn)生嚴重的負面影響。為對沖這一影響，我國必須進一步提升對全球高端要素的吸引力，繼續(xù)降低高端要素在我國境內(nèi)優(yōu)化配置的制度成本，以鞏固乃至提升在全球分工網(wǎng)絡中的位置。從目前看，我國吸引高端要素，集聚大型跨國公司的關(guān)鍵點已經(jīng)不僅僅在于關(guān)稅、外資準入水平等傳統(tǒng)對外開放領(lǐng)域的范疇，更多是由于國內(nèi)市場公平競爭程度有待提升、企業(yè)和個人開展業(yè)務面臨諸多隱性壁壘以及產(chǎn)權(quán)保護水平不高等內(nèi)部深層次體制機制性因素。因此，只有通過制度型開放，在對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則的同時破除阻礙高端要素優(yōu)化配置的體制機制障礙，才能在“逆全球化”風潮中依托本國市場推進全球化深入發(fā)展，為世界經(jīng)濟包容可持續(xù)發(fā)展做出更大的貢獻。

3. 新技術(shù)革命推動新領(lǐng)域規(guī)則、標準不斷出臺，要求我國參與甚至引領(lǐng)相關(guān)領(lǐng)域全球性制度設計

從歷史經(jīng)驗看，每一輪新技術(shù)革命都會產(chǎn)生巨大的生產(chǎn)力變革，從而推動生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生重大變化，最終推動相關(guān)規(guī)則、標準、理念的持續(xù)創(chuàng)新，如第二次工業(yè)革命就引發(fā)了關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)保護制度的大討論，最終構(gòu)建了現(xiàn)行的專利保護體系。當前，5G、人工智能等新領(lǐng)域的前沿關(guān)鍵技術(shù)正在多點突破、交叉匯聚、群體躍進，推動以工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)裝備、人工智能服務、大數(shù)據(jù)服務等為代表的新產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，共享經(jīng)濟、網(wǎng)上購物、定制生產(chǎn)等新商業(yè)模式加速涌現(xiàn)，必然要求在綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展、公共利益、國家安全、個人權(quán)利等因素構(gòu)建新型的規(guī)則和標準。與前幾次工業(yè)革命不同，我國在此輪工業(yè)革命中具備巨大市場空間優(yōu)勢、新型舉國體制優(yōu)勢和高素質(zhì)人力資本優(yōu)勢，完全有希望在部分前沿領(lǐng)域成為“并跑者”乃至“領(lǐng)跑者”。因此，我國完全有能力、也有必要和其他國家在新興產(chǎn)業(yè)、新興業(yè)態(tài)領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)則和標準上互相學習借鑒乃至激烈博弈，從而逐步融入乃至引領(lǐng)相關(guān)領(lǐng)域的全球性規(guī)則設計，有效構(gòu)建有利于我國生產(chǎn)力創(chuàng)新發(fā)展的新型規(guī)則體系。

（二）構(gòu)建新發(fā)展格局要求我國深化制度型開放

1. 新發(fā)展格局要求國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進，要求深化制度型開放以促進兩個循環(huán)相互交融

當前，我國正在加速構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。從經(jīng)濟學理論看，國際循環(huán)促進國內(nèi)大循環(huán)有以下兩種模式：一方面，由于經(jīng)濟發(fā)展階段的原因，國際循環(huán)雖然在規(guī)模上要小于國內(nèi)大循環(huán)，但在層次上仍然要高于國內(nèi)大循環(huán)。以發(fā)達國家市場為代表的國際市場仍然是全球市場發(fā)展趨勢的引領(lǐng)者，參與國際市場對于各個企業(yè)等微觀主體提升研發(fā)能力、質(zhì)量控制能力及品牌營造能力的要求更高，能夠有效促進國內(nèi)循環(huán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和質(zhì)量升級。另一方面，從需求側(cè)看，國際循環(huán)的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務供給在滿足國內(nèi)高端需求的同時，也在積極促進國內(nèi)需求結(jié)構(gòu)升級，進而推動供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)相適應，推動國內(nèi)循環(huán)層級不斷提升。而制度型開放是國內(nèi)大循環(huán)和國際循環(huán)之間形成正反饋機制的關(guān)鍵所在。實施制度型開放，最終目標是打破國內(nèi)循環(huán)體系和國際循環(huán)體系之間所存在各種不合理的、人為設置的藩籬和壁壘，使得境內(nèi)外的微觀主體可以自由在國內(nèi)循環(huán)和國際循環(huán)之間變換組合。只有在相關(guān)制度壁壘顯著減弱的情況下，國際循環(huán)中的優(yōu)質(zhì)要素才能夠順利進入國內(nèi)大循環(huán)，國際循環(huán)對國內(nèi)大循環(huán)全要素生產(chǎn)率的正向溢出效應才能夠充分實現(xiàn)，最終引導國內(nèi)大循環(huán)向更高層次躍升。

