劉亮

【摘 要】我國由于人口眾多且面積廣大，故而自然災(zāi)害多發(fā)，為此，完善災(zāi)害應(yīng)急管理這一活動也自然對我國發(fā)展有著頗為重大的意義。自從20世紀(jì)中期開始，我國在抵御自然災(zāi)害這一層面得到的成果不可謂不眾多，在災(zāi)害應(yīng)急管理方面這一領(lǐng)域積累的經(jīng)驗也不可謂不多。以此為基礎(chǔ)，本研究分析了近數(shù)十年以來我國造災(zāi)害應(yīng)急管理這一方面所獲的發(fā)展和所得到的成效，以供這一領(lǐng)域的研究和實踐活動所參考。

【關(guān)鍵詞】成效；發(fā)展；災(zāi)害應(yīng)急管理

一、引言

自從20世紀(jì)中期中新中國成立至今，我國自然災(zāi)害屢有發(fā)生，導(dǎo)致的經(jīng)濟損失也是“有目共睹”。針對這樣的狀況，政府先后采取了多種措施，并且逐漸形成了一種該和我國表現(xiàn)出的災(zāi)害特點相“配套”的應(yīng)急管理模式，由此來盡最大努力保證社會發(fā)展的“平穩(wěn)性”。

二、新中國成立之初到20世紀(jì)60年代中期的災(zāi)害應(yīng)急管理

在這一時間段中，所開展的災(zāi)害應(yīng)急管理活動基本上都沿用先前綿延數(shù)十年時間的戰(zhàn)爭期間使用的災(zāi)害應(yīng)急方面之管理模式——即以政府牽頭開展生產(chǎn)自救方面的活動。在當(dāng)時“一元化”領(lǐng)導(dǎo)機制的左右下，國家一直都貫徹“應(yīng)急動員”這一方面之原則，仰仗群眾運動的方式來開展抗、救災(zāi)活動，在臨災(zāi)救濟、災(zāi)民安置等諸多領(lǐng)域積累了為數(shù)眾多的經(jīng)驗。救災(zāi)制度體系構(gòu)建的過程中，將重點置于救災(zāi)物資發(fā)放、災(zāi)情信息發(fā)布、稅收減免管理、災(zāi)情監(jiān)督檢查等方面，也進行了一系列的防災(zāi)減災(zāi)活動，建立了以紅旗渠為代表的眾多水利工程，同時政府也創(chuàng)建了糧食儲備制度，還高度重視森林、水土之類的保護。在此時期，政府提出了眾多的保障群眾溫飽這一方面之要求——這也體現(xiàn)出了很多人本主義理念和尊重生命方面的價值觀。但是上述措施也有著明顯的不足之處——如災(zāi)害管理活動基本仰仗人治，政府方面強行采用精簡機構(gòu)、削減城市人口、“知青下鄉(xiāng)”之類群眾運動式辦法來應(yīng)對自然災(zāi)害。以至于造成災(zāi)害應(yīng)急管理這一方面的法律法規(guī)建設(shè)出現(xiàn)很大程度上的，以至于國內(nèi)應(yīng)急慈善協(xié)會等民間組織越來越少，國外的災(zāi)害救援處于“愛莫能助”狀態(tài)。

