涂小麗

黨的十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”。新《預(yù)算法》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（2018年9月1日印發(fā)）等法規(guī)制度的頒布實施，充分體現(xiàn)了國家對于財政資金預(yù)算績效管理的高度重視。國家財政撥款是高校預(yù)算資金的主要來源，2018年，全國教育經(jīng)費總投入為46143億元，其中國家財政性教育經(jīng)費為36995.77億元，占教育經(jīng)費總投入的80.2%。加強高校預(yù)算績效管理，以提升預(yù)算資金使用效益，促進高校從投入型預(yù)算向績效型預(yù)算轉(zhuǎn)變，是國家對于財政預(yù)算資金的管理要求，也是高校優(yōu)化資源配置，加強內(nèi)涵建設(shè)，實現(xiàn)高校健康、協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障。

一、推進高校預(yù)算績效管理的重要性

以績效為導(dǎo)向的全面預(yù)算管理是指將績效管理理念和方法深度融入到預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，以設(shè)定的績效目標(biāo)為導(dǎo)向科學(xué)編制預(yù)算，以績效跟蹤運行監(jiān)控為保障強化預(yù)算執(zhí)行力度，以績效考核評價為抓手分析反饋落實評價結(jié)果，改進下年度預(yù)算編制，從而形成一個高效運行閉環(huán)系統(tǒng)。

高校實施以績效為導(dǎo)向全面預(yù)算管理，將高校戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)通過預(yù)算編制和績效目標(biāo)設(shè)定分配到學(xué)校各業(yè)務(wù)部門，跟蹤監(jiān)控績效運行以了解部門預(yù)算執(zhí)行情況，并根據(jù)實際情況變化及時調(diào)整預(yù)算，把預(yù)算考評和績效考核評價結(jié)合起來，預(yù)算執(zhí)行部門根據(jù)反饋的考核結(jié)果制定落實整改措施，制定合理獎懲機制，激發(fā)學(xué)校各業(yè)務(wù)部門積極按績效目標(biāo)執(zhí)行預(yù)算，增強全體教職員工績效意識，能夠?qū)⒂邢薜慕逃Y金合理分配，保證重點項目快速實施，推動高校戰(zhàn)略目標(biāo)進一步實現(xiàn)。

二、高校預(yù)算管理現(xiàn)狀

（一）預(yù)算編制與學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃不匹配

目前高校逐步開始重視預(yù)算管理，但是大都停留在校級層面，沒有貫徹到二級單位。高校預(yù)算編制工作多由財務(wù)處牽頭，將編制權(quán)限下放到學(xué)校各業(yè)務(wù)部門，但業(yè)務(wù)部門對預(yù)算編制普遍重視不夠，缺乏全局意識，往往只考慮自身利益，為本部門爭取項目資金，部門之間缺少協(xié)調(diào)溝通，無法立足于學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展高度編制預(yù)算。很多高校在預(yù)算編制時采用以上年度數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的增量預(yù)算。這一方式簡單便捷，但是一般只關(guān)注上年度項目總金額是否超支，未考慮項目資金安排、支出結(jié)構(gòu)、執(zhí)行情況是否合理，并且忽略了當(dāng)年學(xué)校內(nèi)外部條件變化可能暗含的風(fēng)險，容易造成預(yù)算資金分配不合理、難執(zhí)行的狀況，與學(xué)校長遠發(fā)展規(guī)劃不匹配，影響學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)

由于業(yè)務(wù)部門預(yù)算編制不嚴(yán)謹(jǐn)，高校預(yù)算執(zhí)行控制力度不夠，預(yù)算執(zhí)行過程中普遍存在“前松后緊”現(xiàn)象，上半年預(yù)算資金遲遲不動，執(zhí)行進度緩慢，下半年集中報支，突擊花錢，給流程審批、財務(wù)審核帶來巨大壓力?？紤]到財政資金的安排使用時效，為確保年末資金不會被收回，財務(wù)部門通常采用項目總額控制，只關(guān)注預(yù)算總金額指標(biāo)執(zhí)行情況，未能對預(yù)算項目資金支出渠道、內(nèi)部構(gòu)成、執(zhí)行合理性進行嚴(yán)格審批，從而出現(xiàn)執(zhí)行與預(yù)算安排不符或無預(yù)算列支的行為。

（三）考核評價不成熟

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求事業(yè)單位應(yīng)建立全過程預(yù)算績效管理機制，預(yù)算績效管理必須建立一套可執(zhí)行的、可量化的評價體系。目前高校預(yù)算績效管理意識淡薄，沒有建立以資金配置效率為導(dǎo)向的績效管理評價體系，績效評價主要用于財政專項項目考評驗收，未覆蓋所有預(yù)算資金，重點放在收支平衡方面；適用于高校的績效評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系尚不成熟，相應(yīng)的績效考核制度不完善，缺乏與績效考評結(jié)果相對應(yīng)的獎罰制度，“優(yōu)不獎、差不罰”損傷了業(yè)務(wù)部門和員工主動積極參與績效管理的積極性，導(dǎo)致預(yù)算管控效果不佳。