2. 提升國內(nèi)大循環(huán)層級要求推動供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，要求通過制度型開放提升要素優(yōu)化配置水平

生產(chǎn)環(huán)節(jié)是國內(nèi)大循環(huán)的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此升級供給結(jié)構(gòu)，使其能夠滿足廣大人民群眾對于更加美好生活的需要，對于構(gòu)建新發(fā)展格局至關(guān)重要。為實現(xiàn)供給結(jié)構(gòu)的持續(xù)躍升，既要全面提升勞動力、資本、數(shù)據(jù)、技術(shù)等要素的質(zhì)量并優(yōu)化其結(jié)構(gòu)，也要推動相關(guān)要素在市場機制的決定性作用下優(yōu)化配置，實現(xiàn)更高層次的優(yōu)化組合。制度型開放是實現(xiàn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的必要條件。一方面，雖然我國的勞動力、技術(shù)、資本等質(zhì)量將顯著提升，特別是數(shù)據(jù)這一生產(chǎn)要素在經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用將持續(xù)凸顯，但我國在尖端人才、核心技術(shù)、新型營銷管理模式等關(guān)鍵生產(chǎn)要素仍然相對短缺，需要集聚全球優(yōu)質(zhì)資源才能實現(xiàn)生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。另一方面，我國降低關(guān)稅、擴大外資市場準入等集聚國際高端要素的政策創(chuàng)新往往由于國內(nèi)的“邊境后”政策不配套而未能達到預期效果，如我國對于高端服務業(yè)人才引進的開放政策往往由于國內(nèi)醫(yī)療、教育、專業(yè)服務等行業(yè)自身管理體制缺乏與國際通行規(guī)則接軌的渠道，導致相關(guān)境外人才難以開展相關(guān)業(yè)務。因此，必須在行業(yè)管理、市場體系、商事制度、金融體系等領(lǐng)域逐步消除制約各類生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的顯性或隱性障礙，有效促進各類高端要素在我國境內(nèi)集聚，實現(xiàn)供給層次的大幅度躍升。

3. 經(jīng)濟治理能力現(xiàn)代化加速，要求我國對其他經(jīng)濟體相關(guān)規(guī)則進行合理揚棄

目前，我國即將進入實現(xiàn)第二個百年目標的關(guān)鍵階段，即在2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。這就迫切要求我國全面提升經(jīng)濟治理能力，盡快建成現(xiàn)代化的中國特色社會主義經(jīng)濟管理體制?？梢韵胂?，在未來的15年間，甚至在本世紀中葉之前，我國的經(jīng)濟基礎相較過去40年將實現(xiàn)層級上的飛躍，經(jīng)濟系統(tǒng)的復雜性將遠超以往。這意味著現(xiàn)行的金融管理制度、商事管理制度、投資管理制度、市場管理制度、國有企業(yè)管理制度等體制機制均需要進一步深化改革，以適應生產(chǎn)力迅速發(fā)展的需要。其他主要經(jīng)濟體，特別是歐美發(fā)達經(jīng)濟體的市場經(jīng)濟體系已經(jīng)發(fā)展了很長一段時間，整體成熟程度仍然要高于我國當前水平，其諸多規(guī)則仍然值得我國學習和借鑒。與此同時，也要認識到，歐美發(fā)達國家的相關(guān)規(guī)則中也有一部分規(guī)則是立足自身利益，甚至某個階層利益的“權(quán)宜之策”，其負面效應很可能大于正面效應;另外一些規(guī)則和歐美發(fā)達國家的意識形態(tài)、政治制度密切相關(guān)，并不符合中國特色社會主義制度的大方向。這就迫切要求我國全面推動自身規(guī)則體系和歐美發(fā)達國家的規(guī)則體系的對接、碰撞乃至競爭，從而吸收歐美發(fā)達國家現(xiàn)行規(guī)則體系中的有益因素，改進其不合理或不適用因素，形成符合全球化發(fā)展長遠方向和我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展訴求的開放型經(jīng)濟規(guī)則體系。