三、20世紀(jì)60年代中期到20世紀(jì)70年代中期（改革開放前）的災(zāi)害應(yīng)急管理

在這一階段，先后出現(xiàn)了大洪災(zāi)（河南）、通海地震（云南）、唐山地震（河北）之類。在此階段，政府對災(zāi)害應(yīng)急管理十分關(guān)注，但其在具體的管理管理中卻仍沿用前一階段的處理方式。雖然仍采取“一元化領(lǐng)導(dǎo)”這一作法，但由于眾所周知的原因，政府應(yīng)急管理機構(gòu)乃至于中央應(yīng)急機構(gòu)都已經(jīng)實際上不能保證發(fā)揮自身的作用，應(yīng)急管理單位在此之中甚至僅有撥款職能而已。為了更加有效地應(yīng)對各種形式的災(zāi)害，中央農(nóng)業(yè)委員會“臨危受命”成為了全國救災(zāi)工作的最主要“協(xié)調(diào)者中央及地方個級別的政府也都結(jié)合國家發(fā)展實際狀況，成立了各自的災(zāi)害應(yīng)急方面之管理機構(gòu)。在本階段之中，災(zāi)害應(yīng)急管理方面的很多活動都有軍方介入并發(fā)揮重要作用，甚至有很多軍官也都先后加入了救災(zāi)指揮活動的中樞機構(gòu)，政府、軍隊聯(lián)手配合社會群眾應(yīng)對災(zāi)害——這樣的管理體系很大程度上提高了災(zāi)害應(yīng)急管理方面活動的效率。除此之外，該階段還進一步制定了地震和氣象災(zāi)害方面“預(yù)防為主”這一應(yīng)對原則，從而使得我國地震、氣象等方面的災(zāi)害預(yù)防工作獲得了很大程度上的推動力量。然而，這一階段之中有很多機構(gòu)仍然遭受了不同程度的破壞或者因故而被撤銷，以至于當(dāng)時臨時災(zāi)害應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)所具備之職能被嚴(yán)重削弱，在這一階段，開展管理的辦法還是停留在人治層面上，盲目拒絕國外救助，過于重視自力更生——如此的做法除了會導(dǎo)致本國的財政負(fù)擔(dān)大為增加之外，也會對國際交流產(chǎn)生阻礙作用。

四、我國地震后的災(zāi)害應(yīng)急管理成效——以汶川地震為例

（一）基層成為災(zāi)害應(yīng)急管理重點，基層災(zāi)害應(yīng)急管理能力顯著提高

在基層災(zāi)害應(yīng)急管理這一方面的能力有著頗為顯著的對應(yīng)急管理工作質(zhì)量層面之影響。人類社會發(fā)展中，抗擊自然災(zāi)害是一個不可推卸的主要任務(wù)，為此，預(yù)支有關(guān)的部門有必要采取有效且斷然的措施對人與自然之間的關(guān)系做出協(xié)調(diào)，提升全民防、抗災(zāi)領(lǐng)域的意識，整個國家范圍內(nèi)都應(yīng)充分提升綜合防、抗、減災(zāi)方面之能力。在四川汶川地區(qū)發(fā)生地震后，我國政府對期間的經(jīng)驗教訓(xùn)做出了全面總結(jié)，由此更大程度上對基層應(yīng)急管理體系的建設(shè)活動做出關(guān)注和“助力”。由此國家才更大程度上擴大了基層應(yīng)急管理活動的“涉及面”企事業(yè)單位、社區(qū)、社會大眾之類都獲得了極大程度上的擴大。社區(qū)方面采取電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報紙等眾多媒介向轄下的社會成員宣傳管理知識，并且使用了諸如情景模擬、真實案例分析等多為數(shù)眾多的辦法開展相應(yīng)的應(yīng)急訓(xùn)練，由此來使得居民可以對災(zāi)害應(yīng)急工作有一個正確的理解；以社區(qū)之中設(shè)立的應(yīng)急管理宣傳文化站、活動室、宣傳欄之類作為最主要載體，從而形成良好的環(huán)境氛圍，逐步形成社區(qū)災(zāi)害應(yīng)急管理這一領(lǐng)域文化體系；作為學(xué)校方面，則應(yīng)在編寫的教材中“加入”各種應(yīng)急知識，同時也能夠“滲透”應(yīng)急知識于相應(yīng)的課堂教學(xué)中，在教育教學(xué)中滲透公共安全教育方面的內(nèi)容，借助于各種形式的宣傳活動來最大程度上增強學(xué)生的危機意識，進一步培養(yǎng)學(xué)生所具備的應(yīng)急能力；作為其他社會成員，則應(yīng)從各自的角度出發(fā)，采取各種各樣的形式來重視公眾減災(zāi)、防災(zāi)，樹立互助、自助等方面的意識，進行覆蓋全民的避災(zāi)自救、防災(zāi)知識等層面的教育活動，由此來加強其自救、防災(zāi)之類層面的能力。

