馬斌

摘要：預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)化是高等學(xué)校進(jìn)行預(yù)算管理的重要內(nèi)容，是推進(jìn)校院兩級財務(wù)管理體制改革的重要依托手段，盡管當(dāng)前各高校均建立了預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，但仍然存在定額標(biāo)準(zhǔn)不夠全面等諸多問題。本文通過對地方高校預(yù)算支出定額建設(shè)情況及存在問題進(jìn)行分析，同時結(jié)合高校校院兩級財務(wù)管理體制改革需要，探索建立全方位、多層級的數(shù)量定額與績效目標(biāo)相結(jié)合的預(yù)算支出定額編制體系，通過定額杠桿補(bǔ)足短板，定向撬動學(xué)校的事業(yè)發(fā)展，并進(jìn)一步提出了完善預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系的配套措施。

關(guān)鍵詞：校院兩級；預(yù)算支出；定額標(biāo)準(zhǔn)

引言

按照《預(yù)算法》和國家相關(guān)規(guī)章制度的要求，國內(nèi)高校已經(jīng)逐漸采用預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了預(yù)算分配的公平、公正、公開、透明，進(jìn)一步規(guī)范了教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理，使得高校能夠更好地通過預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)而推動高校治理體系的現(xiàn)代化。但是，經(jīng)過調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，目前高校普遍采用的預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系仍然存在一些問題，諸如標(biāo)準(zhǔn)不夠全面、不夠細(xì)化、透明度不高及缺乏動態(tài)管理等問題。當(dāng)前，國內(nèi)許多高校正積極推進(jìn)校院兩級財務(wù)管理體制改革，而全面、科學(xué)、規(guī)范、細(xì)化的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系將成為財務(wù)管理體制改革的重要抓手，因而，有必要結(jié)合高校財務(wù)管理體制改革，進(jìn)一步探索完善預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，繼而也為后續(xù)高校財務(wù)管理體制改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、高校預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)情況

地方高等學(xué)校預(yù)算管理經(jīng)過多年的演變，目前普遍采用的是“綜合定額”的預(yù)算編制方法，這種定額涉及人員、日常公用、教學(xué)運(yùn)行、業(yè)務(wù)發(fā)展等大多預(yù)算項(xiàng)目的編制，人均綜合定額標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上實(shí)現(xiàn)了預(yù)算編制的公平性、合理性、科學(xué)性，但是這種標(biāo)準(zhǔn)的制定比較寬泛，具體到政府經(jīng)濟(jì)分類科目項(xiàng)級的則比較少，而在預(yù)算下達(dá)后有的高校又缺少編制上報資金使用計劃的環(huán)節(jié)，對于預(yù)算編制精細(xì)化管理不具有指導(dǎo)意義。

具體來講，人員經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)主要采用國家和省級等部門分門別類制定的標(biāo)準(zhǔn)，一般都具體到了工資福利支出、對個人和家庭補(bǔ)助支出政府經(jīng)濟(jì)分類科目的項(xiàng)級，主要包括按照崗位工資、薪級工資、基礎(chǔ)績效、精神文明獎、離休費(fèi)等，在預(yù)算執(zhí)行中，由于該類經(jīng)費(fèi)一般由高等學(xué)校統(tǒng)一進(jìn)行管理，學(xué)校須嚴(yán)格按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行發(fā)放，因此，人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)較為完善。

日常公用、教學(xué)運(yùn)行及業(yè)務(wù)發(fā)展則是按照各單位本碩博學(xué)生人數(shù)、不同學(xué)歷層次折算系數(shù)和固定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，標(biāo)準(zhǔn)制定粗狂而簡單，是一種綜合性的定額標(biāo)準(zhǔn)，無法真實(shí)體現(xiàn)預(yù)算單位業(yè)務(wù)發(fā)展的實(shí)際需要，在預(yù)算執(zhí)行過程中也會出現(xiàn)支出不夠規(guī)范、進(jìn)度較為緩慢等問題；同樣地，行政后勤運(yùn)行經(jīng)費(fèi)也是采用較為簡單的、綜合性的人均編制定額進(jìn)行測算，僅有水、電、暖等采用市場定價的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行編列，而有些標(biāo)準(zhǔn)在具體預(yù)算執(zhí)行過程中，比如會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、“三公經(jīng)費(fèi)”等才會體現(xiàn)出相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。

此外，項(xiàng)目法也是高校預(yù)算編制普遍采用的一種方式，項(xiàng)目單位根據(jù)實(shí)際需要向?qū)W校提出申請，并在履行一定程序后根據(jù)當(dāng)年收入預(yù)算盤子和輕重緩急程度列入當(dāng)年預(yù)算的方式。通過項(xiàng)目法所申請的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)沒有相應(yīng)的定額標(biāo)準(zhǔn)作為支撐，缺乏一定的準(zhǔn)確性。

二、高校預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系存在的問題

1.預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)不成體系

在現(xiàn)有的預(yù)算管理模式下，高等學(xué)校普遍采用的是“基數(shù)+增長”的預(yù)算編制方法，即是以往年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)同時考慮新增因素進(jìn)行預(yù)算編制，編制依據(jù)主要依賴于財務(wù)部門的經(jīng)驗(yàn)判斷，盡管這種預(yù)算編制方法不夠科學(xué)、不盡合理，但仍然是目前高校預(yù)算分配普遍采用的手段，因此，可以認(rèn)為預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)在高校預(yù)算編制中尚未深入人心。高校目前僅有部分預(yù)算項(xiàng)目采用定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行編制，這也主要集中在人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)等方面，而這些定額標(biāo)準(zhǔn)的確定主要參照相關(guān)政策、市場價格或者數(shù)據(jù)統(tǒng)計和經(jīng)驗(yàn)判斷，從而導(dǎo)致定額標(biāo)準(zhǔn)與部門實(shí)際差距較大，因此，許多高校尚未建立成型、全面、科學(xué)、系統(tǒng)的預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系。