二、制度型開放是對

新一輪對外開放的制度創(chuàng)新

（一）從歷史視角看，制度型開放注重解決我國自古以來“重政策設計、輕制度體系設計”的問題，確保我國對外開放大戰(zhàn)略的穩(wěn)定性和系統(tǒng)性

中華文明在人類文明史上處于非常重要的地位，為人類社會的進步和發(fā)展作出了巨大的貢獻。但是，和其他文明特別是西方文明相比，古代中華文明也存在諸多不足。如在科學技術(shù)領(lǐng)域，中華文明相對強調(diào)實用主義，而相對缺乏以嚴密的邏輯體系構(gòu)建一套科學規(guī)律的能力，這也成為“李約瑟之謎”的一種解釋。而在經(jīng)濟制度領(lǐng)域，中華文明在具體的政策設計層面同樣不亞于，甚至優(yōu)于西方文明，無論是管仲的“鹽鐵專賣”政策還是王安石的“青苗法”，其政策精巧程度也達到當時的世界最高水準。但和科學技術(shù)領(lǐng)域相似，中國古代也并未建立起一套從理論到實踐均較為完善、邏輯自洽的經(jīng)濟管理制度，無論是市場經(jīng)濟，還是計劃經(jīng)濟的制度體系均未發(fā)源于我國。

改革開放以來我國對外開放的實踐同樣存在這一特點。40年來，我國圍繞獲取外匯、吸引先進技術(shù)、融入全球價值鏈等諸多目標，設計了加工貿(mào)易管理政策、外商投資促進政策、出口退稅政策、“走出去”政策等諸多對外開放領(lǐng)域的政策體系，取得了舉世矚目的偉大成就。但這些領(lǐng)域的政策設計仍然是典型的局部目標導向的，彼此之間相互獨立甚至存在沖突，尚未能形成一套有機的整體。更為重要的是，這些政策體系和國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策體系、國有企業(yè)管理政策體系等也是相對獨立的，彼此之間也未能形成有機的整體。因此，在“開放帶來進步，封閉必然落后”的理念已經(jīng)深入人心的當下，我國有必要構(gòu)建一套完善的、系統(tǒng)的開放型經(jīng)濟制度體系，以保證我國始終堅持對外開放的大方向，這就構(gòu)成了制度型開放的歷史內(nèi)涵。

（二）從現(xiàn)實視角看，相較商品和要素流動型開放，制度型開放突出強調(diào)對各個經(jīng)濟領(lǐng)域進行全方位系統(tǒng)性的制度設計

從本質(zhì)上看，制度型開放與商品和要素流動型開放一直都是密不可分的。制度型開放的最終結(jié)果必然會影響商品、服務和要素在不同國家之間的跨境流動和優(yōu)化配置，商品和要素流動型開放同樣需要制度設計來實現(xiàn)。因此，將制度型開放與商品和要素流動型開放割裂起來的認識顯然是不確切的。這兩者不僅僅是有著密切聯(lián)系的關(guān)系，甚至在一定程度上可以被定義為對外開放的兩個不同方面：制度型開放是從政策實施主體的角度進行論述的，而商品和要素流動型開放是從政策實施課題的角度進行論述的。