（二）注重科技的支撐作用，災(zāi)害應(yīng)急保障能力明顯提高

在整個災(zāi)害應(yīng)急管理活動進程中，來自于科學(xué)技術(shù)層面的大力支持自然是必不可少之物。我國所開展的科技和應(yīng)急管理這一層面的工作各部分間之聯(lián)系也因此越來越密切——也正因如此，我國防、減災(zāi)活動之效率方才獲得了極大程度上的提高，社會需求、國家政策之類也因此發(fā)生了頗為顯著的變化。我國的很多地方在開展的工作中一直都很重視建設(shè)應(yīng)急科技支撐機制這一方面的活動，從而對我國全面開展應(yīng)急管理活動產(chǎn)生了極大的推動作用。科技的發(fā)展已經(jīng)能夠令為數(shù)不少的新興技術(shù)應(yīng)用在各種形式的災(zāi)害應(yīng)急管理工作中充分發(fā)揮作用，在目前，此方面較為常見的技術(shù)主要包括“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)之類的技術(shù)，其都能夠很好地保證了平臺表現(xiàn)出的互聯(lián)性，以至于系統(tǒng)對接、信息資源共享水平也自然是“水漲船高”，上述諸多技術(shù)在災(zāi)害救援、預(yù)防、重建等活動中也都發(fā)揮了不可替代的作用，相應(yīng)地，系統(tǒng)應(yīng)急管理效率也自然是今非昔比應(yīng)急管理的成本投入自然會很大程度上減少，由此造成的損失也能夠因此被控制住。在如今，我國已經(jīng)構(gòu)建了為數(shù)不少的多層次平臺體系，從而總結(jié)了汶川、玉樹等地的地震為代表的各種災(zāi)害應(yīng)急管理中所總結(jié)到的經(jīng)驗，并由此創(chuàng)建了國家級別的“應(yīng)急廣播中心平臺”，在這一過程中，構(gòu)建起了頗為完善的一系列突發(fā)事件監(jiān)測、網(wǎng)絡(luò)輿情預(yù)警之類活動的體系，從而極大程度上提升了我國的突發(fā)事件保障這一方面之能力。

（三）社會主體參與積極性大，形成了多元主體協(xié)同參與的格局

在先前的一系列應(yīng)急管理工作中，我國一直都使用“強政府、弱社會”為主要特征的應(yīng)急管理模式，對政府的依賴度較高，社會參與不廣泛。然而，我國相關(guān)部門在處理汶川地震這一活動的過程中，已經(jīng)實際上形成了以“多元主體協(xié)同參與”為主要特征的格局，社會上的不少組織和公眾也都能夠機會參與其中。在上述目的達成之后，多元主體協(xié)同格局也獲得了很大程度上的“完善化”，志愿者組織因此得到了相對較高的參與積極性，在這樣狀況的進程之中，其自然會成為災(zāi)害救援中一個不可或缺的重要力量。志愿者組織中人員的復(fù)雜性較強，包括為數(shù)眾多的社會群體，人員隊伍也缺乏應(yīng)有的穩(wěn)定性，且有著頗明顯的活動秩序之問題。針對上述狀況，社會公眾也更加關(guān)注志愿者組織以及其所表現(xiàn)出的服務(wù)之科學(xué)性和規(guī)范性，并且進一步將之納入法律體系之中。有關(guān)于志愿服務(wù)這一層面的地方立法過程中所獲得的諸多經(jīng)驗也同樣可以提供參考給我國專門立法方面的活動。社會組織也有機會不斷提升其參與力度，除此之外，多元主體參與格局也會愈發(fā)“科學(xué)化”和“規(guī)范化”。

五、總結(jié)

自從20世紀(jì)中期中新中國成立至今，我國自然災(zāi)害屢有發(fā)生，導(dǎo)致的經(jīng)濟損失也是“有目共睹”。我國由于人口眾多且面積廣大，故而自然災(zāi)害多發(fā)，為此，完善災(zāi)害應(yīng)急管理這一活動也自然對我國發(fā)展有著頗為重大的意義。數(shù)十年間，我國的災(zāi)害應(yīng)急管理水平處于整體上升態(tài)勢，所獲得的工作經(jīng)驗也不可謂不多——這也為我國社會的長治久安做出貢獻。

（中國人民銀行武漢分行，湖北 武漢 430071）

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