2.預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)不夠規(guī)范

各高?，F(xiàn)行的預(yù)算編制主要是以單一的人員定額標(biāo)準(zhǔn)為主，比較通行的是按照不同學(xué)科類別確定的生均定額標(biāo)準(zhǔn)，通常是一個綜合性的標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上能夠體現(xiàn)預(yù)算分配的公平性、合理性，但是生均標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化、不夠規(guī)范，拉平了各預(yù)算單位預(yù)算分配的差異性，這一定額標(biāo)準(zhǔn)也是在分析以往年度數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上確定的，各單位在細(xì)化支出預(yù)算時，整塊切分，沒有按具體的部門預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類科目進(jìn)行詳細(xì)列示，具體列示的資金用途所使用的標(biāo)準(zhǔn)各執(zhí)一詞，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的定額標(biāo)準(zhǔn)。

3.定額標(biāo)準(zhǔn)缺乏動態(tài)管理

當(dāng)前部分高校采用的定額標(biāo)準(zhǔn)，自制定以來一直沿用至今，有的已經(jīng)連續(xù)使用多年，甚至更長時間，校內(nèi)大多數(shù)預(yù)算單位也已被動接受，在當(dāng)前高校預(yù)算管理模式下，這種定額標(biāo)準(zhǔn)也沒有產(chǎn)生較大的影響，但這屬于一種靜態(tài)的預(yù)算管理模式，沒有考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和各預(yù)算單位發(fā)展的實(shí)際需要。隨著各教學(xué)單位學(xué)生培養(yǎng)成本的不斷提高，部分預(yù)算單位多次反映面臨資金不足的問題，資金供給無法匹配事業(yè)發(fā)展需求，許多正常的業(yè)務(wù)支出只能通過擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的辦法解決。

三、完善預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的對策

1.完善預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)管理

在現(xiàn)有管理的基礎(chǔ)上，不斷擴(kuò)大預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)管理范圍，綜合考慮辦學(xué)層次、培養(yǎng)成本、物價水平等各種因素，結(jié)合校院兩級財務(wù)管理體制改革需要，細(xì)化定員定額標(biāo)準(zhǔn)，將生均經(jīng)費(fèi)、師均經(jīng)費(fèi)、課時標(biāo)準(zhǔn)等基本經(jīng)費(fèi)，以及按照人才培養(yǎng)、師資隊(duì)伍建設(shè)、科學(xué)研究、文化傳承、國際化等六大指標(biāo)體系構(gòu)建的業(yè)務(wù)發(fā)展指標(biāo)納入預(yù)算管理體系，逐漸建立標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、合理、規(guī)范、全面的預(yù)算支出定額管理體系。同時，不斷制定和完善預(yù)算分配、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督考核等全過程預(yù)算管理制度，確保預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)一旦形成，就能夠得到嚴(yán)格執(zhí)行。

2.實(shí)行預(yù)算支出定額動態(tài)管理

預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)的制定與應(yīng)用不是一蹴而成的，就其自身而言，它是一個不斷完善、不斷調(diào)整的過程，隨著時間的推移，先前制定的預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系有可能不再適合預(yù)算編制的實(shí)際需要，因此，預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系的制定與完善應(yīng)與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)狀況、政策變化、收入水平、物價水平、職能調(diào)整以及學(xué)校的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等相匹配，形成一個良好的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時對支出標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行更新調(diào)整，動態(tài)調(diào)整既要考慮實(shí)際需要和可持續(xù)性，又要體現(xiàn)可操作性，并將相應(yīng)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制予以制度化。

3.推進(jìn)部門預(yù)算的精細(xì)化管理

預(yù)算精細(xì)化管理是進(jìn)一步完善預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)的前提條件，推進(jìn)預(yù)算編制精細(xì)化管理，搭建以政府經(jīng)濟(jì)分類科目末級為基礎(chǔ)的預(yù)算支出框架體系，將年度預(yù)算的下達(dá)、各建設(shè)單位項(xiàng)目資金使用計劃的編制以及項(xiàng)目績效目標(biāo)的設(shè)定等有機(jī)結(jié)合起來，并對經(jīng)濟(jì)分類科目分別制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，使得項(xiàng)目單位預(yù)算編制有標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行有參考，監(jiān)督考核有依據(jù)。

4.強(qiáng)化預(yù)算支出定額實(shí)施監(jiān)督

高等學(xué)校預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施各有不同，因?yàn)槠湓谥贫ㄖС鰳?biāo)準(zhǔn)時所依據(jù)的基礎(chǔ)有所不同，因此，建議各地方高校主管部門在綜合考量的基礎(chǔ)上，對預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)的制定出臺相應(yīng)的實(shí)施條例或指導(dǎo)意見，促進(jìn)各地方高校樹立支出標(biāo)準(zhǔn)管理理念，進(jìn)一步強(qiáng)化其對預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)的約束性，充分發(fā)揮上級部門對地方高校的監(jiān)督考核。同時，上級部門應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系的管理范圍，將已有明確支出標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)常性支出項(xiàng)目全部納入預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)管理范疇，逐步擴(kuò)大預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)化管理的覆蓋面?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

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基金項(xiàng)目：2018年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題（2018CB01）。