但制度型開放與商品和要素流動型開放同樣存在著明顯的差異性。這一差異主要體現(xiàn)在兩者之間的因果關(guān)系上：是從促進某類商品和要素自由流動的目的出發(fā)去設計體制機制，還是從更為宏觀、更為全局的視角設計系統(tǒng)性的體制機制以促進商品和要素自由流動。40年來，我國對外開放主要按照前者的理念進行的，如針對商品流動的開放多次調(diào)整關(guān)稅、技術(shù)壁壘等商品出入境所面臨的各種管理措施;針對資本流動的開放多次調(diào)整直接投資和證券投資所面臨資金入境的管理措施。目前看，隨著我國對外合作的深度和廣度由簡單的擴大貿(mào)易、引進外資和“走出去”提升到構(gòu)建多元化、多維度、全方位的對外合作網(wǎng)絡時，傳統(tǒng)針對某個具體問題的對外開放模式已經(jīng)“力不從心”，這就要求我國對外開放從根本理念上進行轉(zhuǎn)變，推動我國開放型經(jīng)濟體制和世界現(xiàn)行體制、未來理想化體制相互包容和融合。這就構(gòu)成了制度型開放的現(xiàn)實內(nèi)涵。

（三）從國際視角看，制度型開放是我國參與構(gòu)建國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重要橋梁

在全球化迅速發(fā)展之前的數(shù)千年間，各國之間的經(jīng)濟聯(lián)系并不緊密，因此各國的經(jīng)濟運行制度基本上不存在對其他國家經(jīng)濟的外溢效應。隨著大航海時代以來經(jīng)濟全球化的逐步發(fā)展，商品、服務乃至資本、自然人的跨境流動規(guī)模持續(xù)上升，各國的經(jīng)濟運行制度開始對其他國家產(chǎn)生影響，以WTO為代表的多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系也隨之逐漸形成。但在這一階段，各國經(jīng)濟制度對其他國家的影響更多集中于對商品、服務、資本、自然人跨境流動的直接管理方式，一般稱之為“邊境”政策。如關(guān)稅政策直接影響在本國市場內(nèi)部本國商品和其他國家商品的相對競爭力，對外商直接投資的限制程度直接影響對本國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的保護水平，等等。

但隨著各國之間經(jīng)貿(mào)合作的深入發(fā)展，特別是各種商品和要素跨境流動壁壘的逐漸減輕，影響商品和要素在各國范圍內(nèi)配置的制度正在逐漸由“邊境”政策拓展到各國的國內(nèi)政策范疇。如各國國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策、競爭政策、知識產(chǎn)權(quán)保護政策等均會直接影響到各國的微觀主體，進而通過微觀主體的活動對其他國家的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響。因此，WTO成立以來，其涉及的相關(guān)議題一直在不斷拓展，諸如知識產(chǎn)權(quán)保護、競爭政策、政府采購乃至國有企業(yè)等議題一直是近年來WTO改革的熱點議題之一。因此，構(gòu)建一個涵蓋諸多外溢效應具體政策領(lǐng)域的開放型經(jīng)濟制度體系，是有效參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定，為世界經(jīng)濟和本國經(jīng)濟創(chuàng)造一個相對良好的規(guī)則環(huán)境的前提條件，這就構(gòu)成了制度型開放的國際內(nèi)涵。

（四）從國內(nèi)視角看，制度型開放將全方位實現(xiàn)各個領(lǐng)域深化改革和擴大開放的有機融合

改革開放40多年來，深化改革和擴大開放一直是相輔相成、相互促進的關(guān)系。深化改革有效地促進生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，釋放了需求潛力，為我國對外開放合作創(chuàng)造了良好的條件;對外開放既引進了各種先進的生產(chǎn)要素，也引進了現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系中的各種管理制度，有效促進了改革。但整體上看，改革和開放仍然是相對獨立的。國有企業(yè)改革、金融體制改革、投資管理體制改革等重大改革任務在進行的過程中，主要還是從實現(xiàn)一系列國內(nèi)具體改革目標出發(fā)，并未將和對外開放制度創(chuàng)新的協(xié)同作為改革的重點，也并未充分考慮對其他國家的外溢影響。而對外開放的重心一直集中于“邊境”領(lǐng)域，主要關(guān)注的是商品和要素如何跨境自由流動的問題，而并未關(guān)注商品和要素入境或出境后的運行機理。