三、構(gòu)建“以預(yù)算為基礎(chǔ)、績效考評為導(dǎo)向”的全面預(yù)算管理體系

（一）堅持全局統(tǒng)籌，做好頂層設(shè)計

全面預(yù)算管理以高校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃為導(dǎo)向，涵蓋從預(yù)算申請、分配、執(zhí)行到預(yù)算分析、預(yù)算反饋等全過程管理，是一項綜合性與系統(tǒng)性較強的管理活動，也是一項全局性的工程。高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)深刻認(rèn)識預(yù)算管理對于高校事業(yè)發(fā)展的重要性，增強預(yù)算績效管理意識，堅持全局統(tǒng)籌，做好頂層設(shè)計，樹立“全員參與、全過程關(guān)注、全方位管理” 預(yù)算的思想，以預(yù)算管理各環(huán)節(jié)為主體，嚴(yán)密設(shè)計預(yù)算管理程序，與學(xué)校的教學(xué)、科研、人事、后勤、投資、采購、收費等管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)有效對接，將預(yù)算管理作為學(xué)校各項業(yè)務(wù)管理工作的連接點，把內(nèi)部控制貫穿于預(yù)算工作流程中，使得預(yù)算資金管理與各部門業(yè)務(wù)執(zhí)行管理之間相互監(jiān)督和制衡，以項目實施為基礎(chǔ)，實現(xiàn)預(yù)算管理與業(yè)務(wù)管理同步進行，促進部門間的溝通與協(xié)作，促使學(xué)校各項工作任務(wù)穩(wěn)妥高效開展。

（二）以優(yōu)化資金配置為導(dǎo)向，科學(xué)靈活編制預(yù)算

高校預(yù)算編制應(yīng)充分考慮教育資源制約，以優(yōu)化資金配置效率為導(dǎo)向，將預(yù)算安排與事業(yè)發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門協(xié)作，提前謀劃、論證和篩選合適的項目，根據(jù)不同的預(yù)算項目分別采用零基預(yù)算、增量預(yù)算、彈性預(yù)算等方法。常規(guī)性項目可采用增量預(yù)算，根據(jù)學(xué)校具體情況在上年成本費用的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)年需求變化來調(diào)整安排費用；對于新增加項目應(yīng)釆用零基預(yù)算法，從實際需要出發(fā)，逐項審議預(yù)算期內(nèi)各項費用的內(nèi)容及其開支標(biāo)準(zhǔn)是否合理， 并參照彈性預(yù)算，將總支出劃分為固定支出與變動支出，在綜合平衡的基礎(chǔ)上，根據(jù)學(xué)校預(yù)計業(yè)務(wù)量編制相關(guān)費用預(yù)算；編制預(yù)算時應(yīng)設(shè)定項目績效目標(biāo)，并將績效目標(biāo)作為預(yù)算項目申報審核重點，同時還要考慮彈性準(zhǔn)備，以應(yīng)對國家政策變化或其他意外風(fēng)險等，增強預(yù)算的準(zhǔn)確性和完整性。

（三）融髙校預(yù)算管理于業(yè)務(wù)管理中，提髙預(yù)算執(zhí)行力

高校應(yīng)以新《預(yù)算法》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等預(yù)算管理法律法規(guī)及內(nèi)部控制相關(guān)規(guī)定為依據(jù)，結(jié)合自身情況對預(yù)算業(yè)務(wù)進行全面梳理，建立健全預(yù)算內(nèi)部管理制度。在預(yù)算執(zhí)行層面，以完善管理制度為依托，融髙校預(yù)算管理于業(yè)務(wù)管理之中，嚴(yán)格控制預(yù)算項目，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行進度計劃，統(tǒng)籌安排好各項工作任務(wù)，實行項目動態(tài)管理，結(jié)合項目實施進度，科學(xué)安排用款計劃，對經(jīng)費支出從內(nèi)容、構(gòu)成及合理合法性等方面嚴(yán)格進行精細化管理，實時監(jiān)控項目資金使用情況，做好審批、審核工作，不能突破規(guī)定預(yù)算額度，堅決抵制無預(yù)算或超預(yù)算現(xiàn)象，強化預(yù)算執(zhí)行的剛性約束。預(yù)算調(diào)整需由部門申請，按調(diào)整流程規(guī)定報經(jīng)預(yù)算管理部門、財務(wù)部門及學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層會議論證通過后方能執(zhí)行，杜絕隨意調(diào)整預(yù)算。同步開展預(yù)算執(zhí)行與績效跟蹤監(jiān)控，對照預(yù)算績效目標(biāo)深入分析預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，及時發(fā)現(xiàn)績效目標(biāo)的偏差，落實相應(yīng)措施予以整改糾正，提高預(yù)算執(zhí)行力。