然而，隨著開放型經(jīng)濟新體制的逐漸完善，改革和開放的有機融合已經(jīng)是大勢所趨。特別是在邊境上對商品、服務和資本的限制已經(jīng)大幅度減輕的情況下，當前真正影響我國集聚全球高端要素，提升在全球價值鏈中地位的約束，更多是在國內(nèi)體制機制層面。如現(xiàn)行體制對于人才從事各種創(chuàng)新活動仍然存在諸多約束，客觀上導致即便在邊境上放開自然人限制，吸引全球優(yōu)秀人才來華創(chuàng)業(yè)仍然存在較大障礙;國內(nèi)部分行業(yè)仍然存在一定程度的行政壟斷，特別是國有企業(yè)在部分領(lǐng)域仍然相較民營企業(yè)和外資企業(yè)享受商業(yè)貸款低利率等事實上的優(yōu)惠政策，這也導致引進的技術(shù)等高端要素未能在市場機制上得以全面優(yōu)化配置。知識產(chǎn)權(quán)保護水平相對偏低也嚴重影響了我國企業(yè)引進先進技術(shù)。因此，從經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的最終目標出發(fā)，從全球視野而非局部視野將國內(nèi)各個領(lǐng)域的重大改革任務與構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制實現(xiàn)有機統(tǒng)一，是未來我國對外開放的重點之一，也構(gòu)成了制度型開放的本土內(nèi)涵。

三、推進制度型開放的主要思路

深入推進制度型開放，對內(nèi)主要是通過系統(tǒng)性的“邊境”制度體系和“邊境后”制度體系的協(xié)同發(fā)力，消除制約全球高端要素在我國境內(nèi)進行優(yōu)化配置的障礙，有效實現(xiàn)國內(nèi)國際雙循環(huán)的相互促進;對外則是提升和諸多經(jīng)濟體，特別是大多數(shù)發(fā)達經(jīng)濟體經(jīng)貿(mào)規(guī)則的相容性，為我國經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造相對良好的外部環(huán)境，最終逐步形成有利于全球化深入發(fā)展的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系。

具體而言，主要包括以下三個方面的內(nèi)容：

一是以解決“邊境”制度和“邊境后”制度之間存在的不協(xié)調(diào)問題為重點，充分實現(xiàn)市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，并更好地發(fā)揮政府作用。改革開放40年的實踐證明，積極融入經(jīng)濟全球化，在全球大市場中促進各種商品服務要素在我國和世界之間自由流動和優(yōu)化配置，是中國經(jīng)濟取得巨大貢獻的重要原因。當前，制約市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的，既有“邊境”領(lǐng)域的制度因素，也有“邊境后”領(lǐng)域的制度因素，但更重要的是兩者之間的協(xié)調(diào)性不足。特別是在“邊境后”領(lǐng)域，相當一部分的制度設計并未充分考慮要素配置的有效性，而是針對某個領(lǐng)域、某個行業(yè)甚至直接針對某個經(jīng)濟實體實現(xiàn)具體的目標，導致在實現(xiàn)具體目標的同時也產(chǎn)生了諸多負面效應，甚至出現(xiàn)“得不償失”的現(xiàn)象。這就迫切要求在有效參考國際通行市場經(jīng)濟運行規(guī)則的基礎上，結(jié)合我國的客觀實際，推動各個具體領(lǐng)域的“邊境”制度和“邊境后”制度在理念、體系上與符合全球化發(fā)展方向的開放型經(jīng)濟體制更加一致。在這一邏輯下，我國既要貿(mào)易體制、外資管理體制等直接影響商品要素跨境流動的規(guī)則體系創(chuàng)新，更強調(diào)補貼政策、政府采購、知識產(chǎn)權(quán)保護、國有企業(yè)改革等間接影響商品要素流動的規(guī)則和直接影響商品要素流動規(guī)則的對接和協(xié)調(diào)，以有效提升在國內(nèi)國際市場優(yōu)化配置各種生產(chǎn)要素資源的能力，從而集聚全球高端要素。

二是有效提升我國開放相關(guān)領(lǐng)域規(guī)則的全球影響力，提升正外溢效應，減弱負外溢效應。雖然我國作為全球最大發(fā)展中國家的定位沒有變，但綜合市場規(guī)模、產(chǎn)業(yè)完備性、創(chuàng)新能力、人才資源等因素，我國對全球經(jīng)濟的影響力是其他發(fā)展中國家所不可比擬的。因此，無論是“邊境”制度，還是“邊境后”制度，我國對其他經(jīng)濟體所產(chǎn)生的外溢效應要遠大于其他發(fā)展中經(jīng)濟體。這意味著，如果我國的相關(guān)制度符合全球化深入發(fā)展的中長期方向，能夠有效促進各類生產(chǎn)要素、商品、服務在全球范圍內(nèi)優(yōu)化配置，就會產(chǎn)生巨大的正外溢效應，實現(xiàn)高水平的互利共贏。但若我國的部分制度和全球化深入發(fā)展的中長期方向并不完全吻合，這些制度即便在短期內(nèi)實現(xiàn)某些目標是非常有效的，但很可能產(chǎn)生巨大的負外溢效應，甚至導致“得不償失”。以國家主權(quán)特征最為明顯的稅收政策為例，從吸引全球資本流入這一具體目標看，低稅率，特別是超低稅率政策顯然是最有效的，但若類似美國這樣的大型經(jīng)濟體實施超低稅率政策（如將所得稅率全面降至10%以下），其對世界經(jīng)濟的負面外溢效應將達到最大，最終也必然會引起各種報復，從而對美國經(jīng)濟產(chǎn)生巨大的負面影響。特別指出的是，整體方向上的吻合并不意味著要在每個領(lǐng)域、每個規(guī)則上都和發(fā)達經(jīng)濟體所遵循的規(guī)則理念保持一致，而是指在與其他經(jīng)濟體的合作和博弈過程中，逐步推動相應的規(guī)則體系進一步升級和完善。因此，這既要保持自身規(guī)則體系的獨特性和差異性，以發(fā)揮中國特色社會主義市場經(jīng)濟制度的獨特優(yōu)勢;也要保持與其他經(jīng)濟體規(guī)則體系的相合性和相容性，盡可能避免出現(xiàn)根本性的理念和原則沖突。正如在所得稅政策上，大型經(jīng)濟體不實施超低稅率政策，并不意味著大型經(jīng)濟體均要實施同一稅制和稅率，但全球稅收政策需要建立完善的協(xié)調(diào)機制。

三是構(gòu)建要素自由流動前提下有效維護國家安全的體制。從實踐中看，“制度型開放”——“商品服務要素優(yōu)化配置”——“經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展”的邏輯在經(jīng)濟學的理論框架下是成立的，但現(xiàn)實決策必須考慮諸多非經(jīng)濟因素，其中最重要的是國家安全因素。從宏觀戰(zhàn)略上看，國家安全是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的保障，在推進制度型開放的同時，必須有效維護國家安全。但必須看到，在糧食安全、能源安全、信息安全、金融安全等領(lǐng)域等微觀層面，若僅僅基于各個具體的安全目標所制定具體措施，則可能會影響開放型經(jīng)濟新體制的構(gòu)建，其中長期最終效果未必能夠有效地維護國家安全。如以糧食安全為例，假如我國簡單地以所有糧食的自給率作為維護糧食安全的唯一目標，很可能無法發(fā)揮我國經(jīng)濟的比較優(yōu)勢，最終導致資源效率下降，對整個經(jīng)濟安全產(chǎn)生負面影響。因此，應在促進各類商品要素自由流動的大前提下，系統(tǒng)梳理其對各類安全帶來的具體風險，構(gòu)建對商品要素自由流動影響最小的機制以維護國家安全。