（四）建立全面預(yù)算管理信息化平臺，實時監(jiān)控反饋預(yù)算信息

預(yù)算管理涉及財務(wù)、人事、教學(xué)、科研、學(xué)工、后勤等多方面業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，各業(yè)務(wù)系統(tǒng)相互獨立，執(zhí)行過程中需要多系統(tǒng)切換，若各系統(tǒng)數(shù)據(jù)不能同步變更，則會影響預(yù)算管理效率。髙校可結(jié)合自身實際情況，通過頂層設(shè)計，借助專業(yè)管理控制系統(tǒng)軟件公司技術(shù)力量，開發(fā)全過程一體化預(yù)算管理信息化系統(tǒng)。利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，實現(xiàn)預(yù)算信息系統(tǒng)與學(xué)校OA系統(tǒng)、人事、教學(xué)、科研、學(xué)工等業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)有效對接，保證業(yè)務(wù)信息流與資金信息流的同步，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，減少數(shù)據(jù)交換成本；以預(yù)算為抓手，規(guī)范全面預(yù)算管理流程，利用信息技術(shù)代替人為控制，對預(yù)算管理工作進行實時監(jiān)督，通過“無預(yù)算不執(zhí)行、執(zhí)行必規(guī)范、依據(jù)必充分”等要求倒逼各業(yè)務(wù)系統(tǒng)執(zhí)行數(shù)據(jù)接入預(yù)算管理信息系統(tǒng)，解決“信息孤島”現(xiàn)象，讓業(yè)務(wù)部門實時了解運營過程中存在的問題，以便落實責(zé)任、糾正偏差；及時準(zhǔn)確對資金來源、資金需求、配置效率等進行精準(zhǔn)分析，為學(xué)校各項決策提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持。

（五）構(gòu)建約束與激勵相容的績效考評機制，提升資源配置效率

隨著高校預(yù)算管理改革的深入，投入型預(yù)算向績效型預(yù)算逐步轉(zhuǎn)變。實施預(yù)算績效管理，圍繞高校長遠發(fā)展規(guī)劃，以執(zhí)行結(jié)果績效評價為導(dǎo)向，制定具有戰(zhàn)略意義的績效目標(biāo)，通過績效目標(biāo)設(shè)定、跟蹤運行監(jiān)控、考核評價和結(jié)果反饋落實，將績效理念和方法融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督管理全過程，對預(yù)算編制合理性、執(zhí)行規(guī)范性、結(jié)果有效性進行及時分析評價，形成高校事前、事中、事后全過程績效管理系統(tǒng)。

構(gòu)建全面預(yù)算管理績效考核與獎懲激勵機制，根據(jù)預(yù)算管理信息化系統(tǒng)反饋信息，實施有效監(jiān)控，對各預(yù)算責(zé)任中心的預(yù)算指標(biāo)及績效目標(biāo)完成情況進行分析考評，根據(jù)績效考評結(jié)果，分析管理中存在的問題，判斷預(yù)算資金配置的合理性，準(zhǔn)確把握預(yù)算執(zhí)行效果；將預(yù)算績效考核的結(jié)果與下一年度預(yù)算安排掛鉤，對于預(yù)算執(zhí)行情況良好、成果效益高的項目，予以獎勵，且優(yōu)先安排預(yù)算資金；執(zhí)行情況不好的予以適當(dāng)處罰，下年度核減項目資金?？冃Э荚u與預(yù)算安排相結(jié)合，以評價結(jié)果導(dǎo)向資源配置，可以強化各業(yè)務(wù)部門及相關(guān)責(zé)任人的績效觀念和責(zé)任意識，切實提高高校資金使用效益，促進預(yù)算編制科學(xué)化、規(guī)范化。

四、結(jié)語

高校應(yīng)樹立正確的預(yù)算管理理念，將預(yù)算管理與學(xué)校長期發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，構(gòu)建全方位、全過程和全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，逐步規(guī)范預(yù)算管理內(nèi)容，增強預(yù)算剛性約束，強化資金支出結(jié)果導(dǎo)向，合理調(diào)配高校資源，促進高校預(yù)算從“重分配”向“重管理重績效”轉(zhuǎn)變，推動高校健康、平穩(wěn)、可持續(xù)發(fā)展。