因此，未來一段較長時間內(nèi)，我國推進制度型開放的主要思路為：以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大精神和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，緊緊把握市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的基本原則，以對內(nèi)推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和對外構(gòu)建符合經(jīng)濟全球化深入發(fā)展方向的國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則作為兩大戰(zhàn)略目標，正確區(qū)分發(fā)達國家相關(guān)經(jīng)貿(mào)規(guī)則中的積極因素和消極因素，在對接發(fā)達國家合理高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的同時引導新興市場國家共同構(gòu)建新型規(guī)則，積極推動“邊境”規(guī)制改革以持續(xù)降低商品服務要素跨境自由流動，以政府采購、國有企業(yè)、補貼政策、知識產(chǎn)權(quán)保護為重點加速深化“邊境后”規(guī)制改革以實現(xiàn)和“邊境”規(guī)制協(xié)同發(fā)力，積極構(gòu)建和其他經(jīng)濟體的全領(lǐng)域規(guī)則協(xié)調(diào)機制，逐步形成適應新時代制度型開放要求的國家安全維護機制，有效提升我國規(guī)則體系的正向外溢效應，為暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)、構(gòu)建中國特色社會主義現(xiàn)代化經(jīng)濟治理體系、有效集聚全球高端要素和提升我國在全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則中的話語權(quán)奠定基礎。

四、推進制度型開放的政策建議

（一）以人和數(shù)據(jù)兩大重點要素流動的規(guī)則為重點，統(tǒng)籌推進邊境規(guī)則和“邊境后”規(guī)則的協(xié)同，實現(xiàn)高素質(zhì)人才和高質(zhì)量數(shù)據(jù)的集聚

在人才方面，重點在于構(gòu)建既充分體現(xiàn)“國民待遇”原則，又有利于吸引全球高素質(zhì)人才來華創(chuàng)業(yè)興業(yè)的自然人流動制度體系，如對外籍高校畢業(yè)生由審批制變成積分制，按照外籍畢業(yè)生個人能力、畢業(yè)高校、工作崗位等具體情況進行評分，達到分數(shù)要求的外籍畢業(yè)生即可直接就業(yè)，進一步推進外籍高層次人才“積分落戶”的覆蓋面，推動主要城市“積分落戶”體系的跨地區(qū)互認，為外國人在華申請永久居留提供穩(wěn)定、清晰的心理預期。在數(shù)據(jù)層面，建議明確提出將數(shù)字貿(mào)易的內(nèi)涵拓展到數(shù)據(jù)流相關(guān)的跨境商品流動和相應基礎設施建設，并力爭提出跨境電商等數(shù)字化商品貿(mào)易的具體規(guī)則方案，主動積極建立數(shù)字貿(mào)易相關(guān)的基礎設施建設規(guī)則，特別是對濫用國家安全概念行限制企業(yè)參與建設基礎設施的行為予以嚴格約束。對于發(fā)達經(jīng)濟體關(guān)注較多的數(shù)據(jù)跨境自由流動問題，建議明確應在數(shù)據(jù)流動和國家安全之前取得有效平衡的原則立場，逐步探討改進政府監(jiān)管以有效促進數(shù)據(jù)自由流動的新方案。

（二）以優(yōu)化自身要素配置和塑造體制優(yōu)勢為目標，積極推動知識產(chǎn)權(quán)保護、補貼政策、政府采購、國有企業(yè)等領(lǐng)域的新型規(guī)則設計

在知識產(chǎn)權(quán)保護層面，應立足于建設創(chuàng)新強國的客觀訴求，逐步對接CPTPP為代表的更高標準知識產(chǎn)權(quán)保護條款，但同時應為政府從公共利益出發(fā)實施強制許可等提供更多空間。在國有企業(yè)領(lǐng)域，應在借鑒發(fā)達國家所提出的競爭中立原則中合理部分基礎上，從維護市場公平競爭出發(fā)構(gòu)建符合我國國情和發(fā)展階段的競爭政策規(guī)則，并將其落實到具體的國有企業(yè)改革任務中。在政府采購領(lǐng)域，應充分借鑒以《WTO政府采購協(xié)議》為代表的透明度、投訴機制等具體規(guī)則以提升我國政府采購效率，但在相關(guān)規(guī)則的適用范圍等方面應堅持立足我國自身國情。在補貼政策領(lǐng)域，應在堅持《WTO補貼與反補貼協(xié)議》基本理念的基礎上，基于逐步由專向性補貼向功能性補貼過渡的原則，對全球經(jīng)濟活動中普遍存在的大量被歸入“可訴性補貼”的具體補貼進行分類梳理并明確其可行性，以逐步完善現(xiàn)行規(guī)則體系。

（三）在傳統(tǒng)貿(mào)易、利用外資等領(lǐng)域繼續(xù)完善現(xiàn)有規(guī)則并提升開放水平，同時加快推進標準國際化

在關(guān)稅層面，以消費品為先、資本品為次、中間品最后的原則，繼續(xù)降低制成品關(guān)稅，最終實現(xiàn)除少數(shù)奢侈品之外的所有消費品零關(guān)稅，最惠國平均關(guān)稅水平在“十四五”末期降到5%左右，至2035年維持在3.5%左右。在外資能夠準入層面，以縮減外商投資準入負面清單和市場準入負面清單為重點提升投資自由化水平，重點有序擴大醫(yī)療、教育、文化、電信等領(lǐng)域開放，實現(xiàn)“十四五”時期外資市場準入水平超過韓國、2035年達到發(fā)達國家先進水平的目標。在標準應用層面，探索允許境外個人專家、境外企業(yè)代表特別是外資企業(yè)代表參與甚至主導制定中國強制性標準的程度，逐步放開國家標準編制約束，讓中國標準體現(xiàn)全球經(jīng)濟利益，并加強和港澳乃至歐美發(fā)達國家標準的互認工作，以服務業(yè)為重點加大對發(fā)達經(jīng)濟體相關(guān)標準的引進力度。

（四）積極推動與其他主要經(jīng)濟體規(guī)則對接和協(xié)調(diào)

對于美國，既要對于美國政府所發(fā)起的貿(mào)易、科技、金融等爭端應予以堅決回擊，并在國際輿論上充分論證這些爭端的“逆全球化”本質(zhì)，也要認識到美國在美韓FTA、TPP乃至USMCA等自貿(mào)協(xié)定中所參與制定的一系列規(guī)則雖有維護美國國家利益的成分，但也在一定程度上代表了發(fā)達國家乃至部分發(fā)展中國家的共同立場，和全球化深入發(fā)展的大方向基本一致，因而在協(xié)商中應突出原則性共識，具體規(guī)則多考慮雙方核心訴求，通過互相讓步來實現(xiàn)相容。對于其他經(jīng)濟體，建議除與現(xiàn)行基本經(jīng)濟制度、政治制度以及重大法律法規(guī)有明顯沖突的國有企業(yè)、數(shù)字貿(mào)易等領(lǐng)域的少數(shù)章節(jié)之外，應加快設立規(guī)則對接路線圖和時間表，而對于一些確實存在沖突的章節(jié)，應尋求靈活的方式實現(xiàn)相容，如必須堅守的核心原則可以列入例外條款、構(gòu)建兼顧雙方原則性訴求的新規(guī)則體系，等等。對于廣大發(fā)展中國家，既要推動這些國家減輕各類“邊境”壁壘，也要聯(lián)合這些國家在戰(zhàn)略規(guī)劃、跨境基礎設施建設、高水平產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設等方面共同提出具有一定普適性的標準。

（五）積極構(gòu)建制度型開放框架下維護國家安全的新型體制機制

以健全外商投資國家安全審查、反壟斷審查、國家技術(shù)安全清單管理、不可靠實體清單等制度為重點，建設高水平經(jīng)濟安全體制。進一步細化外商投資安全審查范圍，提升重點領(lǐng)域、重點地區(qū)安全審查水平，增強地方外資安全審查能力建設。針對內(nèi)資企業(yè)并購后轉(zhuǎn)為外資企業(yè)等新問題，完善安全審查和反壟斷審查規(guī)則。將構(gòu)建國家技術(shù)安全清單管理制度與完善出口管制體系相結(jié)合，對涉及國家安全和社會公共利益的出口物項與技術(shù)建立安全認證和風險評估制度。根據(jù)形勢變化適時發(fā)布第一批不可靠實體清單并創(chuàng)造經(jīng)典案例，在實踐中不斷完善不可靠實體的認定標準、懲戒措施和排除規(guī)則，有效維護我國企業(yè)利益和供應鏈安全。積極探索通過事中事后監(jiān)管維護信息安全、基因安全等非經(jīng)濟安全的新機制，以低風險控制原則取代現(xiàn)有的零風險控制原則，為各類生產(chǎn)要素自由流動創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

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